Сравнительно-правовой анализ основных форм парламентского контроля (Л.Л. Кузнецова, "Журнал российского права", N 2, февраль 2004 г.)

Сравнительно-правовой анализ основных форм парламентского контроля

Конституционно-правовая ответственность - одна из наиболее актуальных проблем конституционного права. Данная проблема многогранна. Изучению содержания конституционно-правовой ответственности, оснований ее применения и видов санкций посвящены работы ряда ученых - Т.Д. Зражевской, Н.А. Бобровой*(1), Н.М. Колосовой*(2), Д.Т. Шона*(3) и др. Вызывают интерес основные формы парламентского контроля: участие парламента в формировании правительства, парламентские вопросы, запросы к правительству и т.д. С реализацией парламентского контроля связано применение таких санкций конституционно-правовой ответственности, как отставка правительства, роспуск парламента. Опыт России в сфере парламентского контроля не столь велик, как в зарубежных странах с вековой историей института парламента. Конституция РФ в ст.10 закрепляет основы осуществления государственной власти в Российской Федерации в виде разделения на законодательную, исполнительную и судебную, но в законодательстве не всегда четко прослеживается их равенство.

Первое десятилетие действия Конституции РФ выявило ряд проблем во взаимоотношениях между исполнительной и законодательной ветвями власти. Не в полной мере соблюдался основной принцип разделения властей - "система сдержек и противовесов".

С целью совершенствования конституционно закрепленных механизмов регулирования данных властеотношений обратимся к опыту зарубежных стран. Рассмотрим основные законы иностранных государств*(4) с различными формами правления для выработки оптимальных форм, методов и механизмов реализации парламентского контроля в Российской Федерации:

1. Нормативно-правовые акты государств с республиканской формой правления:

- Конституция Французской Республики от 4 октября 1958 г.;

- Основной закон Федеративной Республики Германия от 23 мая 1949 г.;

2. Нормативно-правовые акты государств с монархической формой правления:

- Конституция Королевства Испания от 27 декабря 1978 г.;

- Конституция Японии (промульгирована 3 ноября 1946 г., вступила в силу 3 мая 1947 г.).

Общетеоретическое понятие ответственности*(5) выделяет следующие два ее аспекта:

1) позитивная (проспективная) - "ответственность за надлежащее осуществление своей социальной роли, выполнение социальных норм, за любое порученное дело";

2) негативная (ретроспективная) - ответственность за уже совершенное, связана с внешним воздействием со стороны общества и государства.

Парламентский контроль, на наш взгляд, включает в себя оба аспекта понимания ответственности.

К формам парламентского контроля, характеризующим конституционную ответственность в позитивном смысле, можно отнести: участие парламента в формировании правительства, а также парламентские вопросы, запросы к правительству, слушания и парламентские расследования. Они способствуют надлежащему осуществлению правительством своей социальной роли, выполнению социальных норм, разработке оптимальных политических программ.

Так, в ст.63 Основного закона ФРГ указано, что "...Федеральный канцлер избирается без прений Бундестагом по предложению Федерального президента... Избранным считается тот, кто собрал голоса большинства членов Бундестага. Избранное лицо должно быть назначено Федеральным президентом".

Статья 99 Конституции Королевства Испания предусматривает следующее: Король после консультаций с представителями политических партий, представленных в парламенте, предлагает кандидата на пост председателя правительства, который вносит на обсуждение Конгресса депутатов политическую программу правительства, которое он намерен сформировать, и после получения доверия парламента Король назначает его.

Япония является конституционной монархией, и ведущую роль в осуществлении государственной власти здесь играет парламент. Конституция Японии (ст.67) закрепляет, что премьер-министр и большинство членов правительства выбираются из членов парламента.

Такая форма парламентского контроля, как участие в формировании правительства, находит закрепление в ст.111 Конституции РФ: "Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы". По поводу толкования данной статьи имели место споры в 1998 году. Более того, Россия в этот период была на пороге парламентского кризиса. Государственная Дума Федерального Собрания РФ обратилась в Конституционный Суд РФ с просьбой дать толкование этой конституционной норме: разъяснить, вправе ли Президент РФ представить отклоненную Государственной Думой кандидатуру Председателя Правительства РФ и каковы правовые последствия трехкратного отклонения Государственной Думой одной и той же кандидатуры на пост Председателя Правительства РФ.

