Административная юрисдикция и гражданские правоотношения: пределы и основания разграничения (В.Д. Карачун, "Журнал российского права", N 2, февраль 2004 г.)

Административная юрисдикция и гражданские правоотношения: пределы и основания разграничения

Юрисдикция любого органа ограничена известными пределами и характеризуется определенной процессуальной правоспособностью. При этом прочно утвердившееся сегодня в теории и практике словосочетание "административная юрисдикция" стало универсальным для характеристики определенного управленческого вида деятельности, сопровождающегося совершением специальных действий для достижения общественно значимых целей.

Произошедшее от лат. "administratio" понятие "управление" представляет собой совокупность функций и действий организованных административных систем, призванных обеспечить сохранение, соблюдение и поддержание должного и необходимого для государства правового режима, который не может выходить за рамки, дозволенные Конституцией, и правоустанавливать иные общеобязательные требования. Смысл понятия "компетенция" производен от лат. "competentia" - принадлежность по праву, то есть круг полномочий.

Административная юрисдикция - это юрисдикция государственных исполнительных органов. Еще французский мыслитель Ш. Монтескье, исследуя природу власти и обосновывая теорию разделения властей, обращал внимание на необходимость распределения полномочий между ними. Очевидно, что исполнение закона выступает как основная функция органа исполнительной власти и закон определяет рамки ее деятельности. В этом смысле "дисперсия власти (рассеивание, рассредоточение власти. - Курсив мой. - В.К.) между различными носителями имеет позитивное содержание, будучи гарантией против ее узурпации какой бы то ни было стороной"*(1). Одновременно высокоразвитое управление служит существенным показателем уровня государственной деятельности. Но здесь очень важно, каковы цели, объем и методы управления.

Административное управление обязано служить не только интересам взаимодействия составляющих ее систем, но и задачам общества и правового государства, основанным на законе. "Публичный интерес нельзя понимать только как интерес государства, отделенный от интересов граждан... и общества. Публичный интерес... есть общесоциальный интерес, отражающий в концентрированной форме весь спектр интересов в обществе"*(2). Личность, ее правовой статус, социально-экономическое положение есть цель и главный критерий эффективности деятельности государственных органов. Как справедливо заметил Е.Б. Лупарев, "сами по себе публичные права - мера возможного поведения управомоченного субъекта в сфере публичных отношений"*(3).

Столкновение различных по своим правовым свойствам институтов в рамках отрасли административного права замечено многими представителями отечественной науки. Так, А.П. Лончаков подчеркивает, что "административно-правовая организация механизма управления собственностью", как минимум, "не является только административно-правовой категорией, а опосредует собой институты комплексной науки государственного управления и других отраслей права..."*(4).

Этой же точки зрения придерживается и Т.Л. Калачева: "Особенность двойственной природы: собственности и системы законодательства в этой сфере позволяет прийти к осознанию необходимости рассмотрения механизма правового регулирования охраны... собственности. Основу исследования правового механизма регулирования составляет проблема сочетания взаимосвязи публичного и частного интересов"*(5).

К.С. Бельский также обращает внимание на то, что круг отношений, регулируемых нормами административного права, достаточно неоднозначен. "Данные общественные отношения нуждаются в правовом регулировании, но они "принимают" правовое регулирование не вообще, а строго определенных видов: управленческие отношения требуют административно-правового регулирования, имущественные - гражданско-правового... Каждому виду общественных отношений соответствует определенный вид правового регулирования"*(6).

Эти и другие авторы во многом следуют традиционным представлениям, сложившимся в отечественном праве. Замеченная ими неоднородность административно-имущественных отношений тем не менее не способствует формированию современных правовых взглядов. Сказываются инертность юридического мышления и нередко искаженное историко-правовое представление о праве. И поэтому "...все большее число современных сложных гражданско-правовых отношений по существу не получают адекватного теоретико-правового обеспечения"*(7).

