Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 16 мая 2024 г. N 1122-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Куртумеровой Реян Бекировны и Толстых Владимира Сергеевича на нарушение их конституционных прав пунктом 6 части 3 статьи 3 Закона Московской области "О бесплатном предоставлении земельных участков многодетным семьям в Московской области"

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей Л.М. Жарковой, С.М. Казанцева, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, В.А. Сивицкого,

заслушав заключение судьи Л.О. Красавчиковой, проводившей на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение жалобы граждан Р.Б. Куртумеровой и В.С. Толстых,

установил:

1. Граждане Р.Б. Куртумерова и В.С. Толстых оспаривают конституционность пункта 6 части 3 статьи 3 Закона Московской области от 1 июня 2011 года N 73/2011-ОЗ "О бесплатном предоставлении земельных участков многодетным семьям в Московской области", согласно которому одним из условий постановки на учет в целях предоставления земельных участков многодетным семьям является условие о том, что члены многодетной семьи не производили на территории Российской Федерации отчуждение, а также раздел принадлежащих им на праве собственности земельных участков площадью 0,06 га и более со дня вступления в силу данного Закона.

Как следует из представленных материалов, решением Химкинского городского суда Московской области от 7 декабря 2021 года (оставлено без изменения апелляционным определением Московского областного суда от 25 апреля 2022 года и кассационным определением Первого кассационного суда общей юрисдикции от 20 сентября 2022 года) заявителям, действующим в своих интересах, а также в интересах их четверых несовершеннолетних детей, отказано в удовлетворении административного искового требования о признании незаконным решения администрации городского округа Химки Московской области от 28 сентября 2021 года об отказе в постановке многодетной семьи на учет в целях бесплатного предоставления земельного участка. При этом суды исходили из того, что отказ является правомерным, поскольку семья заявителей не отвечает требованиям законодательства субъекта Российской Федерации для постановки на соответствующий учет по причине отчуждения одним из супругов 13 марта 2015 года двух принадлежавших ему земельных участков (площадью 0,06 га каждый). Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 3 мая 2023 года Р.Б. Куртумеровой и В.С. Толстых отказано в передаче их кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам этого суда.

По мнению заявителей, пункт 6 части 3 статьи 3 Закона Московской области "О бесплатном предоставлении земельных участков многодетным семьям в Московской области" не соответствует Конституции Российской Федерации, в частности ее статьям 5, 7, 8, 15, 35, 36 и 55, поскольку с учетом смысла, придаваемого ему правоприменительной практикой, предусматривает фактически бессрочный запрет на предоставление многодетной семье земельного участка на льготных условиях (безвозмездно) в случае отчуждения принадлежавших одному или нескольким членам такой многодетной семьи на праве собственности земельных участков после вступления в силу данного Закона (15 июня 2011 года).

2. В Конституции Российской Федерации целью социальной политики страны провозглашено создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, что предопределяет обязанность государства надлежащим образом осуществлять охрану здоровья людей, обеспечивать поддержку семьи, материнства, отцовства и детства, устанавливать гарантии социальной защиты (статья 7). При этом защита семьи, материнства, отцовства и детства, создание условий для достойного воспитания детей в семье отнесены к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статья 38, часть 1; статья 72, пункт "ж.1" части 1, Конституции Российской Федерации).

Регулируя на основе приведенных предписаний общественные отношения в данной сфере, законодатель располагает достаточно широкой свободой усмотрения в выборе конкретных мер поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, в определении условий и порядка их предоставления. По смыслу неоднократно выраженной Конституционным Судом Российской Федерации правовой позиции поддержка семьи осуществляется с учетом целей социальной и экономической политики Российской Федерации на конкретно-историческом этапе, а также достигнутого ею уровня экономического развития (постановления от 8 июля 2014 года N 21-П, от 27 марта 2018 года N 13-П, от 21 декабря 2022 года N 56-П и др.).

Реализуя предписания статей 7 и 38 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, законодатель предусмотрел различные формы помощи гражданам, имеющим детей, а также определил круг нуждающихся в ней лиц и условия ее предоставления. Одним из элементов многоаспектного механизма социальной поддержки семей с детьми, направленных на создание условий, обеспечивающих им достойную жизнь, служит предоставляемая многодетным семьям возможность получения на льготной основе земельных участков для целей индивидуального жилищного строительства, а также для иных целей (ведения личного подсобного хозяйства, ведения садоводства для собственных нужд и т.п.).

