Понятие и система органов исполнительной власти в законодательстве Республики Беларусь (В.Н. Дубовицкий, "Журнал российского права", N 2, февраль 2004 г.)

Понятие и система органов исполнительной власти в законодательстве Республики Беларусь

Общеизвестно: власть государства едина, но выразители ее различны. Мировой опыт государственного строительства свидетельствует, что данное противоречие возможно за счет "раздела" власти между олицетворяющими ее органами. Существует два основных варианта такого решения: 1) теория "разделения властей"; 2) теория "разделения труда"*(1). Оба они не носят исключительного характера: первый принцип не отменяет взаимодействия ветвей власти, единства государственной политики по принципиальным вопросам, второй - не исключает размежевания различных органов, выполнения ими различных функций по осуществлению единой государственной власти*(2).

Сторонники концепции разделения властей не спорят с идеей единства государственной власти, но отвергают ее организационно-правовое единство. При таком подходе исполнительную власть можно характеризовать в качестве подсистемы в рамках системы единой государственной власти. Однако необходимо учитывать, что в законодательстве должны фиксироваться полномочия, компетенция и функции не самой исполнительной власти как государственно-правового института, а лишь субъектов, реализующих ее на том или ином уровне.

Принцип разделения властей носит общий характер, но способы его реализации различны. В каждой стране государственный механизм имеет свою специфику и особенности. Более того, органы исполнительной власти могут принимать нормативные акты общего характера, вторгаясь в сферу законодательства (делегированное законодательство и регламентарная власть), осуществлять в определенной мере судебную деятельность (например, административные судьи в учреждениях США).

До вступления в силу Конституции Республики Беларусь 1994 года в республике доминировал вариант "разделения труда" с идеей Советов как единственных органов государственной власти и наличием при них органов государственного управления. Конституции 1919, 1927, 1937, 1978 годов в той или иной форме отражали единство власти, сосредоточение ее в руках Советов и отвергали принцип "разделения властей", равно как и соответствующий ему понятийный аппарат ("исполнительная власть", "судебная власть" и т.д.). Конституция Республики Беларусь 1994 года с изменениями и дополнениями, внесенными в нее на республиканском референдуме 24 ноября 1996 г., закрепила принцип разделения властей в качестве основополагающего (ст.6). Согласно первоначальной редакции Конституции Президент Республики Беларусь являлся главой государства и исполнительной власти, а для реализации полномочий исполнительной власти в области экономики, внешней политики, обороны, национальной безопасности, охраны общественного порядка и в других сферах государственного управления при нем создавался Кабинет Министров Республики Беларусь (ст.95, 106). Предлог "при" в ст.106 Конституции указывал на определенный принцип взаимоотношений Президента и Кабинета Министров, устраняющий дуализм в системе исполнительной власти*(3).

В соответствии со ст.106 действующей редакции Конституции исполнительную власть в Республике Беларусь осуществляет Правительство - Совет Министров Республики Беларусь. Именно на него формально возложены организация и реализация полномочий исполнительной ветви власти в целом. Однако анализ конституционных положений и действующего законодательства показывает, что реальное осуществление полномочий исполнительной власти не ограничивается Правительством. В первую очередь это относится к Президенту Республики Беларусь. Когда говорят о положении главы государства в системе органов государственной власти, то имеют в виду соотношение его функций с законодательной и исполнительной властями. Принцип разделения властей предполагает, что властные полномочия должностного лица относятся к одной из трех властей - законодательной, исполнительной или судебной. Функции главы государства соприкасаются со всеми тремя (в области законодательства он, например, имеет право законодательной инициативы, может издавать временные декреты, имеющие силу закона, имеет право вето и т.д.; в отношении судебной власти глава государства вправе назначать судей, осуществлять помилование). И все же его основные функции и полномочия вряд ли можно отнести к законодательной или судебной власти.

Другое дело - взаимоотношения главы государства с исполнительной властью. Даже в тех странах, где он не входит ни в одну из трех властей (Франция, Россия и др.), юридическая наука и практика признают его фактически главой исполнительной власти, ибо никакому должностному лицу нельзя иметь функции и властные полномочия вне какой-либо власти. В то же время при таком положении, не отрицающем принцип разделения властей, образуется особый статус главы государства, вытекающий из его собственных полномочий, обязанности выступать гарантом конституции и осуществлять высшее представительство.