Из Постановления Конституционного Суда РФ по делу о толковании положений ч.4 ст.111 Конституции РФ*(6) во взаимосвязи с ее ст.10, 11 (ч.1), 83 (п."а"), 84 (п."б"), 103 (п."а" ч.1), 110 (ч.1) и 115 (ч.1), определяющими роль Правительства РФ в системе государственной власти, условия и порядок назначения его Председателя, следует, что необходимы согласованные действия Президента РФ и Государственной Думы в ходе реализации своих полномочий в процедуре назначения Председателя Правительства РФ. Указанная процедура предполагает поиск согласия между ними с целью устранения разногласий, возникающих по поводу кандидатуры на данную должность. Однако процедура согласования таких разногласий не установлена. Из постановления также следует, что "Президент РФ при внесении в Государственную Думу предложений о кандидатурах на должность Председателя Правительства РФ вправе предоставить одного и того же кандидата дважды или трижды либо представлять каждый раз нового кандидата". Отсюда следует, что участие парламента в избрании Председателя Правительства РФ осуществляется лишь де-юре, так как третье отклонение будет для парламента равносильно самоуничтожению. В Испании Король тоже распускает обе палаты парламента и назначает новые выборы, если в течение двухмесячного срока не будет получено доверие по инвеституре. Однако он и предлагает кандидатуру на должность председателя Конгресса только после консультаций с представителями политических партий, представленных в парламенте (ст.99 Конституции).

В Германии, на наш взгляд, эта проблема урегулирована наиболее оптимально. Так, ст.63 Основного закона предусматривает возможность роспуска Федеральным президентом Бундестага, но Бундестагу предоставляется возможность избрать Канцлера абсолютным большинством своих членов. Таким образом, не возникает почвы для политического противостояния между исполнительной и представительной ветвями власти, и конституционная ответственность не превращается в политическую.

Проанализировав соответствующие положения основных законов зарубежных стран, следовало бы в ст.111 Конституции РФ внести дополнения:

- часть 2 после слова "вносится" дополнить словами "после консультаций с представителями политических партий, представленных в Государственной Думе";

- в части 4 перед словами "После трехкратного отклонения" вставить слова "в течение семи дней";

- дополнить ст.111 частью 5 следующего содержания: "5. Право на роспуск Государственной Думы Президент Российской Федерации утрачивает, если Государственная Дума изберет Председателя Правительства Российской Федерации абсолютным большинством своих депутатов в течение семидневного срока со дня отклонения третьей кандидатуры на данный пост, предложенной Президентом Российской Федерации".

Внесение этих поправок в Конституцию РФ позволит избежать противостояния между представительной и исполнительной ветвями власти и парламентского кризиса как результата такого противостояния.

К другой форме парламентского контроля, характеризующей конституционную ответственность в позитивном смысле, относятся вопросы, запросы к правительству, слушания и парламентские расследования. Вот как реализуется данная форма контроля в ряде зарубежных парламентов.

По меньшей мере, одно заседание в неделю резервируется в приоритетном порядке для вопросов членов Парламента и ответов членов Правительства (абз.2 ст.48 Конституции Франции).

Бундестаг и его комитеты могут требовать присутствия любого члена Федерального правительства (ст.43 Основного закона ФРГ).

Члены Федерального правительства обязаны по требованию Бундесрата принимать участие в его заседаниях и держать Бундесрат в курсе текущих дел (ст.53).

Федеральный министр финансов обязан представлять в парламент отчет обо всех доходах и расходах, а также о состоянии государственного имущества и долга за следующий финансовый год (ст.114) (Основной закон ФРГ).

Палаты (парламента) и их комиссии через их представителей могут требовать любую информацию и содействие у Правительства и присутствия его членов на своих заседаниях.

Правительство и любой из его членов обязаны давать ответы на интерпелляции и запросы, заявленные в палатах (парламента) (ст.109, 110, 111 Конституции Испании);

Премьер-министр и другие государственные министры должны присутствовать на заседаниях парламента, если это необходимо для дачи ответов и разъяснений (ст.63 Конституции Японии).

Основной закон Федеративной Республики Германия (ст.44) предусматривает, кроме того, обязанность Бундестага по предложению 1/4 части его членов образовать следственный комитет, который собирает требуемые доказательства на публичных заседаниях.

К сожалению, данная форма парламентского контроля (вопросы, запросы к правительству, слушания и парламентские расследования) в Конституции РФ не закреплена.

В результате осуществления этих процедур парламентского контроля выявляются основания для применения мер конституционной ответственности в форме вотума недоверия.

Исходя из субъектного состава, в негативном аспекте конституционной ответственности можно выделить ее коллегиальную и индивидуальную формы.

Среди всех объектов настоящего исследования индивидуальная ответственность главы правительства присутствует только в Германии.

Федеральный канцлер определяет основные направления политики и несет за это ответственность, а в пределах этих направлений каждый федеральный министр ведет дела своей отрасли самостоятельно под свою ответственность (ст.65).