В соответствии с подпунктом 6 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации гражданам, имеющим трех и более детей, земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, может быть предоставлен в собственность бесплатно на основании решения уполномоченного органа в случае и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации; органами государственной власти субъектов Российской Федерации может быть предусмотрено требование о том, что такие граждане должны состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях или у таких граждан имеются основания для постановки их на данный учет, а также установлена возможность предоставления таким гражданам с их согласия иных мер социальной поддержки по обеспечению жилыми помещениями взамен предоставления им земельного участка в собственность бесплатно.

Если иное не предусмотрено федеральными законами, порядок постановки граждан на учет в качестве лиц, имеющих право на предоставление земельных участков в собственность бесплатно по основаниям, указанным в подпункте 6 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации, порядок снятия граждан с данного учета, порядок предоставления гражданам земельных участков в собственность бесплатно, основания для отказа в данном предоставлении, предельные размеры земельных участков, предоставляемых этим гражданам, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации (пункт 2 статьи 39.19 данного Кодекса).

3. Конституция Российской Федерации, устанавливая в соответствии с целями социального государства гарантии социальной защиты и относя социальную защиту, включая социальное обеспечение, к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "ж" части 1), вместе с тем не закрепляет конкретные способы и объемы такой защиты, предоставляемой тем или иным категориям граждан. Из этого, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, следует, что федеральный законодатель располагает достаточно широкой свободой усмотрения при установлении мер социальной защиты, включая как денежные, так и натуральные формы их обеспечения. Притом что бесплатное предоставление земельных участков Конституцией Российской Федерации не гарантируется, разрешение данных вопросов относится к дискреционным полномочиям федерального законодателя и законодателя субъекта Российской Федерации (определения от 21 декабря 2006 года N 633-О, от 17 июля 2007 года N 500-О-О, от 28 февраля 2017 года N 406-О, от 28 марта 2017 года N 643-О, от 25 мая 2017 года N 1054-О и др.).

3.1. В настоящее время в большинстве субъектов Российской Федерации приняты специальные законодательные акты (а также подзаконные нормативные акты органов исполнительной власти), устанавливающие случаи и порядок предоставления многодетным семьям земельных участков в собственность бесплатно. При этом в качестве одного из условий получения земельного участка субъектами Российской Федерации в рамках их компетенции в большинстве случаев названо наличие тех оснований признания граждан нуждающимися в жилых помещениях, которые поименованы в статье 51 во взаимосвязи со статьей 53 Жилищного кодекса Российской Федерации (например, часть 5 статьи 3 Закона Липецкой области от 7 сентября 2011 года N 552-ОЗ; пункт 3 части 2 статьи 2 Закона Карачаево-Черкесской Республики от 18 мая 2012 года N 28-РЗ).

Кроме этого, субъектами Российской Федерации предусматриваются иные условия льготного предоставления земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей, в собственность. Так, в числе прочего законодательно закрепляется правило о возможности бесплатного предоставления земельных участков лишь однократно (например, статья 2 Закона Санкт-Петербурга от 6 декабря 2011 года N 710-136). В иных случаях условия предоставления земельного участка в собственность гражданам, имеющим трех и более детей, дополнены требованием об отсутствии в собственности или на ином праве земельных участков с разрешенным использованием: индивидуальное жилищное строительство, дачное строительство или ведение дачного хозяйства, ведение личного подсобного хозяйства, ведение садоводства (часть 1 статьи 3 Закона Республики Алтай от 10 ноября 2015 года N 68-РЗ). В некоторых субъектах Российской Федерации земельный участок предоставляется тем гражданам, относящимся к категории многодетных, которые не только состоят на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, но и не менее пяти лет проживают в границах того муниципального района, городского округа, где подается соответствующее заявление (часть 1 статьи 2 Закона Республики Адыгея от 28 декабря 2011 года N 59).