Хотя формально Президент Республики Беларусь не является главой исполнительной власти, он активно влияет на формирование и деятельность ее органов в частности и органов государственного управления в целом. Это обусловлено тем, что согласно ч.2 ст.106 Конституции Правительство подотчетно Президенту. Кроме того, очень широки полномочия Президента в сфере исполнительной власти. Так, глава государства с согласия Палаты представителей назначает на должность Премьер-министра; определяет структуру Правительства, назначает на должность и освобождает от должности заместителей Премьер-министра, министров и других членов Правительства, принимает решение об отставке Правительства или его членов. Он также имеет право председательствовать на заседаниях Правительства, вносить или дать поручение Совету Министров внести в Палату представителей и Совет Республики предложение об объявлении рассмотрения законопроекта срочным; дает согласие либо поручает Совету Министров дать согласие на внесение в Палату представителей законопроектов, следствием принятия которых может быть сокращение государственных средств, создание или увеличение расходов. Только с согласия Президента Совет Министров вносит требования в Палату представителей, Совет Республики о голосовании в целом за весь проект закона или его часть и поправок к ним, представляемых Правительством. Первое лицо государства, кроме того, может поручить Совету Министров потребовать, чтобы Палата представителей приняла окончательное решение в случае, когда Совет Республики отклонил принятый ею законопроект, а согласительная комиссия палат Национального собрания Республики Беларусь не приняла его согласованный текст. К компетенции Президента в сфере исполнительной власти относится назначение руководителей республиканских органов государственного управления и определение их статуса, а также назначение представителей Президента в Парламенте и других должностных лиц, должности которых определены в соответствии с законодательством, если иное не предусмотрено Конституцией; право отмены актов Правительства; другое (ст.84, 85, 100, 101, 106 Конституции).

В действующих конституционных положениях и в текущем законодательстве используются термины "исполнительная власть", "органы исполнительной власти", "государственное управление", "органы государственного управления", "центральный орган государственного управления", "местное управление", "местные органы управления", "исполнительные и распорядительные органы". Вместе с тем в законодательстве Республики отсутствуют такие понятия, как "система исполнительной власти", "система органов исполнительной власти". Разобраться в сложившемся многообразии терминов достаточно сложно.

Первоначальная редакция Конституции Республики Беларусь 1994 года наряду с понятием "исполнительная власть" употребляла и другое - "система органов исполнительной власти" (п.2 ч.1 ст.100). Оно не раскрывалось, но согласно Закону Республики Беларусь "О Кабинете Министров Республики Беларусь" Правительство определялось как центральный орган исполнительной власти (ч.1 ст.1). Вместе с тем повсеместно встречался термин "министерства и другие центральные органы управления Республики Беларусь"*(4). Действующая редакция Конституции не только не устранила неясности в понятийном аппарате, связанные с исполнительной властью, но, на наш взгляд, внесла дополнительные элементы бессистемности в результате механического "соединения" теории разделения властей с теорией разделения труда. Так, исчезло понятие "система органов исполнительной власти", но наряду с "органами исполнительной власти" (ст.107) постоянно употребляется термин "органы государственного управления" (ст.84, 106, 107). Как уже отмечалось, до вступления в силу Конституции Республики Беларусь 1994 года классификация органов государства была более четкой. Они делились на органы государственной власти (Советы народных депутатов), государствен ного управления (исполнительные и распорядительные органы - Правительство, исполнительные комитеты местных Советов народных депутатов и т.д.) и правоохранительные (органы правосудия, арбитража и прокурорского надзора).

