Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по вопросам собственности, земельным и имущественным отношениям на проект федерального закона N 634000-8 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и статью 23 Федерального закона "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (об установлении признаков неиспользования земельных участков) (внесён Правительством Российской Федерации) (первое чтение) (не действует)

Заключение Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по вопросам собственности, земельным и имущественным отношениям
на проект федерального закона N 634000-8 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и статью 23 Федерального закона "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (об установлении признаков неиспользования земельных участков) (внесён Правительством Российской Федерации)
(первое чтение)

Досье на проект федерального закона

Комитет Государственной Думы по вопросам собственности, земельным и имущественным отношениям (далее - Комитет) рассмотрел проект федерального закона N 634000-8 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и статью 23 Федерального закона "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - законопроект) и сообщает следующее.

Законопроектом предлагается уточнить предусмотренную статьёй 42 Земельного кодекса обязанность своевременно приступать к использованию земельных участков. Законопроектом вводится понятие "освоение земельного участка, расположенного в границах населенного пункта, садового и огородного земельного участка", устанавливается срок для такого освоения и предусматриваются полномочия Правительства Российской Федерации по определению перечня мероприятий, проводимых в рамках освоения земельного участка, то есть мероприятий, выполнение которых необходимо для приведения земельного участка в состояние, пригодное для его использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием.

В целях унификации правоприменительной практики по вопросу установления факта освоения земельных участков в ходе контрольных (надзорных) мероприятий законопроектом предлагается ввести полномочия Правительства Российской Федерации по определению признаков неиспользования земельных участков из состава земель населённых пунктов, а также садовых и огородных земельных участков.

Своевременное освоение земельного участка является одним из факторов, влияющих на его эффективное использование. Кроме того, в соответствии со статьёй 284 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьёй 45 Земельного кодекса при изъятии земельных участков в связи с их неиспользованием в предусмотренный законом трёхлетний срок не включается срок освоения. Таким образом, определение мероприятий, свидетельствующих об освоении земельных участков, а также критериев неиспользования земельных участков важно для реализации положений об изъятии земельных участков. В этой связи концепция законопроекта заслуживает поддержки. Вместе с тем, к законопроекту имеются следующие замечания.

В соответствии с пунктом 1 проектируемой статьи 85.1 Земельного кодекса Российской Федерации под освоением земельного участка из состава земель населенных пунктов понимается одно или несколько мероприятий, выполнение которых необходимо для приведения земельного участка в состояние, пригодное для его использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием. Таким образом, происходит отождествление понятия "освоение земельного участка" с мероприятиями по приведению земельного участка в состояние, пригодное для его использования. Вместе с тем, Комитет полагает, что при осуществлении контрольных (надзорных) мероприятий или при проведении проверки исполнения условий соответствующего договора, оценке будут подлежать не указанные мероприятия, а их выполнение. В этой связи полагаем целесообразным закрепить в проектируемой норме положение о том, что освоением земельного участка представляет собой именно выполнение мероприятий по приведению земельного участка в соответствующее состояние.

Пунктом 2 проектируемой статьи 85.1 Земельного кодекса Российской Федерации устанавливается, что срок освоения земельного участка из состава земель населённых пунктов не может составлять более трёх лет, за исключением случая, если мероприятия по освоению земельного участка предусматриваются проектом рекультивации земель, которым предусмотрен иной срок освоения земельного участка. Пунктом 1 законопроекта из статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации исключается указание на то, что освоение земельных участков должно осуществляться в сроки, предусмотренные договорами. Таким образом, договорами о передачи прав на земельные участки не могут быть предусмотрены иные сроки освоения земельного участка.

Комитет полагает, что лишение возможности установления договорами аренды или безвозмездного пользования земельным участком иных сроков освоения земельного участка лишает собственника земельного участка инструмента контроля за эффективным использованием такого участка и возможности принять предусмотренные договором меры ответственности в отношении арендатора или пользователя земельного участка. В этой связи полагаем целесообразным указать в указанной норме, что иной срок освоения земельного участка может быть установлен не только проектом рекультивации, но и договором, но не может превышать общего срока трёх лет.

Пунктом 3 проектируемой статьи 85.1 Земельного кодекса Российской Федерации предлагается установить, что освоение земельного участка осуществляется правообладателем земельного участка (собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков), а также лицом, использующим земли или земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления, установления сервитута, публичного сервитута (в соответствии с главой V.6 Земельного кодекса Российской Федерации). При этом целесообразность возложения обязанность по освоению земельного участка на указанное лицо вызывает сомнения.

В соответствии с главой V.6 Земельного кодекса Российской Федерации допускается использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута, публичного сервитута в определённых случаях, в том числе для:

1) проведения инженерных изысканий;

2) капитального или текущего ремонта линейных объектов;

3) осуществления геологического изучения недр;

4) размещения нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций, а также иных объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации и т.д.

Использование земельного участка в указанных случаях носит временный характер либо связано с размещением некапитальных объектов, которые не создают серьёзных обременений для использования земельного участка по целевому назначению (например, подземные коммуникации, летние кафе, платёжные терминалы, элементы благоустройства территории, общественные туалеты нестационарного типа и т.д.). Кроме того, такое использование не предполагает создание объектов капитального строительства, как правило касается не всей площади земельного участка, а какой-то его части, а также не препятствует распоряжению земельным участков, в том числе, предоставлению его иному лицу в собственность или аренду.

Помимо этого, земельное законодательство не содержит запрета на предоставление разрешения на использование одного и того же земельного участка в соответствии с положениями главы V.6 Земельного кодекса Российской Федерации нескольким разным лицам. Также в законодательстве отсутствуют механизмы, регулирующие вопросы досрочного прекращения такого разрешения или демонтажа размещённых объектов.

С учетом этого Комитет полагает, что возложение обязанности на лиц, использующим земли или земельный участок в соответствии с главой V.6 Земельного кодекса Российской Федерации с одной стороны не обосновано, поскольку такие лица как правило не используют весь участок и их деятельность не препятствует предоставлению такого участка иному лицу в собственность или аренду, с другой стороны не повлечёт за собой значимых последствий, поскольку механизм досрочного прекращения разрешения на использование земельного участка не предусмотрен. В этой связи Комитет полагает, что соответствующие нормы законопроекта избыточны.

Учитывая изложенное, Комитет поддерживает законопроект и рекомендует его принятие в первом чтении с учетом доработки в соответствии с изложенными предложениями.

Председатель Комитета

С.А. Гаврилов