Решение Верховного Суда Российской Федерации от 14 мая 2024 г. N АКПИ24-167
Именем Российской Федерации
Верховный Суд Российской Федерации в составе
председательствующего судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н.,
судей Верховного Суда Российской Федерации Кириллова B.C., Кузьмичева С.И.
при секретаре Евтеевой И.С.
с участием прокурора Слободина С.А., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Вельдера Андрея Эдуардовича об оспаривании пункта 3 постановления Правительства Российской Федерации от 10 марта 2022 г. N 336 "Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля",
установил:
10 марта 2022 г. Правительством Российской Федерации издано постановление N 336 "Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля" (далее также - Постановление N 336), действующее в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 29 февраля 2024 г. N 240 "О внесении изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 10 марта 2022 г. N 336".
Пунктом 3 Постановления N 336 установлено, что в 2022-2024 гг. в рамках видов государственного контроля (надзора), муниципального контроля, порядок организации и осуществления которых регулируются Федеральным законом от 31 июля 2020 г. N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - Закон о государственном контроле) и Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей), а также при осуществлении государственного контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации и за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц органов местного самоуправления (включая контроль за эффективностью и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий, а также контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий) внеплановые контрольные (надзорные) мероприятия, внеплановые проверки проводятся исключительно по следующим основаниям:
при условии согласования с органами прокуратуры: при непосредственной угрозе причинения вреда жизни и тяжкого вреда здоровью граждан, по фактам причинения вреда жизни и тяжкого вреда здоровью граждан; при непосредственной угрозе обороне страны и безопасности государства, по фактам причинения вреда обороне страны и безопасности государства; при непосредственной угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций природного и (или) техногенного характера, по фактам возникновения чрезвычайных ситуаций природного и (или) техногенного характера; при выявлении индикаторов риска нарушения обязательных требований; в случае необходимости проведения внеплановой выездной проверки, внепланового инспекционного визита в связи с истечением срока исполнения предписания, выданного до 1 марта 2023 г., о принятии мер, направленных на устранение нарушений, влекущих непосредственную угрозу причинения вреда жизни и тяжкого вреда здоровью граждан, обороне страны и безопасности государства, возникновения чрезвычайных ситуаций природного и (или) техногенного характера. Внеплановая выездная проверка и внеплановый инспекционный визит проводятся исключительно в случаях невозможности оценки исполнения предписания на основании документов, иной имеющейся в распоряжении контрольного (надзорного) органа информации; по решению руководителя, заместителя руководителя Федеральной налоговой службы в рамках федерального государственного контроля (надзора) за соблюдением законодательства Российской Федерации о применении контрольно-кассовой техники, в том числе за полнотой учета выручки в организациях и у индивидуальных предпринимателей (за исключением случаев, установленных частью 7 статьи 75 Закона о государственном контроле); по решению руководителя (заместителя руководителя) Федеральной службы по труду и занятости или ее территориальных органов в рамках осуществления федерального государственного контроля (надзора) за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в случае поступления от работников обращений (информации), содержащих сведения о массовых (более 10 процентов среднесписочной численности или более 10 человек) нарушениях работодателями их трудовых прав, связанных с полной или частичной невыплатой заработной платы свыше одного месяца; по решению руководителя, заместителя руководителя Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций в рамках федерального государственного контроля (надзора) за обработкой персональных данных в отношении операторов, в случае если установлен факт распространения (предоставления) в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" баз данных (или их части), содержащих персональные данные; по истечении срока исполнения предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований, выданных после 1 марта 2023 г. (подпункт "а");
без согласования с органами прокуратуры: по поручению Президента Российской Федерации; по поручению Председателя Правительства Российской Федерации, принятому после вступления в силу данного постановления; по поручению Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации, принятому после вступления в силу данного постановления и согласованному с Заместителем Председателя Правительства Российской Федерации - Руководителем Аппарата Правительства Российской Федерации; по требованию прокурора в рамках надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям; при наступлении события, указанного в программе проверок (при осуществлении государственного строительного надзора, федерального государственного экологического контроля (надзора), государственного контроля (надзора) за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия, федерального государственного контроля (надзора) в сфере обращения лекарственных средств); при представлении контролируемым лицом документов и (или) сведений об исполнении предписания или иного решения контрольного (надзорного) органа в целях получения или возобновления ранее приостановленного действия лицензии, аккредитации или иного документа, имеющего разрешительный характер; внеплановые проверки, основания для проведения которых установлены пунктом 1 1 части 2 статьи 10 Закона о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей; в рамках регионального государственного лицензионного контроля за осуществлением предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами и регионального государственного жилищного контроля (надзора) в случае поступления жалобы (жалоб) граждан в связи с защитой (восстановлением) своих нарушенных прав; внеплановые документарные проверки при поступлении в контрольный (надзорный) орган в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции от дознавателя, органа дознания, следователя, руководителя следственного органа либо из органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, материалов о произведенном при проведении проверки сообщения о преступлении или при проведении оперативно-розыскных мероприятий изъятии этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, оборудования для их производства, не являющихся вещественными доказательствами по уголовному делу; внеплановые документарные проверки при поступлении в контрольный (надзорный) орган в области производства, использования и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней от дознавателя, органа дознания, следователя, руководителя следственного органа либо из органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, материалов о произведенном при проведении проверки сообщения о преступлении или при проведении оперативно-розыскных мероприятий изъятии драгоценных металлов, драгоценных камней, а также изделий из них, не являющихся вещественными доказательствами по уголовному делу (подпункт "б");
с извещением органов прокуратуры в отношении некоммерческих организаций по основаниям, установленным подпунктами 2, 3, 5 и 6 пункта 4 2 статьи 32 Федерального закона "О некоммерческих организациях", а также религиозных организаций по основанию, установленному абзацем третьим пункта 5 статьи 25 Федерального закона "О свободе совести и о религиозных объединениях" (подпункт "в").