Известно, что основополагающей отраслью права, регулирующей имущественные правоотношения, является гражданское право. Для этой отрасли права всегда характерно безусловное юридическое равенство сторон, вне зависимости от их экономической значимости и имущественной самостоятельности. "Гражданское законодательство индифферентно к материальному или социальному неравенству, административной либо иной зависимости субъектов гражданско-правовой связи. Последовательному проведению принципа юридического равенства сторон гражданского правоотношения способствовало юридическое закрепление правила об одинаковых гарантиях защиты права собственности любого субъекта - граждан и юридических лиц..."*(8). Право собственности - абсолютное вещное право, которое дает возможность своему обладателю-собственнику определять содержание и направления использования принадлежащего ему имущества. Абсолютные права собственника накладывают на всех прочих лиц запрет нарушения этих прав. Таким образом, компетенция государственного управления, затрагивающая имущественные интересы, уже пересекается с иными правоотношениями, регулируемыми нормами гражданского права.

В качестве критериев разграничения отраслей права обычно используют предмет и метод правового регулирования, с помощью которых можно не только выделить гражданское право из единой системы российского права, но и выявить также его особенности. Применение административных методов при регулировании имущественных отношений не свойственно им. Чуждая административно-правовая форма меньше всего подходит к отношениям имущественным. Переосмысление приоритетов методов государственного управления по этой причине должно привести и к переосмыслению соотношения публичных и частных интересов.

Представляется спорной позиция С.Д. Князева, который считает, что "в основе... подходов к оценке сущности современного российского административного права... лежит ошибочное представление, согласно которому именно предмет правового регулирования дает необходимое представление о каждой отрасли права, включая и административное право"*(9).

Многовековая практика развития товарно-денежных отношений наиболее предпочтительной и единственно правильной называет, применительно к имущественным отношениям, гражданско-правовую форму. Поэтому следует констатировать... напротив, "между предметом и методом правового регулирования существует весьма жесткая связь. Метод предопределяется особенностями предмета правового регулирования. Наличие общего родового свойства, присущего всем общественным отношениям, входящим в предмет гражданского права, предопределяет и применение к ним единого метода правового регулирования"*(10). Разве можно относить имущественные споры и притязания к разряду административных отношений, если их рассмотрение и разрешение по существу возможно, согласно Конституции РФ, только в судебном порядке? Способ защиты интереса, лежащего в основе правоотношения, и является достаточным признаком, отличающим гражданско-правовые отношения от административных.

Любое судебное рассмотрение, в том числе спора имущественного характера, предполагает наличие условий равенства сторон. Равенство сторон - характерный и существенный признак, присущий гражданско-правовым отношениям. Юридическое равенство означает, что ни одна из сторон не может в складывающемся правоотношении предопределять поведение другой стороны только в силу занимаемого ею властного положения. Метод юридического равенства обеспечивает участникам правоотношения независимость и самостоятельность, позволяет проявлять инициативу, совершать любые действия, не запрещенные законом. Это чрезвычайно важно в условиях гражданского оборота и современных экономических отношений. Анализ принципа правового равенства свидетельствует о едином масштабе и равной мере свободы индивидов, что является характерным признаком гражданско-правовых отношений. Возможные штрафные санкции, изъятие имущества как отдельные регуляторы административных правоотношений имеют ту же вещную и обязательственную природу, характерную для гражданского права. Вещная природа заключается также в статичности отношений собственности, охраняемых от посягательств Основным законом - Конституцией РФ.

Законодатель, относя одну часть имущественных отношений к регулированию нормами гражданского права, а другую, аналогичную по своей природе, к регулированию в ином порядке, искусственно усложняет право и формирует его как неконституционное. Поэтому сегодня вряд ли возможно отождествлять всю совокупную деятельность исполнительных органов с широким понятием законного административного процесса, имеющего своим назначением не только соблюдение соответствующих правил поведения, но и реализацию норм материального права.

