Четкость и единообразие конституционно-правовых понятий и разграничение компетенции (А.Н. Чертков, "Журнал российского права", N 2, февраль 2004 г.)

Четкость и единообразие конституционно-правовых понятий и разграничение компетенции

Актуальной проблемой для Российской Федерации, как и для ряда зарубежных федеративных государств, является разграничение компетенции, которое включает разграничение предметов ведения и разграничение полномочий. Многие сложности в этом процессе возникают в связи с отсутствием единого понимания и единообразного использования в правотворчестве понятий "компетенция", "предметы ведения" и "полномочия".

Данные понятия были официально определены в российском законодательстве, в частности, в ст.2 Федерального закона от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации"*(1). Понятие "предмет ведения" в Законе определялось как сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией к компетенции Российской Федерации, субъекта РФ или одновременно Российской Федерации и субъекта РФ (соответственно, предмет ведения Федерации, субъекта Федерации и предмет совместного ведения). В этих сферах общественных отношений (по предметам ведения) Федерация и субъекты осуществляют государственно-властную деятельность, в ходе которой принимаются законы и иные нормативные правовые акты, в которых в том числе определяются полномочия государственных органов Российской Федерации и ее субъектов в рамках их предметов ведения. Как следовало из положений Закона, полномочия органа государственной власти представляют собой права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий. Таким образом, полномочия производны от предметов ведения. Согласно указанному федеральному закону по предметам ведения Российской Федерации полномочия определяются и реализуются федеральными органами, по предметам ведения субъектов Федерации - органами государственной власти субъектов Федерации, но на основе федеральной Конституции, а по предметам совместного ведения - совместно органами государственной власти Федерации и ее субъектов. Компетенцию органа государственной власти Федеральный закон определял как совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией РФ и принятыми в соответствии с ней конституциями (уставами) субъектов Федерации.

Сейчас этот федеральный закон утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(2). Многие положения утратившего силу Закона вошли в гл.IV.1 новой редакции указанного федерального закона, среди которых, однако, нет приведенных выше. Следовательно, в настоящее время нет официального определения названных понятий, что едва ли улучшит ситуацию в их законодательном регулировании. Но это вовсе не означает, что федеральный законодатель будет понимать под приводимыми понятиями что-то иное. По существу, нормы утратившего силу Федерального закона основывались на положениях юридической науки о том, что полномочия составляют содержание компетенции, а предметы ведения - сферу компетенции, которые представляются вполне обоснованными.

Компетенцию не следует смешивать с предметами ведения или сферами компетенции*(3). Само понятие "ведение" означает заведование, управление*(4) в целом, то есть именно область, сфера, а не право и возможность совершать определенные деяния. Нередко понятие "предметы ведения" обозначает не только сферы, направления государственно-властной деятельности, осуществляемые федерацией, субъектами федерации или совместно федерацией и субъектами, но и часть компетенции конкретных органов государственной власти. Автор поддерживает устоявшуюся в отечественной науке позицию, согласно которой разграничение предметов ведения как сферы компетенции является частью отношений федерации и субъектов, а разграничение полномочий как содержания компетенции - частью отношений между отдельными видами органов или органами федерации и ее субъектов*(5). Следовательно, едва ли оправданно использовать понятие "предметы ведения" применительно к компетенции органа государственной власти. Было бы более обоснованно ограничиться использованием понятия "полномочия" органа государственной власти.

Вместе с тем, как справедливо отмечает И.А. Умнова*(6), необходимо отделять понятие "предметы ведения" и от их конкретных видов как частного выражения предметов ведения. В законодательстве Российской Федерации встречается такой вид предметов ведения, как полномочия. Например, п."а" ч.1 ст.71 Конституции относит к ведению Российской Федерации "принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов". Полномочия как вид предметов ведения отличаются от полномочий как содержания компетенции органа государственной власти. Основное значение наделения Российской Федерации полномочием принятия и изменения Конституции и федеральных законов состоит в том, что это прерогатива Федерации, а не в том, чтобы наделить данным полномочием конкретный орган. Исследование норм Конституции РФ позволяет говорить именно о таком соотношении понятий "компетенция", "предметы ведения" и "полномочия".