Вельдер А.Э. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 3 Постановления N 336, ссылаясь на его противоречие пункту 2 части 1 статьи 18 Федерального закона от 8 марта 2022 г. N 46-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее также - Закон N 46-ФЗ), положениям части 1 статьи 1.1, статьи 1.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), пункту 3 части 3 статьи 1 Закона о государственном контроле, как ограничивающего осуществление территориальными органами Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (далее - Роскомнадзор), Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (далее - Роспотребнадзор) государственного контроля (надзора) посредством проведения проверок соблюдения контролируемыми лицами обязательных требований в области связи и в области защиты прав потребителей, соответственно, а именно мероприятий (действий), предусмотренных частью 3 1 статьи 28.1 КоАП РФ, для возможного последующего возбуждения по их результатам производств по делам об административных правонарушениях в отношении контролируемых лиц. Полагает, что у Правительства Российской Федерации отсутствовали полномочия на продление срока действия приведенных в пункте 3 Постановления N 336 предписаний на 2024 год.
В обоснование заявленных требований Вельдер А.Э. указал, что на его обращения в территориальные органы Роскомнадзора, Роспотребнадзора о проведении проверок соблюдения оператором связи сроков пересылки регистрируемых почтовых отправлений, предоставления операторами розничных сетей потребителям достоверной информации на ценниках о составе продукции получил отказы, мотивированные не результатами проведенных проверок, а невозможностью их проведения со ссылкой на Постановление N 336, с которыми также согласились суды.
Административный ответчик - Правительство Российской Федерации поручил представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству экономического развития Российской Федерации (поручение от 13 марта 2024 г. N ДГ-ПЗ6-7453), в письменных возражениях на административный иск указавшему, что Постановление N 336 издано полномочным органом, а его оспариваемые положения соответствуют действующему законодательству, направлены на снижение административной нагрузки на бизнес в качестве временной меры поддержки в условиях текущей экономической ситуации, связанной с санкционным давлением на хозяйствующие субъекты, и прав административного истца не нарушают.
Административный истец Вельдер А.Э. в судебном заседании настаивал на удовлетворении заявленного требования.
В судебном заседании представители Правительства Российской Федерации Гайдук А.В., Дубовикова А.Ф. поддержали изложенную в письменных возражениях правовую позицию и просили отказать в удовлетворении административного иска.
Выслушав сообщение судьи-докладчика Нефедова О.Н., заслушав пояснения административного истца, представителей административного ответчика, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Слободина С.А., полагавшего необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, проверив оспариваемые нормативные положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.
Полномочия Правительства Российской Федерации как исполнительного органа публичной власти определены Федеральным конституционным законом от 6 ноября 2020 г. N 4-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", статьей 5 которого закреплено, что Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, а также обеспечивает их исполнение. Акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации.
Пунктом 2 части 1 статьи 18 Федерального закона от 8 марта 2022 г. N 46-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" установлено, что Правительство Российской Федерации в 2022, 2023 и 2024 гг. вправе принимать решения, предусматривающие особенности организации и осуществления видов государственного контроля (надзора), муниципального контроля, в отношении которых применяются положения Закона о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и Закона о государственном контроле, в том числе в части введения моратория на проведение проверок, контрольных (надзорных) мероприятий.
Реализуя предоставленные федеральным законом полномочия, Правительство Российской Федерации издало Постановление N 336.
Нормативный правовой акт размещен на "Официальном интернет-портале правовой информации" (http://www.pravo.gov.ru) 10 марта 2022 г. и опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 14 марта 2022 г., N 11, ст. 1715.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2023 г. N 2140 "О внесении изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 10 марта 2022 г. N 336" (далее - Постановление N 2140) в пункт 3 Постановления N 336 внесены изменения: слова "в 2022-2023 годах" заменены словами "в 2022-2024 годах".
Постановление N 2140 размещено на "Официальном интернет-портале правовой информации" (http://www.pravo.gov.ru) 15 декабря 2023 г., опубликовано в Собрании законодательства Российской Федерации 18 декабря 2023 г., N 51, ст. 9388.