При этом административный процесс, являясь частью и видом юридического процесса (продвижение дела, определенный порядок его разрешения), базируется на общих принципах юридической процессуальной деятельности. "Целью... процесса является защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов субъектов права"*(11). И, как отмечают В.А. Лончаков и М.И. Никулин, "говорить об административном процессе как таковом можно лишь постольку, поскольку орган исполнительной власти реализует, выражает свою государственно-управленческую деятельность в определенных, урегулированных нормами... права действиях"*(12).

Следует отметить, что до настоящего времени "...проблема административного процесса полностью не решена ни в теоретическом, ни в законодательном варианте..."*(13). Об этом свидетельствует и отсутствие специального административно-процессуального закона по аналогии с Гражданским процессуальным и Уголовно-процессуальным кодексами РФ. В результате существуют разного рода административные процедуры, не всегда совпадающие с принципами надлежащего процесса. В этой связи Ю.А. Тихомировым было предложено "следующее определение административной процедуры. Это - нормативно установленный порядок последовательно совершаемых действий субъектов права для реализации их прав и обязанностей"*(14). А поэтому представляется, что содержащаяся в ст.27.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях норма, позволяющая применять в качестве мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях изъятие имущества, задержание транспортных средств, арест товаров и т.п. до разрешения дела по существу в суде и во внесудебном порядке, уже не отвечает принципам правосудия и Конституции РФ. При этом меры обеспечения, по сути, таковыми и остаются, тем более что они применяются, согласно ч.1 ст.27.1 КоАП РФ, "в целях пресечения административного правонарушения". Нельзя не согласиться в этой связи с В.А. Тюриным, который заметил, что "меры административного пресечения являются самостоятельной разновидностью мер административного принуждения и обладают всеми признаками последних"*(15). Не случайно В.И. Даль толкует слово "пресекать" как "прекращать", "уничтожать", "останавливать"*(16).

Правильнее было бы отграничить юрисдикционную деятельность властного субъекта (в рамках процесса) от процедуры, предшествующей надлежащему разрешению спора, "с целью обеспечения объективного, целесообразного, законного использования властных полномочий"*(17) и проведения ревизии поступивших в суд материалов. В этом случае можно говорить о том, что административный процесс должен состоять из: 1) административно-процедурного компонента; 2) административно-юрисдикционного компонента.

Очевидно, что административно-процедурный компонент предполагает своим назначением предварительный сбор материалов. Содержанием же административно-юрисдикционного компонента являются действия, совершаемые в определенной последовательности и надлежащим субъектом, то есть судом.

Объемность административно-правового массива, сложность и неоднозначность его регулирования совершенно очевидны. Налицо неразрешенные процессуальные противоречия, поскольку процессуальные и материальные права граждан - участников административных правоотношений до настоящего времени не гарантированы высоким и абсолютным авторитетом Основного закона. Административный процесс в нарушение Конституции РФ осуществляется как квазисудебный.