Важный аспект определения предметов ведения - способ их закрепления за соответствующим субъектом. Предметы ведения могут быть прямо установлены федеральной конституцией. В конституции или приложении к ней определяется перечень направлений осуществления государственной власти с указанием субъекта, в ведении которого находится их осуществление. Наряду с ними имеют место и остаточные предметы ведения, представляющие собой реально существующие, но не определенные конституцией направления осуществления государственной власти (например, вопросы сельского хозяйства в России). Они распределяются посредством конституционной презумпции компетенции федерации или ее субъектов (например, такую презумпцию содержит ст.73 Конституции РФ). В мировой практике конституционного регулирования существуют две тенденции распределения остаточных предметов ведения: децентрализация и централизация. Децентрализованное распределение означает, что все то, что не отнесено по Основному закону к ведению федерации и к совместному ведению федерации и ее субъектов, остается в ведении субъектов федерации. Этот способ распределения остаточных предметов ведения положен в основу конституционных моделей Российской Федерации, Австрии, Нигерии, Пакистана, США, ФРГ. Централизованное распределение означает, что все предметы ведения, не отнесенные к ведению субъектов федерации и совместному ведению федерации и ее субъектов, находятся в ведении федерации. Примером такого способа разделения остаточных предметов ведения являются Канада и Индия.

По субъекту обладания и осуществления предметы ведения могут быть федеральными, субъектов федерации и совместными. Под федеральными предметами ведения следует понимать закрепленные конституцией сферы общественных отношений, по регулированию и управлению которыми только федеральные органы государственной власти обладают и осуществляют все властные полномочия. Это не исключает возможности делегирования ими осуществления отдельных полномочий органам субъектов федерации.

Предметы ведения субъектов федерации составляют такие сферы общественных отношений, по регулированию и управлению которыми только органы государственной власти субъектов федерации (а также органы местного самоуправления в установленном законодательством объеме) обладают и осуществляют все властные полномочия, что также не исключает возможности делегирования ими осуществления отдельных полномочий федеральным органам или органам местного самоуправления.

Предметами совместного ведения федерации и ее субъектов являются такие сферы общественных отношений, по регулированию и (или) управлению которыми властные полномочия принадлежат и федеральным органам, и органам субъектов федерации.

Однако следует иметь в виду, что совместное ведение - это не совместная компетенция. Совместная компетенция органов государственной власти может осуществляться не только по предметам совместного ведения, но и по предметам ведения федерации или субъекта федерации, если соответствующие полномочия были переданы государственному органу соответствующего уровня (например, по соглашению).

Предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также предметы их совместного ведения разграничены Конституцией РФ. Однако некоторая терминологическая путаница в нормах о компетенции начинается с самой Конституции. Так, несмотря на то, что разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами является одним из основных принципов федеративного устройства, формально он не закреплен в Конституции. Часть 3 ст.5 Конституции устанавливает такой принцип, как "разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", который производен от принципа разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Ведь распределение полномочий между органами государственной власти зависит от распределения государственной власти между Федерацией и ее субъектами. Возможно, было бы целесообразно изложить данные принципы как разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ и разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ. На это же указывает И.А. Умнова*(7).

Долгое время существенные уточнения в конституционное разграничение предметов ведения вносили договоры о разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и целым рядом ее субъектов, многие из которых не вполне соответствовали положениям Конституции. В договорах также имели место спорные положения об определении понятий "компетенция", "предметы ведения" и "полномочия". В частности, допускалось употребление конституционного термина "предметы ведения" в тех случаях, когда в действительности фиксируется компетенция органов государственной власти. Может показаться, что проблема договорного регулирования сегодня не столь актуальна, поскольку из более чем сорока договоров действует менее десяти. Это говорит о существенной работе по приведению нормативно-правовой базы федеративных отношений в России в рамки конституционной модели. Однако возможность заключения договоров между Российской Федерацией и ее субъектами определена самой Конституцией (ч.3 ст.11) и сохраняется по сей день. Между тем действующие договоры являются наиболее спорными с точки зрения их соответствия Конституции. В этом отношении показателен Договор "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан" от 15 февраля 1994 г., который до сих пор не расторгнут. Статья 4, например, содержит положение: "в ведении Российской Федерации и ее органов находятся:", а ст.6 - "органы государственной власти Российской Федерации, равно как и органы власти Республики Татарстан, не могут издавать правовые акты по вопросам, не относящимся к их ведению".