Весьма распространенным условием предоставления земельных участков многодетным семьям в региональном законодательстве является условие об отсутствии сделок по отчуждению земельного участка (части земельного участка, земельных участков), принадлежавшего членам многодетной семьи на праве собственности, пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования и расположенного на территории соответствующего субъекта Российской Федерации. Например, законодательными органами Брянской и Челябинской областей предусмотрено, что осуществление сделок по отчуждению земельного участка установленного размера с определенными видами разрешенного использования в течение предшествующих 5 лет является препятствием для постановки на соответствующий учет (соответственно абзац пятый пункта 2 статьи 2 Закона Брянской области от 30 июля 2019 года N 77-З; пункт 3 части 6 статьи 1 Закона Челябинской области от 28 апреля 2011 года N 121-ЗО).

В Республике Тыва земельные участки предоставляются также при одновременном соблюдении ряда условий, в том числе в случае, если граждане не имеют земельного участка в собственности, на праве пожизненного наследуемого владения, на праве аренды, не являются собственниками жилых домов, помещений и не отчуждали в течение последних пяти лет земельные участки, жилые дома, помещения на дату подачи заявления о постановке на учет, а также на момент принятия специально уполномоченным органом решения о предоставлении земельного участка бесплатно (пункт 3 части 2 статьи 13 Конституционного закона Республики Тыва от 27 ноября 2004 года N 886 ВХ-1 "О земле").

В Пермском крае членам многодетной семьи будет отказано в постановке на учет, если на дату подачи заявления со дня вступления в силу соответствующего закона они осуществляли сделки по отчуждению земельного участка (части земельного участка, земельных участков), принадлежавшего им на праве собственности, пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования и расположенного на территории Пермского края, размер которого (которых в сумме) превышает предельный (минимальный) размер, установленный градостроительными регламентами соответствующего муниципального образования Пермского края по месту расположения такого земельного участка (части земельного участка, земельных участков) (пункт "д" части 3 статьи 1 Закона Пермского края от 1 декабря 2011 года N 871-ПК).

3.2. Закон Московской области "О бесплатном предоставлении земельных участков многодетным семьям в Московской области" определяет случаи, нормы и порядок бесплатного предоставления многодетным семьям земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, для целей индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства, ведения садоводства для собственных нужд, а также устанавливает случаи и порядок предоставления многодетным семьям с их согласия меры социальной поддержки взамен предоставления им земельных участков в собственность бесплатно (статья 1). Данным Законом предусмотрено ведение учета в порядке очередности, определяемой днем подачи заявления, по которому принято решение о постановке на учет в целях бесплатного предоставления земельных участков (часть 1 статьи 3). Для постановки на такой учет многодетные семьи должны отвечать одновременно нескольким условиям на дату подачи заявления о постановке на учет, как это предусмотрено и законодательными актами других субъектов Российской Федерации. В Московской области такими условиями являются: наличие у членов многодетной семьи гражданства Российской Федерации; проживание родителей либо лиц, их заменяющих, на территории Московской области не менее 10 лет непрерывно на день подачи заявления о постановке на учет; проживание трех и более детей на территории Московской области; отсутствие у членов семьи в собственности, на праве пожизненного наследуемого владения или безвозмездного пользования земельного участка площадью 0,06 га и более на территории Московской области, а также отсутствие в собственности жилых домов (их частей) на указанной территории (пункты 1-5 части 3 статьи 3).

Кроме того, члены многодетной семьи должны стоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях в Московской области (пункт 10 части 3 статьи 3). Если же кто-либо из членов многодетной семьи стоит на учете в другом городском округе Московской области в целях предоставления земельных участков либо уже реализовал право на бесплатное предоставление земельного участка или меры социальной поддержки взамен его предоставления в соответствии с данным Законом, а также в случае отчуждения или раздела принадлежащих членам многодетной семьи на праве собственности земельных участков площадью 0,06 га и более на территории Российской Федерации со дня вступления в силу данного Закона, то в постановке на соответствующий учет также будет отказано (пункты 6-9 части 3, часть 8 статьи 3).