Ядро противоречий внесудебного порядка разрешения имущественного спора составляют противоречия между экономическими интересами граждан, природой института собственности, экономической свободой и мерой возможного государственного вмешательства в них. Судебное рассмотрение спора всегда остается единственно возможным и беспристрастным его разрешением, максимально удаленным от ведомственной заинтересованности органов управления. Равенство перед законом и судом, состязательность и равноправие сторон, гласность и непосредственность судебного разбирательства - все это благоприятствует правильному разрешению дела. Существует ли в действительности нарушение и каковы его юридические последствия, причиняет ли гражданин ущерб государству, в каком размере и качестве гражданин должен нести имущественную ответственность - установит суд при разбирательстве дела и в ходе доказывания. "Эти вопросы рассматриваются судом в ходе судебного процесса, т.е. в особой процессуальной форме, установленной законом"*(18). Те или иные действия гражданина, равно как и административного органа, всегда носят лишь предположительный характер. Применение единого процессуального порядка, единых требований к участникам правоотношений укрепляет равенство граждан и режим законности. Последовательная правовая реализация принципа состязательности в доказательственном процессе позволяет расставить конституционные акценты относительно понимания истины и путей ее достижения. Именно "...суд должен проверять истинность фактов и обстоятельств, являющихся основанием для утверждения сторон... и в зависимости от этого разрешить спор, применить... соответствующую норму материального права. Истинным будет вывод суда о правах и обязанностях сторон, который подтвержден истинностью фактов оснований требований и истинностью самих требований сторон. Иначе говоря, суд обязан проверить, действительно ли существуют факты, на которые ссылается сторона в обоснование требования; носят ли они юридический характер; связывает ли с ними закон (норма материального права) те юридические последствия, на которые притязает сторона"*(19). Таким образом, для правильного разрешения поставленной проблемы необходимо обоснованное определение компетенции. Она не должна быть произвольной и зависеть от усмотрения властного органа. К этому побуждают не только объективные факторы, многое зависит от верного понимания необходимости реформирования права.

Представляется, что непосредственное воздействие государства в лице его властных органов на отношения собственности окажется прогрессивным и по-настоящему правовым только при условии, если оно будет осуществляться в конституционных рамках и выражать интересы всего общества через систему приоритетов прав человека, гражданина и личности.

В.Д. Карачун,

старший преподаватель кафедры юриспруденции

Комсомольского-на-Амуре государственного

технического университета, аспирант

Дальневосточного госуниверситета

"Журнал российского права", N 2, февраль 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Пилипенко А.Н. Конституционная регламентация статуса исполнительной власти в зарубежных странах. Очерки конституционного права иностранных государств: Учебное и научно-практическое пособие. М., 1999. С.222.

*(2) Тихомиров Ю.А. Административное усмотрение и право // Журнал российского права. 2000. N 4. С.76.

*(3) Лупарев Е.Б. Понятие и признаки административно-правового спора // Журнал российского права. 2002. N 2. С.48.

*(4) Лончаков А.П. Административно-правовая организация механизма управления собственностью в сфере экономики. Хабаровск, 1999. С.7.

*(5) Калачева Т.Л. Правовое регулирование охраны интеллектуальной собственности в Российской Федерации. Хабаровск, 2001. С.53-54.

*(6) Бельский К.С. К вопросу о предмете административного права // Государство и право. 1997. N 11. С.15.

*(7) Савельев В.А. Действующее право собственности и некоторые сложноструктурные модели собственности // Государство и право. 2001. N 9. С.19.

*(8) Грось Л.А. Влияние гражданского права на процессуальные нормы // Российская юстиция. 1996. N 3. С.20.

*(9) Князев С.Д. Конституция Российской Федерации и современное российское административное право // Журнал российского права. 2001. N 10. С.29.

*(10) Гражданское право: Учебник / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М., 2001. С.8.

*(11) Сахнова Т.В. Реформа цивилистического процесса: проблемы и перспективы // Государство и право. 1997. N 9. С.50.

*(12) Лончаков В.А., Никулин М.И. Административная юрисдикция в деятельности органов исполнительной власти: Учебное пособие. Хабаровск, 2001. С.5.

*(13) Там же. С.5-6.

*(14) Тихомиров Ю.А., Талапина Э.В. Административные процедуры и право // Журнал российского права. 2002. N 4. С.4.

*(15) Тюрин В.А. О понятии мер пресечения в административном законодательстве // Государство и право. 2000. N 7. С.23.

*(16) Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка. Т.III. М., 1955. С.396.

*(17) Бахрах Д.Н. Юридический процесс и административное судопроизводство // Журнал российского права. 2000. N 9. С.12.

*(18) Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 1997. С.295.

*(19) Сахнова Т.В. Указ. соч. С.53.