Приложение N 2. Доклад "Обобщение правоприменительной практики осуществления регионального государственного геологического контроля (надзора) на территории Республики Коми за 2023 год"

Утвержден
приказом Министерства природных
ресурсов и охраны окружающей среды
Республики Коми
от 18 марта 2024 г. N 522
(приложение N 2)

Доклад
"Обобщение правоприменительной практики осуществления регионального государственного геологического контроля (надзора) на территории Республики Коми за 2023 год"

1. Сведения о состоянии соблюдения контролируемыми лицами обязательных требований.

Обобщение правоприменительной практики Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Коми (далее - Минприроды Республики Коми, Министерство) осуществления регионального государственного геологического контроля (надзора) на территории Республики Коми за 2023 год подготовлен во исполнение статьи 47 Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 31.07.2020 N 248-ФЗ).

Региональный государственный геологический контроль (надзор) на территории Республики Коми (далее - геологический надзор) осуществляет Минприроды Республики Коми в соответствии с Положением о региональном государственном геологическом контроле (надзоре) на территории Республики Коми, утвержденным постановлением Правительства Республики Коми от 29.09.2021 N 476.

По состоянию на 31.12.2023 на территории Республики Коми объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и подлежащих региональному государственному геологическому контролю (надзору), поставленных на государственный учет - 261; объектов недропользования, находящихся в пользовании - 681; недропользователей, подлежащими региональному государственному геологическому контролю (надзору) - 246.

В 2023 году контрольно-надзорная деятельность осуществлялась с учетом особенностей, установленных постановлением Правительства Российской Федерации N 336, в связи с чем план плановых контрольных надзорных мероприятий на 2023 год не формировался.

Вместе с тем, по требованию Прокуратуры Республики Коми о проведении контрольного (надзорного) мероприятия от 13.10.2023 N 07-78-2023 проведена внеплановая проверка в отношении ООО "Комилэн". По результатам проверки пользователю недр выдано предписание об устранении выявленных нарушений обязательных требований природоохранного законодательства, недропользователь привлечен к административным ответственностям по ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ (нарушение условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, и (или) требований утвержденного в установленном порядке технического проекта и (или) иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием недрами).

Наиболее распространенной формой проведения контрольных (надзорных) мероприятий, как и в предыдущие годы является проведение мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем. В 2023 году инспекторским составом министерства было проведено 51 таких мероприятия на 72 участках недр местного значения.

При осуществлении регионального государственного геологического контроля (надзора) выявлено 34 нарушения требований законодательства в области недропользования.

В отношении нарушителей законодательства в области недропользования, в том числе по материалам, поступающим на рассмотрение из иных контрольно-надзорных органов и органов прокуратуры, вынесено 5 постановлений о назначении административного наказания, 10 определений об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении. За 2023 год наложено административных штрафов на общую сумму 162 000 руб., из которых оплачено 82 500 руб. (в т. ч. с учетом ч. 1.3-3 ст. 32.2 КоАП РФ).

За 2023 года проведён расчёт вреда, причиненного недрам на сумму 2 835,15 руб., - оплачено в полном объёме.

2. Наиболее распространенными нарушениями являются:

- в отношении граждан: пользование недрами без лицензии на пользование недрами (ч. 1 ст. 7.3 КоАП РФ);

- в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей: пользование недрами с нарушениями условий лицензионного соглашения (ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ).

В соответствии со ст. 1.2 Закона РФ от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах", недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью.

Согласно п. 8 Положения о пользовании участками недр местного значения на территории Республики Коми, утвержденного приказом Минприроды Республики Коми от 17.06.2020 N 1045, предоставление права пользования участками недр местного значения оформляется уполномоченным органом специальным государственным разрешением в виде лицензии на пользование недрами, включающей установленной формы бланк с Государственным гербом Российской Федерации, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами.

Права и обязанности пользователя недр возникают с даты государственной регистрации лицензии на пользование недрами. Основные права и обязанности пользователей недр установлены статьей 22 Закона "О недрах".

Таким образом, действующее законодательство в области недропользования однозначно предписывает, что пользование недрами (изучение, разведка, добыча), в том числе добыча подземных вод, осуществляется только при наличии у хозяйствующего субъекта соответствующей лицензии, полученной в установленном порядке.

Любое иное пользование участками недр влечет административную и даже уголовную ответственность.

Работа по выявлению безлицензионного пользования недрами постоянно ведется не только силами Министерства, но и силами других организаций. В основном информация о фактах безлицензионного пользования недрами поступает из органов внутренних дел и граждан.

В соответствии со ст. 22 Закона РФ от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" пользователь недр обязан обеспечить выполнение условий, установленных лицензией и соблюдение требований технических проектов.