Бундестаг может выразить недоверие Федеральному канцлеру в форме выбора ему преемника большинством голосов. При этом Федеральный президент должен удовлетворить эту просьбу. Если обращение Канцлера о выражении ему доверия не имеет поддержки большинства членов Бундестага, через 21 день Президент распускает Бундестаг, кроме случаев избрания Бундестагом другого Федерального канцлера (ст.67 Основного закона ФРГ).

В остальных странах, в том числе и в Российской Федерации, имеет место только коллегиальная форма конституционной ответственности правительств в рамках парламентского контроля.

Во Франции премьер-министр вручает заявление об отставке Президенту, если Национальное собрание примет резолюцию порицания или если оно не одобрит программу (ст.50 Конституции).

Правительство Испании несет солидарную ответственность перед Конгрессом депутатов за свою политическую деятельность (резолюция порицания по предложению 1/10 части депутатов и включая предложение о кандидатуре на пост председателя правительства, принятое абсолютным большинством (ст.108, 113 Конституции Королевства Испании).

В Японии Кабинет при осуществлении исполнительной власти несет коллективную ответственность перед Парламентом (ст. 66). Если Палата представителей принимает проект резолюции о недоверии или отклоняет проект резолюции о доверии, Кабинет должен уйти в отставку в полном составе, если в течение десяти дней Палата представителей не будет распущена (ст.69 Конституции Японии).

В России Государственная Дума может выразить вотум недоверия Правительству РФ большинством голосов от общего числа депутатов. После выражения недоверия Президент РФ объявляет об отставке Правительства либо не соглашается с решением Государственной Думы, а при повторном выражении недоверия в течение трех месяцев Президент объявляет об отставке Правительства или распускает Государственную Думу. При отказе в доверии при постановке этого вопроса Председателем Правительства Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства или распускает Государственную Думу (ст.117).

Процедура осуществления вотума недоверия, закрепленная Конституцией РФ, оставляет возможность применения к Государственной Думе мер ее роспуска в форме не конституционной ответственности, а политической, поскольку такое решение Президента РФ не подлежит обжалованию и парламенту не предоставлена возможность (как в Германии) избрать при выражении вотума недоверия либо отказе в доверии Правительству нового Председателя Правительства абсолютным большинством своих депутатов. Кроме того, положение ст.117 Конституции РФ дает возможность Председателю Правительства, предвидя неизбежность выражения недоверия Правительству Государственной Думой, поставить перед последней вопрос о доверии и сократить срок, отпущенный Президенту для принятия решения, с трех месяцев до семи дней.

Что касается индивидуальной ответственности членов правительства и его главы, то, помимо конституционной ответственности, конституции Франции и Испании предусматривают и такой вид публично-правовой ответственности, как уголовная:

члены Правительства Франции несут уголовную ответственность за акты, совершенные ими при выполнении своих функций и квалифицируемые как преступления или деликты на момент их совершения (ст.68-1);

Председатель и другие члены Правительства Испании несут в соответствующих случаях уголовную ответственность перед Уголовной палатой Верховного Суда только по обвинению, предъявленному по инициативе 1/4 части членов Конгресса и одобренному большинством голосов. На данные случаи право помилования Короля не распространяется (ст.102).

Конституция РФ положений, касающихся уголовной ответственности членов Правительства и его Председателя, не закрепляет.

Анализ положительного опыта иностранных государств в области конституционного закрепления форм, методов и механизмов реализации парламентского контроля предлагает варианты для конкретизации аналогичных положений Конституции РФ. Сейчас парламентский контроль в России носит косвенный характер. Чтобы механизм его реализации стал более действенным и реально применимым, а переход конституционно-правовой ответственности в политическую был бы исключен, целесообразно, на наш взгляд, внести изменения в ст.111 Конституции РФ, о которых говорилось выше.

Л.Л. Кузнецова,

юрисконсульт ООО МКК "Эксперт", студентка юридического

факультета Воронежского госуниверситета

"Журнал российского права", N 2, февраль 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Боброва Н.А., Зражевская Т.Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм. Воронеж, 1985.

*(2) См.: Колосова Н.М. Конституционная ответственность - самостоятельный вид юридической ответственности // Государство и право. 1997. N 2. С.86-91.

*(3) См.: Шон Д.Т. Конституционная ответственность // Государство и право. 1995. N 7. С.37.

*(4) См.: Конституции зарубежных государств: Учебное пособие. 2-е изд., исп. и доп. М.: Бек, 1997.

*(5) См.: Теория государства и права: Учебник для юридических вузов и факультетов / Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. М.: Норма, 1999. С.416.

*(6) См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. N 28-П "По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации" // РГ. 1998. 29 дек.