Анализ действующих конституционных положений дает основания сделать вывод, что законодательная власть в Республике Беларусь принадлежит трем субъектам: избирательному корпусу путем республиканского референдума, Национальному собранию и Президенту. К сожалению, приходится отмечать, что Конституция Республики Беларусь и текущее законодательство не дают ясного представления о понятии, системе, структуре и назначении исполнительной власти. Не определена также функциональная сфера исполнительной власти и не разграничены предметы ведения и полномочия между ее органами на каждом уровне системы. Все это не позволяет четко установить соотношение понятий "орган исполнительной власти" и "орган государственного управления". Например, согласно ч.1 ст.106 Конституции исполнительную власть в Республике Беларусь осуществляет Правительство - Совет Министров Республики Беларусь - центральный орган государственного управления. В то же время в ст.107 Конституции закреплено положение, что Правительство Республики Беларусь руководит системой подчиненных ему органов государственного управления и других органов исполнительной власти.

В действующем законодательстве понятия "орган исполнительной власти" и "орган государственного управления" используются либо как равнозначные (хотя, как правило, в законодательстве понятие "орган исполнительной власти" используется редко), либо "орган исполнительной власти" понимается шире, нежели "орган государственного управления" (см., например, абз.2 ст.107 Конституции, ст.1, 3 Закона Республики Беларусь "О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах"*(5)). Понятно, что отождествление понятий "исполнительная власть", "государственное управление" не может претендовать на точность и универсальность, так как под органом государственного управления понимаются и Правительство, и исполнительный комитет, и министерства, ведомства, и администрация государственного предприятия, организации и учреждения. Однако далеко не все перечисленные органы (должностные лица) могут именоваться органами исполнительной власти. В этой связи возникает вопрос и о структурных образованиях исполнительного аппарата (отделы, управления, комитеты). Таким образом, исполнение, как практическое выражение исполнительной власти, видимо, не может быть отождествлено с механизмом или системой государственного управления.

Исполнительная власть является ветвью единой государственной власти, но она не может отождествляться с видом (формой) государственной деятельности. Суть такой деятельности - не сама власть, а лишь форма ее практической реализации. Следовательно, исполнительная власть не тождественна и исполнительной деятельности, равно как и системе органов исполнительной власти, а также государственному управлению, которое всегда характеризовалось как определенный вид государственно-властной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть*(6). Государственное управление - более широкая институция, включающая в себя и социальные проявления исполнительной власти*(7). Внутренняя же структура исполнительной власти не есть сама эта власть. Аналогично, видимо, должен решаться и вопрос о соотношении исполнительной власти и исполнительно-распорядительной деятельности*(8). Понятие "исполнительная власть" и понятие "исполнительно-распорядительная деятельность" как стержневое в государственном управлении не являются тождественными, поскольку первое более статично и представляет собой содержательное, сущностное выражение, отражение динамики государственно-управленческой деятельности и своего рода ее следствие (кстати, это подтверждает и исторически более позднее появление концепции "разделение властей", нежели "разделение труда"). Поэтому вряд ли оправданно считать "исполнительную власть" базовой категорией. Она аккумулирует в себе лишь значительную часть этой деятельности, но далеко не всю государственно-управленческую деятельность и не всех органов государства в целом и органов государственного управления в частности.

Что же касается второго подхода, то есть когда "орган исполнительной власти" понимается шире, нежели "орган государственного управления", то он настолько нетрадиционен, что требует разъяснения (толкования) законодателем.

По мнению автора, сложилась настоятельная необходимость выработки единого понимания исполнительной власти как самостоятельной ветви единой государственной власти и системы органов исполнительной власти в целом. Однако, чтобы обозначить пределы полномочий исполнительной власти, первоначально необходимо знать, какие органы к ней относятся.

Организационно-правовым выражением принципа разделения властей является система сдержек и противовесов, определенной самостоятельности и независимости. Согласно ст.79 действующей редакции Конституции Республики Беларусь Президент является главой государства и осуществляет посредничество между органами государства, то есть выступает своего рода арбитром между ними. Аналогичная роль главы государства в большей мере свойственна полупрезидентским и парламентарным республикам. Вместе с тем многие полномочия Президента Республики Беларусь, который хотя формально и не является главой исполнительной власти, настолько активно влияют на формирование и деятельность органов исполнительной власти (например, Правительства, республиканских и местных органов государственного управления), что можно сделать вывод о доминирующем положении Президента в структуре государственной власти, которое характерно для президентских и суперпрезидентских республик. При этом не следует забывать об органах государственного управления, подчиненных непосредственно Президенту (Администрация Президента, Управление делами Президента и др.), многие из которых по своей компетенции сравнимы с органами исполнительной власти. Все это приводит к мысли о необходимости устранения противоречий и пробелов как в Основном Законе, так и соответственно в текущем законодательстве*(9).