Даже Федеративный договор - Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации, Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации, Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации, заключенный 31 марта 1992 г. между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, за исключением Республики Татарстан и Чечено-Ингушской Республики*(8), не избежал терминологической путаницы в вопросах компетенции. Так, круг предметов ведения Федерации и субъектов именовался в нем "предметы ведения органов государственной власти". Правда, в Конституции 1993 года появилась корректная формулировка "предметы ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации" (ст.71, 72, 73, 76).

Федеральный законодатель установил положение, согласно которому Российская Федерация и ее субъекты могут заключать договоры о разграничении полномочий, а не предметов ведения, которые должны соответствовать Конституции (п.1 ст.3 ФЗ от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ*(9)). Это вполне логично, поскольку договор о разграничении предметов ведения фактически вторгается в предмет конституционного регулирования. Следовательно, разграничение полномочий происходит по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, определенным Конституцией. Одновременно полномочиями обладают конкретные органы государственной власти Российской Федерации или ее субъектов. Значит, договоры о разграничении полномочий разграничивают полномочия не Российской Федерации и ее субъектов вообще, а конкретных федеральных органов и органов субъектов Федерации.

Отметим, что сфера совместного ведения, в том числе и разграничение полномочий между органами государственной власти федерации и ее субъектов, представляет собой один из аспектов разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами. Формирование и конституционное закрепление сферы совместного ведения федерации и субъектов, выделение необходимого круга входящих в нее вопросов и наилучшего структурирования их перечня явились способом оптимизации разграничения компетенции между федерацией и субъектами в мировой практике федерализма.

Однако единство подходов к использованию указанных понятий не всегда наблюдается и в российском законодательстве. Имеют место случаи подмены понятия "компетенция органа государственной власти" понятием "предметы или вопросы ведения" Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (например, Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", Федеральный закон от 22 ноября 1995 г. N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции"). Встречается и обратная ситуация, когда понятие "компетенция" используется вместо понятия "предметы ведения" Российской Федерации (например, заголовок гл. 2 Федерального закона от 13 ноября 1995 г. N 157-ФЗ "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности") либо "полномочия Российской Федерации и полномочия субъектов Российской Федерации" (например, Федеральный закон от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения" или Федеральный закон от 14 июня 1995 г. N 88-ФЗ "О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации").

Одна из основных причин - отсутствие единой правовой традиции в употреблении понятий "предметы ведения", "полномочия", "компетенция", прежде всего, в самой правовой науке. Вот почему так важно единообразное и обоснованное научное толкование этих понятий, формирование необходимых практических рекомендаций их законодательного употребления. Ведь единое понимание и равнозначное использование в правотворчестве этих понятий очень важно для законодательного регулирования. Оно имеет значение в связи с вопросами юридической техники, с реализацией принципа верховенства Конституции, поскольку разночтения в законодательном и правоприменительном употреблении указанных понятий могут порождать неоднозначную и небесспорную правоприменительную практику, в том числе и противоречащую конституционным нормам. Тем более совершенно недопустим произвольный пересмотр положений Конституции в законодательстве и договорной практике. Правовое регулирование по предметам ведения должно происходить строго в рамках установленной Конституцией модели разграничения предметов ведения и полномочий.

Таким образом, четкое научное и законодательное определение понятий "предметы ведения", "полномочия" и "компетенция", их единообразное использование в законодательстве и иных нормативных актах позволит эффективно разграничить компетенцию и может стать важным шагом в процессе оптимизации разграничения компетенции в Российской Федерации.

А.Н. Чертков,

старший научный сотрудник ИЗиСП,

кандидат юридических наук

"Журнал российского права", N 2, февраль 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: СЗ РФ. 1999. N 26. Ст.3176.

*(2) См.: СЗ РФ. 2003. N 27. Ч.II. Ст.2709.

*(3) Что иногда бывает в российской юридической науке. См., например: Шахрай С. Актуальные проблемы российского федерализма // Власть. 1995. N 8. С.8-9.

*(4) См.: Словарь русского языка / Под ред. С.И. Ожегова. М., 1975. С. 67.

*(5) См., например: Федерация в зарубежных странах. М., 1993. С.17.

*(6) См.: Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998. С.161.

*(7) См.: Умнова И.А. Указ. соч. С.159-172.

*(8) Позднее Республика Ингушетия подписала Федеративный договор.

*(9) См.: СЗ РФ. 1999. N 42. Ст.5005.