Контроль за выполнением условий лицензионного соглашения и требований технических проектов осуществляется, в основном, посредством проведения наблюдений за соблюдением обязательных требований.

Анализ причин возникновения нарушений природоохранных требований показывает, что основными из них являются:

- недостаточный уровень правовых знаний и правовой культуры руководителей и должностных лиц организаций;

- отсутствие специалистов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности, ответственных за принятие решений при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, которая оказывает или может оказать негативное воздействие на окружающую среду;

- недобросовестное отношение физических и юридических лиц к соблюдению запретов.

3. Анализ практики проведения контрольных (надзорных) мероприятий, в том числе ее единообразия.

В рамках осуществления регионального государственного геологического контроля (надзора) проводятся следующие виды контрольных (надзорных) мероприятий: инспекционный визит, рейдовый осмотр, документарная проверка, выездная проверка.

Без взаимодействия с контролируемым лицом проводятся: наблюдение за соблюдением обязательных требований, выездное обследование.

Единообразие проведения контрольных (надзорных) мероприятий обеспечивается соблюдением типовых форм решений о проведении контрольных (надзорных) мероприятий и неукоснительным выполнением требований Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ, Положения о региональном государственном геологическом контроле (надзоре) на территории Республики Коми, утвержденном постановлением Правительства Республики Коми от 29.09.2021 N 476 (далее - Положение).

Все виды надзорных мероприятий отличаются набором допустимых контрольно-надзорных действий, перечень которых установлен ст. 65 Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ (осмотр, досмотр, опрос, получение письменных объяснений, истребование документов, отбор проб (образцов), инструментальное обследование, экспертиза).

Ежегодный план проведения контрольных (надзорных) мероприятий на 2023 год не формировался.

Доля проверок, результаты которых признаны недействительными - 0% (в 2022 году - 0%).

Доля проверок, проведенных с нарушением требований законодательства Российской Федерации о порядке их проведения, по результатам выявления которых к должностным лицам министерства, осуществившим такие проверки, применены меры дисциплинарного, административного наказания - 0% (в 2022 году - 0%).

По фактам нарушений обязательных требований в области недропользования, с которыми связано причинение вреда окружающей среде в 2023 году проведена 1 внеплановая проверка.

4. Профилактика нарушений обязательных требований законодательства в области природопользования и охраны окружающей среды.

В рамках проведения работы, направленной на предупреждение нарушений, обязательных требований, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по региональному государственному геологическому надзору, в 2023 году осуществлялись профилактические мероприятия, предусмотренные Программой профилактики рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям по региональному государственному контролю (надзору) нарушений обязательных требований законодательства в области природопользования и охраны окружающей среды на 2023 год (далее - Программа профилактики), утвержденной приказом Минприроды Республики Коми от 18.12.2022 N 1085.

Приказом Минприроды Республики Коми от 30.04.2019 N 708 утвержден Порядок профилактической работы в Министерстве природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Коми и определены структурные подразделения и должностные лица министерства, ответственные за реализацию мероприятий по профилактике нарушений юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований законодательства в области природопользования и охраны окружающей среды в соответствии с Программой профилактики.

В рамках профилактики нарушений в 2023 году:

- проведено 5 обсуждений результатов правоприменительной практики по региональному государственному надзору (совместно с иными органами надзора). Всего в мероприятиях приняли участие свыше 60 природопользователей, которым даны рекомендации по недопущению нарушений природоохранного законодательства;

- объявлено 46 предостережений о недопустимости нарушений обязательных требований;

- проведено 4 профилактических визита;

- организована успешная практика информирования подконтрольных субъектов о скором окончании срока действия разрешительных документов, что позволило более 30 подконтрольным субъектам избежать нарушений обязательных требований природоохранного законодательства;

- осуществлялось консультирование природопользователей по недопущению нарушений (более 300 консультаций);

- проведена работа по систематизации и актуализации обязательных требований законодательства в области природопользования и охраны окружающей среды и их соблюдения (приказ Минприроды Республики Коми от 18 августа 2023 г. N 1405 "О внесении изменений в приказ Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Коми от 28 февраля 2022 г. N 275 "О перечнях нормативных правовых актов (их отдельных положений), содержащих обязательные требования, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), привлечения к административной ответственности";

- пересмотрены формы проверочных листов (приказ Минприроды Республики Коми от 21.08.2023 N 1420 "О внесении изменений в приказ Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Коми от 28 февраля 2022 г. N 274 "Об утверждении форм проверочных листов");

- проведена работа по обновлению Руководств по соблюдению обязательных требований законодательства (приказ Минприроды Республики Коми от 13 февраля 2023 г. N 149, от 21 августа 2023 г. N 1419 "О внесении изменений в приказ Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Коми от 18 декабря 2019 г. N 2269 "Об утверждении Руководств по соблюдению обязательных требований законодательства");

- приказом Минприроды Республики Коми от 19 апреля 2023 г. утвержден Реестр обязательных требований по региональному государственному геологическому контролю (надзору).