Процедура издания, введения в действие и опубликования Постановления N 336 и вносящего в него изменения в оспариваемой части нормативного правового акта соответствует положениям Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти".
Таким образом, оспариваемый в части нормативный правовой акт принят уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в пределах его компетенции с соблюдением формы и порядка введения в действие. Данные обстоятельства ранее также установлены вступившими в законную силу решениями Верховного Суда Российской Федерации от 30 августа 2022 г. N АКПИ22-494, от 27 июня 2023 г. N АКПИ23-329.
Доводы административного истца о противоречии пункта 3 Постановления N 336 положениям пункта 2 части 1 статьи 18 Закона N 46-ФЗ и об отсутствии у Правительства Российской Федерации соответствующих полномочий на внесение в него изменений в части продления срока действия изложенных в нем ограничений на 2024 год являются несостоятельными.
Указанные изменения в абзац первый пункта 3 Постановления N 336 внесены Постановлением N 2140 на основании изменений, внесенных в Закон N 46-ФЗ Федеральным законом от 19 декабря 2022 г. N 519-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и приостановлении действия отдельных положений законодательных актов Российской Федерации" (подпункт "а" пункта 5 статьи 20), с учетом продолжающегося санкционного давления на хозяйствующие субъекты.
В редакции указанного федерального закона пункт 2 части 1 статьи 18 Закона N 46-ФЗ предоставлял Правительству Российской Федерации право принимать соответствующие решения об особенностях организации и осуществления видов государственного контроля (надзора), муниципального контроля в 2022, 2023 гг.
Постановление N 2140, вносящее изменения в оспариваемую норму, принято в 2023 г., что согласуется с действовавшей в тот период редакцией Закона N 46-ФЗ.
Доводы административного истца о противоречии пункта 3 Постановления N 336 положениям части 1 статьи 1.1, статьи 1.2 КоАП РФ, пункту 3 части 3 статьи 1 Закона о государственном контроле основаны на ошибочном толковании норм материального права.
Согласно статье 1 Закона о государственном контроле под государственным контролем (надзором), муниципальным контролем в Российской Федерации понимается деятельность контрольных (надзорных) органов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований, осуществляемая в пределах полномочий указанных органов посредством профилактики нарушений обязательных требований, оценки соблюдения гражданами и организациями обязательных требований, выявления их нарушений, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению выявленных нарушений обязательных требований, устранению их последствий и (или) восстановлению правового положения, существовавшего до возникновения таких нарушений (часть 1). Для целей данного федерального закона к государственному контролю (надзору), муниципальному контролю не относятся производство и исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях (пункт 3 части 3).
Под обязательными требованиями понимаются содержащиеся в нормативных правовых актах требования, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы (часть 1 статьи 1 Федерального закона от 31 июля 2020 г. N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации").
Законом о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей установлены порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, права и обязанности таких органов, их должностных лиц при проведении плановых и внеплановых проверок (части 1 и 2 статьи 1, статьи 9, 10).
В части 1 статьи 57 Закона о государственном контроле установлены основания для проведения контрольных (надзорных) мероприятий, к которым в числе прочих отнесено согласно ее пункту 1 наличие у контрольного (надзорного) органа сведений о причинении вреда (ущерба) или об угрозе причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям либо выявление соответствия объекта контроля параметрам, утвержденным индикаторами риска нарушения обязательных требований, или отклонения объекта контроля от таких параметров.
Данные сведения контрольный (надзорный) орган получает, в частности, при поступлении обращений (заявлений) граждан и организаций, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации (пункт 1 части 1 статьи 58 поименованного закона).
В соответствии с положениями статьи 60 Закона о государственном контроле по итогам рассмотрения сведений о причинении вреда (ущерба) или об угрозе причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям должностное лицо контрольного (надзорного) органа направляет уполномоченному должностному лицу контрольного (надзорного) органа мотивированное представление: о проведении контрольного (надзорного) мероприятия (при подтверждении достоверности сведений), о направлении предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований или об отсутствии основания для проведения контрольного (надзорного) мероприятия.
Статьей 63 названного закона предусмотрено, что требование о проведении контрольного (надзорного) мероприятия в рамках надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина может быть направлено прокурором по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям в порядке, установленном Федеральным законом от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации".
При выявлении в ходе контрольного (надзорного) мероприятия признаков преступления или административного правонарушения контрольный (надзорный) орган обязан направить соответствующую информацию в государственный орган в соответствии со своей компетенцией или при наличии соответствующих полномочий принять меры по привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности (пункт 3 части 2 статьи 90 Закона о государственном контроле).
Таким образом, контрольные (надзорные) мероприятия являются одной из форм деятельности федеральных органов исполнительной власти, по результатам которой могут быть выявлены (обнаружены) признаки административных правонарушений, если они связаны с нарушением обязательных требований контролируемым лицом.
При этом вопросы оценки соблюдения контролируемыми лицами обязательных требований в целях последующего решения вопроса о привлечении данных лиц к административной ответственности регулируют положения пункта 9 Постановления N 336, непосредственно связанные именно с указанной форм