3.3. В целях единообразного нормативно-правового регулирования случаев и порядка бесплатного предоставления гражданам, имеющим трех и более детей, земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и практики предоставления органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления указанной категории граждан земельных участков Министерством регионального развития Российской Федерации (упразднено Указом Президента Российской Федерации от 8 сентября 2014 года N 612) были утверждены Методические рекомендации субъектам Российской Федерации по порядку и случаям бесплатного предоставления земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей (приказ от 9 сентября 2013 года N 372). В качестве общих оснований для предоставления гражданам, имеющим трех и более детей, земельных участков в названном правовом акте рекомендуется установить следующие условия:

граждане, являющиеся родителями в семье, имеющей трех или более детей, в том числе усыновленных (удочеренных), либо один из родителей в неполной семье, имеющей трех и более детей, в том числе усыновленных (удочеренных) (далее - граждане, имеющие трех и более детей), приняты на учет по месту жительства в целях получения земельного участка для садоводства, огородничества или дачного строительства, индивидуального жилищного строительства или ведения личного подсобного хозяйства;

гражданам, имеющим трех и более детей, ранее бесплатно не предоставлялись земельные участки из государственной или муниципальной собственности;

иные условия для предоставления гражданам, имеющим трех и более детей, земельных участков, например, такие как проживание граждан на территории субъекта Российской Федерации в течение определенного срока до подачи заявления о постановке на учет в целях предоставления земельного участка; отсутствие сделок по отчуждению гражданами земельных участков в течение определенного срока до подачи заявления о постановке на учет в целях предоставления другого земельного участка; дата рождения в семье третьего ребенка, начиная с которой граждане принимаются на учет в целях предоставления земельного участка и т.д., могут быть установлены законами субъектов Российской Федерации дифференцированно, исходя из сложившейся в субъектах Российской Федерации социально-экономической и демографической ситуации (пункт 8).

Положения Методических рекомендаций могут быть использованы органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления муниципальных образований при разработке нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов, а также в практической деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при предоставлении гражданам, имеющим трех и более детей, земельных участков (пункт 4).

4. Таким образом, установление законодателем субъекта Российской Федерации условий получения земельных участков многодетными семьями бесплатно, в том числе условия об отсутствии сделок по отчуждению земельных участков в период со вступления в силу закона, предусматривающего такое право, до подачи соответствующего заявления, - в рамках реализации предоставленных Земельным кодексом Российской Федерации полномочий по установлению порядка и случаев такого предоставления указанной категории лиц - не может расцениваться как не согласующееся с конституционным принципом равенства, который, гарантируя одинаковые права и обязанности для субъектов, относящихся к одной категории, не исключает различий в их фактическом положении, а также необходимости учета этих различий в законе (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 3 мая 1995 года N 4-П, от 27 апреля 2001 года N 7-П, от 19 июля 2016 года N 16-П и др.), а равно не расходится с требованием правовой определенности, в силу которого общим принципом действия закона во времени является его распространение на отношения, права и обязанности, возникшие после введения его в действие (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 октября 2023 года N 48-П; определения Конституционного Суда Российской Федерации от 12 мая 2016 года N 1144-О, от 30 июня 2020 года N 1482-О и др.).

Соответственно, пункт 6 части 3 статьи 3 Закона Московской области "О бесплатном предоставлении земельных участков многодетным семьям в Московской области", конкретизирующий - с соблюдением принципа адресности при предоставлении мер социальной поддержки особо нуждающимся гражданам из числа имеющих трех и более детей - круг лиц, которым предоставляются бесплатно земельные участки, согласуется с конституционно обусловленными целями проводимой государством социальной и жилищной политики, направленной на приоритетную социальную поддержку указанной категории граждан - в пределах предоставленных для этого субъекту Российской Федерации полномочий, - обеспечивая тем самым реализацию указанных целей в конкретном регионе исходя из сложившейся в нем социально-экономической и демографической ситуации.

С учетом изложенного оспариваемое законоположение само по себе не может расцениваться как нарушающее конституционные права заявителей в аспекте, указанном в жалобе. Внесение же изменений и дополнений в оспариваемое регулирование, в том числе в части расширения круга лиц, имеющих право на бесплатное предоставление земельного участка в Московской области (на что, как следует из жалобы, направлены требования Р.Б. Куртумеровой и В.С. Толстых), к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, определенной в статье 125 Конституции Российской Федерации и статье 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", не относится.

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

определил:

1. Отказать в принятии к рассмотрению жалобы граждан Куртумеровой Реян Бекировны и Толстых Владимира Сергеевича, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба в Конституционный Суд Российской Федерации признается допустимой.

2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данной жалобе окончательно и обжалованию не подлежит.

Председатель Конституционного Суда Российской Федерации

В.Д. Зорькин