5. Предложения по совершенствованию законодательства по результатам осуществления контрольно-надзорной деятельности.

5.1. В соответствии с абзацем 1 ст. 19 Закона РФ от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков имеют право осуществлять в границах данных земельных участков без применения взрывных работ использование для собственных нужд общераспространенных полезных ископаемых, имеющихся в границах земельного участка и не числящихся на государственном балансе в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Согласно положениям абзаца 2 ст. 19 закона "О недрах", "под использованием для собственных нужд общераспространенных полезных ископаемых и подземных вод в данном случае понимается их использование собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами, арендаторами земельных участков для личных, бытовых и иных не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности нужд".

Однако приведенное в абзаце 2 ст. 19 закона понятие "иных не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности нужд" законодательно не определено. Данная правовая (юридико-лингвистическая) неопределенность создает неясные, неопределенные формулы, не имеющие четких границ своего содержания и ориентированные на их субъективное восприятие и оценку со стороны субъектов правоприменения, в том числе судебных органов.

Принятая в абзаце 2 ст. 19 закона "О недрах" формулировка "иные не связанные с осуществлением предпринимательской деятельности нужды" не позволяют сделать однозначный вывод о том, относится ли к собственным нуждам субъектов предпринимательства использование ими общераспространенных полезных ископаемых для производственных и технологических нужд, а также связаны ли производственные и технологические нужды с осуществлением ими предпринимательской деятельности.

Предлагается исключить слова "и иные не связанные с осуществлением предпринимательской деятельности" и принять, что под собственными нуждами правообладателей земельных участков понимаются только личные бытовые нужды.

Это позволит устранить вышеуказанную правовую неопределенность, обеспечить соблюдение законодательства о недрах, в том числе требования к рациональному использованию и охране недр при использования субъектами предпринимательства общераспространенных полезных ископаемых и подземных вод для производственных и технологических нужд, а также увеличение доходов бюджета.

5.2. В настоящее время задача надзорной деятельности - обеспечить соблюдение требований законодательства, устранение выявленных нарушений.

Требования и ограничения, предусмотренные постановлением Правительства Российской Федерации от 10.03.2022 N 336 "Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля", не позволяют проводить контрольные (надзорные) мероприятия с взаимодействием с контролируемым лицом.

При этом исключается выдача предписаний об устранении нарушений обязательных требований по результатам контрольных (надзорных) мероприятий без взаимодействия.

В целях соблюдения конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду, обеспечения полноты и всестороннего рассмотрения обращений граждан, предлагается определить одним из оснований для организации и проведения контрольного надзорного мероприятия с взаимодействием с контролируемым лицом: выявление признаков нарушения, связанных с непосредственной угрозой причинения вреда и (или) фактами причинения вреда компонентам окружающей среды.

6. Анализ практики обжалования решений, действий (бездействий) Министерства в досудебном и судебном порядке.

6.1. Минприроды Республики Коми обратилось в суд с иском в защиту интересов неопределённого круга лиц к хозяйствующему субъекту о признании незаконным бездействия, выразившегося в несвоевременном направлении заявки для постановки на государственный учёт объекта, оказывающего негативное воздействие на окружающую среду, а именно водозаборной скважины, о возложении обязанности на пользователя скважины направить такую заявку.

Несмотря на проведенную профилактическую работу, пользователь скважины длительное время не исполнял обязанность, установленную ч. 1 ст. 69.2 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", согласно которой объекты, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду, должны быть поставлены на государственный учет.

Сведения о таких объектах доступны в публичном порядке неопределенному кругу лиц. Информацию о них можно получить на официальном сайте Росприроднадзора в сети "Интернет" на странице ksv.rpn.gov.ru. Публичная доступность этих сведений организована в целях исполнения ст. 42 Конституции Российской Федерации, согласно которой каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Суд первой инстанции признал требования Минприроды Республики Коми законными и обоснованными.

Не согласившись с решением суда пользователь скважины обжаловал его, мотивируя тем, что Минприроды Республики Коми не является органом, имеющим право предъявлять иски в защиту неопределенного круга лиц.

Верховный суд Республики Коми признал требования Минприроды Республики Коми законными и обоснованными, обязав юридическое лицо принять меры по постановке водозаборной скважины на государственный учёт как объект, оказывающий негативное воздействие на окружающую среду.

6.2. Прокуратурой Усть-Вымского района во исполнение поручения прокуратуры Республики Коми совместно с должностным лицом Минприроды Республики Коми (далее - Министерство) проведена проверка ведения работ по поиску, разведке, освоению месторождений строительного песка и песчано-гравийной смеси в районе д. Семуково, с. Кожмудор Усть-Вымского района Республики Коми.