Решить даже основополагающие из перечисленных проблем путем конституционного регулирования, как это сделано, например, в Украине (см. разд.IV Конституции Украины 1996 года "Кабинет Министров Украины. Другие органы исполнительной власти") и отчасти в России (см. ст.10, 66, 77, 78, 85, 95, 112, 125 Конституции РФ 1993 года) и тем самым устранить неясности и проблемы, как известно, крайне сложно (разд.I, II, IV, VIII Конституции РБ могут быть изменены только путем референдума). Что касается Закона РБ "О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах", вступившего в силу 3 сентября 1998 г., то следует отметить, что данный нормативный акт не разграничивает органы государственного управления и исполнительной власти, не дает ответа на поставленные выше вопросы и не определяет юридическую природу государственных организаций, подчиненных Правительству*(10). Поэтому, на наш взгляд, следовало бы разработать и принять не указ Президента, как это сделано в Российской Федерации, а закон "О системе органов исполнительной власти в Республике Беларусь", в котором поставленные вопросы нашли бы свое разрешение. Он подтолкнул бы к пересмотру всей законодательной базы в рамках провозглашенного в действующей Конституции Республики Беларусь принципа разделения властей и стал бы реальным основанием для подготовки проектов законов о толковании отдельных конституционных положений. Например, таких как: "в силу особой необходимости" (ч.3 ст.101) - что даст возможность не допустить издания временных декретов Президента по вопросам, предусмотренным в ч.2 ст.101 Конституции; "исполнительную власть в Республике Беларусь осуществляет Правительство - Совет Министров Республики Беларусь - центральный орган государственного управления" (ч.1 ст.106); "и других органов исполнительной власти" (абз.2 ст.107) - это поможет разъяснить, какие органы, помимо Совета Министров, осуществляют исполнительную власть.

Итак, по нашему мнению, к органам исполнительной власти в Республике Беларусь относятся Президент, Правительство, система республиканских органов государственного управления, подчиненных Правительству Республики Беларусь (министерства, государственные комитеты, комитеты при Совете Министров Республики Беларусь), а также местные органы исполнительной власти (исполнительные комитеты и местные администрации районов в городах).

В.Н. Дубовицкий,

доцент кафедры теории и истории государства и права

Белорусского госуниверситета, кандидат

юридических наук

"Журнал российского права", N 2, февраль 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.И., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М.: Зерцало, Теис, 1996. С.13.

*(2) См.: Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. М.: Издательский дом "Артикул", 1997. С.94.

*(3) Cм.: Матарас В.Н. Правовые аспекты исполнительной власти в Беларуси: Автореф. дисс. : канд. юрид. наук. Минск, 1995. С.14.

*(4) Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1995. N 13. Ст.13; 128.

*(5) См.: Ведомости Национального собрания Республики Беларусь. 1998. N 29-30. Ст.466; 2000. N 22. Ст.270.

*(6) См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.И., Козлов Ю.М. Указ. соч. С.14-16.

*(7) По данному вопросу имеются и иные суждения. Так, А.Н. Крамник считает, что исполнительная власть - понятие более широкое, чем государственное управление. См.: Крамник А.Н. Курс административного права Республики Беларусь. Минск: Тесей, 2002. С.73.

*(8) См.: Козлов Ю.М. Исполнительная власть: сущность, функции // Вестник МГУ. Серия "Право". 1992. N 4. С.8.

*(9) См.: Дубовицкий В.Н. Принцип разделения властей и его реализации в Республике Беларусь // Становление гражданского общества в Беларуси в контексте стратегии устойчивого развития: Тезисы докладов и сообщений Международной научно-практической конференции. Минск, 24-26 мая 1999 г. Минск, 1999. С.40-41.

*(10) См.: Указ Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. N 516 "О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь" // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. N 92, 1/3078.