По результатам проверки сделан вывод о нарушении статей 13, 42 Земельного кодекса Российской Федерации, статей 11, 18 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах", статей 1, 2 Закона Республики Коми от 20.02.2012 N 3-РЗ "О некоторых вопросах в области пользования участками недр местного значения на территории Республики Коми".

Материалы прокурорской проверки направлены в Министерство для принятия решения о возбуждении дела об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 7.3 КоАП РФ. Министерство, рассмотрев материалы, вынесло определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

Не согласившись с определением, прокурор обратился в Арбитражный суд Республики Коми с протестом.

В соответствии с частью 3 статьи 28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, только при наличии хотя бы одного из поводов, предусмотренных частями 1, 1.1 и 1.3 настоящей статьи, и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

Из части 5 статьи 28.1 КоАП РФ следует, что в случае отказа в возбуждении дела об административном правонарушении при наличии материалов, сообщений, заявлений, указанных в пунктах 2 и 3 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ, должностным лицом, рассмотревшим указанные материалы, сообщения, заявления, выносится мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

Министерство отказало в возбуждении дела об административном правонарушении по причине невозможности оценки достаточности данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, в связи с ограничениями, установленными постановлением Правительства Российской Федерации от 10.03.2022 N 336 "Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля" (далее - Постановление N 336).

Постановлением N 336 введены ограничения на проведение в 2022 - 2023 годах плановых и внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий, проверок, осуществляемых в рамках видов государственного контроля (надзора), муниципального контроля, порядок организации и осуществления которых регулируется Федеральным законом от 31.07.2020 N 248 и Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.

Суд посчитал, что данным постановлением не введены ограничения в отношении мероприятий, проводимых в рамках прокурорского надзора, установленного Федеральным законом от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации".

Положения Постановления N 336 также не содержат каких-либо правовых норм, ограничивающих возможность возбуждения дел об административных правонарушениях в отношении нарушений обязательных требований, выявленных не по результатам контрольных (надзорных) мероприятий.

Как следует из материалов дела, в отношении деятельности предпринимателя проведена прокурорская проверка.

Результаты прокурорской проверки направлены в Министерство для решения вопроса о привлечении предпринимателя к административной ответственности, предусмотренной по части 1 статьи 7.3 КоАП РФ.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.

По мнению Суда, рассмотрев материалы проверки прокуратуры, Министерство в действиях предпринимателя выявило признаки административного правонарушения по части 1 статьи 7.3 КоАП РФ, то есть материалов проверки прокуратуры было достаточно для возбуждения дела об административном правонарушении, дополнительного проведения контрольного (надзорного) мероприятия в рамках Закона N 248-ФЗ или Закона N 294-ФЗ не требовалось.

На основании изложенного суд пришел к выводу об отсутствии у Министерства необходимых правовых и фактических оснований для вынесения оспариваемого определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

В силу пункта 3.1 части 3 статьи 28.1 КоАП РФ, дело об административном правонарушении, выражающемся в несоблюдении обязательных требований, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при наличии одного из предусмотренных пунктами 1 - 3 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ поводов к возбуждению дела может быть возбуждено только после проведения контрольного (надзорного) мероприятия во взаимодействии с контролируемым лицом, проверки, совершения контрольного (надзорного) действия в рамках постоянного государственного контроля (надзора), постоянного рейда и оформления их результатов, за исключением случаев, предусмотренных частями 3.2 - 3.5 статьи 28.1 КоАП РФ и статьей 28.6 КоАП РФ.

Доводы Министерства о невозможности возбуждения дела об административном правонарушении на основании материалов прокурорской проверки признаны Судом ошибочным толковании норм законодательства, в связи с чем отклонены.

7. Анализ обращений граждан и организаций, в том числе средств массовой информации, по вопросу применения обязательных требований.

В 2023 году в адрес управления государственного надзора Минприроды Республики Коми поступило 161 обращений граждан, которые регистрировались и рассматривались в порядке, установленном Федеральным законом от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".

Из общего числа поступивших в 2023 году обращений граждан, обращения о нарушениях обязательных требований законодательства в области недропользования - 19.

На все поступившие в Минприроды Республики Коми обращения граждан даны мотивированные ответы, по вопросам, относящимся к сфере компетенции ведомства, приняты необходимые меры.

При поступлении обращений граждан, а также предложений и жалоб с нестандартными вопросами и актуальными предложениями для подготовки полноценного ответа привлекались другие органы исполнительной власти и органы местного самоуправления.

Обращения, в которых содержались вопросы, не относящиеся к компетенции Минприроды Республики Коми, направлялись по принадлежности для рассмотрения и ответа в федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти Республики Коми, органы местного самоуправления и в правоохранительные органы в соответствии с Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации".