Административные процедуры и право (Ю.А. Тихомиров, Э.В. Талапина, "Журнал российского права", N 4, апрель 2002 г.)

Административные процедуры и право

Многообразная управленческая, контрольная, экономическая и иная деятельность всегда сопряжена с нормативными правилами и усмотрением. Дистанция между ними весьма подвижна, поскольку от правового старта до реального финиша каждый субъект права проходит ее сам. Ошибки, отступления от норм, хаотические действия, дублирование, злоупотребления встречаются постоянно. В публично-правовой сфере их можно предотвращать с помощью тех или иных способов упорядочения, и прежде всего процедур. Наиболее актуален сейчас вопрос об административных процедурах, без которых трудно наладить эффективную государственную и социально-экономическую деятельность.

О природе административных процедур

Понимание процедуры как порядка не вызывает сомнений. Оно породило систему сложных процессуальных норм, с помощью которых развиваются законодательный, бюджетный, гражданский процесс и т.п. Сложнее формируется процесс в административной сфере ввиду ее безграничных объемов, динамизма и быстротекучести.

Конечно, "присутствие" процедур в административных и местных органах наблюдалось и в прошлые десятилетия. Министерства нередко принимали регламенты, правила и т.п., посвященные в основном регулированию организационных вопросов. Меньше внимания уделялось в них согласованным режимам деятельности "по вертикали" и "по горизонтали". И все же многие органы обходились без легально установленных процедур.

В законах прошлых лет и нашего времени очень мало процедурных правил. Правда, довольно часто в законах содержится понятие "порядок", которое можно расшифровать как процедуру действий, подлежащих осуществлению, и подготовки правовых актов и документов, которые следует разработать, утвердить и ввести в действие. К примеру, в ФЗ "О высшем и послевузовском образовании" подобные отсылки содержатся в ст. 5, 10, 11, 15, 16, 21, 23, 24 и 34. Но нередко требования к вышеназванным элементам не соблюдаются.

Трактовка юридического процесса в общетеоретическом плане означает его рассмотрение как порядка деятельности компетентных органов, урегулированной процессуальными нормами и состоящей в принятии общих или индивидуальных юридических режимов. В этом смысле юридический процесс может быть правотворческим и правоприменительным*(1). Отсюда разработка проблем процессуального права*(2).

В науке административного права юридический процесс служит разновидностью процедур, понимаемых в широком смысле в качестве способов упорядочения деятельности. Ему присущи системы процессуального законодательства, в частности административные процессы и административное производство*(3). Понимание процедур в позитивном смысле привело ученых к исследованию управленческих процедур, охватывающих разные виды управленческой деятельности (нормотворчества, контроля, реализации прав и обязанностей граждан, организации работы органов и т.п.)*(4).

Предложим следующее определение административной процедуры. Это - нормативно установленный порядок последовательно совершаемых действий субъектов права для реализации их прав и обязанностей. Возникает вопрос: каковы критерии введения процедур? Если его не решить, процедуры утратят свою специфику и сольются со всем объемом деятельности, а административное усмотрение исчезнет. В этой связи вполне обоснованна постановка вопроса об элементах административной процедуры, позволяющих точнее определить их критерии. К таким элементам относятся:

а) процедурные правила, предназначенные для легального применения материально-компетенционных норм;

б) типичный "набор" юридических действий и актов, совершаемых и принимаемых субъектами компетенции;

в) стадии деятельности субъектов компетенции и связанных с ними других субъектов права, последовательность совершения юридических действий и их связь;

г) временная характеристика (сроки, продолжительность, периодичность).

Каким же образом названные элементы опосредуются правом? По своей природе они являются преимущественно организационно-функциональными правилами. Их юридический аспект выражен в операциональном расчленении диспозиции материальной нормы и даже во введении микрогипотез.

Для читателя привычен взгляд на гражданский и уголовный процесс как на системы абсолютно строго регламентированных действий юрисдикционного характера. Нормы как бы привязаны к типичным фактам и событиям. В административном праве, нормы которого имеются почти во всех отраслях права, нужны иные, а именно позитивные процедуры. Это - наиболее важная форма реализации компетенции государственного и муниципального органа, поскольку в административном праве действует принцип "разрешено то, что разрешено". С помощью процедур организуется деятельность публичных субъектов принятия решений, юридических лиц и граждан, действующих в русле этих решений. Именно процедуры способствуют уменьшению правонарушений и введению соответствующих коллизионных процедур - в КоАП, а также в будущий Кодекс административного судопроизводства.

Каковы принципы административных процедур? Это - правореализационное обеспечение, законность, открытость и доступность, обязательность, эффективность, концентрация действий ("одно окно").

Среди принципов административных процедур специального пояснения требует новый и необычный для нас принцип "одного окна". Будучи закрепленным в законодательстве Швейцарии, данный принцип означает обязанность уполномоченного органа или должностного лица, к которому обратился с просьбой гражданин, собрать все документы, необходимые для принятия решения по его просьбе. В таком виде этот принцип можно отразить и в российском законодательстве. Трудности его введения будут зависеть от характера обращений граждан. Сложнее, к примеру, ввести этот принцип в процедуры по экспертизе инвестиционных проектов, отводу участков недр, регистрации сделок и т.п., где на каждом уровне - федеральном, региональном и местном - допустимо создание режима "одно окно".

В общем плане можно вести речь: а) о праве гражданина, юридического лица обратиться в установленном порядке за получением документов и решений (в том числе и как собственника); б) об обязанности органа или должностного лица, управомоченного принять решение, собрать по данной просьбе всю необходимую информацию, а соответствующих органов - представить ее ответственному органу; в) об обязанности последнего представить гражданину или юридическому лицу комплект документов или текст принятого решения; г) о точных и кратких сроках ответов. Типология обращений потребует юридических характеристик разных "окон" и способов их регламентации.

Пожалуй, бесспорным будет утверждение о широком круге лиц - физических и юридических, - охватываемых рамками административного процесса. Применение норм разных отраслей права неизбежно втягивает в его орбиту органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, юридические лица различных организационно-правовых форм, наконец, граждан. Социальный аспект процедур очень важен, поскольку отражает различные гарантированные виды отношений граждан с публичными властями. Данная проблема требует специальных решений, включая развитие института административной юстиции.

Таким образом, административные процедуры выступают одной из двух составных частей административно-процессуального законодательства. В сочетании с административно-материальными нормами они находятся в системе административного права. А оно, как известно, регулирует почти все области государственной и общественной жизни, оценивая их с достаточно специфических административно-правовых позиций.

О видах административных процедур

Многообразие управленческой, регулятивной и контрольной деятельности публичных органов и учреждений требует введения и использования различных процедур. Мы выделяем прежде всего позитивные административные процедуры, призванные нормировать, упорядочить и стабилизировать основные виды деятельности. Другие процедуры назовем коллизионными, поскольку они предназначены для рассмотрения споров и разногласий. Это могут быть административные, судебные и смешанные процедуры.

Различение видов административных процедур проводится здесь по видам решаемых задач в рамках компетенций субъектов права. Оговоримся сразу по поводу типа задач - они предусмотрены в нормативном режиме как периодически и постоянно возникающие либо непредвидимые и новые.

С учетом сказанного предложим примерный перечень административных процедур:

а) организационные (распорядок работы, распределение обязанностей, регламент взаимоотношений);

б) принятие решений (правовых актов, устных решений и др.);

в) использование информации (документооборот, информационное обслуживание);

г) решение функциональных задач (экономических, финансовых и др.);

д) делегирование полномочий;

е) совершение юридических действий (лицензирование и т.п.);

ж) проведение координации;

з) осуществление контроля;

и) деятельность в рамках целевых программ;

к) рассмотрение обращений граждан;

л) рассмотрение предложений общественных объединений;

м) разрешение разногласий и споров;

н) действия в экстремальных ситуациях (техногенная катастрофа, чрезвычайное положение и т.п.);

о) порядок реорганизации и упразднения организаций;

п) международные и смешанные процедуры.

Процедуры желательно применять комплексно - в этом случае обеспечивается их гибкое сочетание.

Существуют разные способы закрепления административных процедур: закон, регламент, правила, положение, распорядок, соглашение. Их не следует использовать произвольно, поскольку требуется адекватное отражение в них типов задач. Второй, четвертый и пятый способы в большей степени "привязаны" к сугубо организационным процедурам, третий и шестой - к функциональным задачам.

Как зарождаются административные процедуры? Исходным пунктом является правильное определение компетенции органа, то есть предметов ведения как объектов воздействия (сферы), полномочий, ответственности и ресурсов, необходимых для выполнения полномочий*(5). Практика пока еще далека от такого подхода, поэтому обоснованность и точность определения элементов компетенции в законах и положениях остается актуальной проблемой. Проводимая в настоящее время по линии Комиссии Президента РФ работа по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов служит тому подтверждением.

Необходимо далее определить те участки деятельности субъекта права, которые потребуют устойчивых и повторяющихся юридических действий и актов. Выбор критерия для разработки и введения административных процедур очень важен.

Следующий этап требует осуществления процедур, которые позволили бы провести своего рода организационно-структурное оформление органа. Имеются в виду распределение функций между внутриструктурными подразделениями, заместителями руководителя и утверждение соответствующих (при этом взаимосвязанных) положений и должностных инструкций. Полезны введение четкого распорядка работы и регламентация порядка составления планов и программ, проведения заседаний коллегии, совещаний, "внешних" акций и т.п.

Переход от статики к динамике требует установления других процедур и связан с введением порядка решения функциональных задач государственных и муниципальных органов.

Большое значение имеет формирование процедур решения задач. Это могут быть либо отдельные правительственные и ведомственные процедуры, либо процедуры, "встроенные" в структуру тематического закона (бюджетного, земельного и иных кодексов). Без них в рамках компетенции органа (должностного лица) происходит поспешное и не всегда эффективное решение задач. Например, долго и безуспешно ищут партнеров, проводят согласования документов.

Особого внимания заслуживают особенности процедур решения постепенно возникающих или оперативных задач. И здесь требуется тщательно урегулировать порядок совместного или согласованного их решения. Этому посвящены нормативно установленные функции.

Само понятие функций государственного органа употребляется в нормативных актах в различных значениях. Как правило, в положении о федеральном министерстве перечисляются его задачи, а затем функции. Органы публичной власти (будь то государственные или муниципальные) осуществляют свои функции, закрепленные в положениях о них. Святой принцип административного права - "разрешено то, что разрешено" - возводит статутные правила о государственном органе в ранг единственного источника его полномочий. Проектом ФЗ о федеральных органах исполнительной власти предусмотрено создание классификатора функций (утверждается Указом Президента), что, несомненно, позволит унифицировать подходы к их формулированию по отношению к конкретным государственным органам.

Для большей наглядности ограничим рассмотрение вопроса о функциях государственных органов экономической сферой. Сошлемся на работу И.Л. Бачило, которая выделяет применительно к функциям государственных органов в области экономики три блока функциональной деятельности: учетно-аналитический, координационно-распорядительный, контрольно-отчетный*(6). Реально функция государственного учета в экономике осуществляется в виде государственной регистрации, проводимой различными органами. Закрепление этой функции проводится в нормативных актах разного уровня - как правило, в федеральных законах и постановлениях Правительства, конкретизируемых ведомственными актами.

Диапазон государственной регистрации в области экономики сгруппируем по следующим блокам:

а) Субъекты:

общая регистрация налогоплательщиков, российских юридических лиц, юридических лиц с иностранным участием; кредитных организаций, в том числе с иностранным участием;

специальная регистрация субъектов, ведущих определенную деятельность или обладающих специфическими характеристиками (субъектов естественных монополий); финансово-промышленных групп; организаций, имеющих право осуществлять внешнеторговую деятельность в отношении продукции военного назначения;

ведение реестров лицензий по субъектам, ведущим определенную деятельность.

б) Объекты:

объекты прав недвижимости; земли; федеральное имущество; ценные бумаги;

продукция и иные результаты деятельности - опасные производственные объекты, гидротехнические сооружения, новые пищевые продукты, материалы и изделия;

сделки с недвижимостью, сделки с рыбопромышленными судами.

в) Параметры - показатели экономической эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий; показатели состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения.

Как видим, всего лишь одна функция - государственного учета - и лишь в одной сфере (экономической) выполняется большим количеством различных государственных органов на основе разрозненных нормативных актов. Очевидно, что учетная функция имеет единые принципы и порядок осуществления; признание этого факта на законодательном уровне позволит избежать многочисленных случаев дублирования и несогласованности в соответствующих нормативных актах.

Интересно в этом плане Постановление Кабинета министров Татарстана от 15 января 2001 года "О мерах по совершенствованию деятельности органов государственного управления Республики Татарстан". В соответствии с методом индикативного управления утверждены индикаторы оценки уровня жизни населения, социально-экономического положения республики, районов, городов и предприятий на 2000-2002 гг., кодификатор функций государственного управления. Поручено разработать процедуры управления по этим функциям.

Самостоятельным видом административных процедур является установление порядка принятия решений государственными и муниципальными органами. В статутных законах и Положениях об органах целесообразно закрепить основные элементы процедуры. Используя прошлый и современный опыт, можно утверждать правила подготовки, принятия и выполнения правовых актов. Этим вопросам посвящено и известное Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 года "Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации"*(7). Институт законодательства и сравнительного правоведения подготовил такие правила для одного из федеральных министерств и администраций Тверской и Нижегородской областей.

И все же было бы оправданным в федеральном законодательном акте закрепить базовые элементы, а именно: управомоченные субъекты, основания и виды актов, порядок коллегиального и единоличного их принятия, принятия и оформления устных решений, этапы подготовки проектов (включая использование заключений экспертов и общественного мнения), гласность и информация, требования к оформлению, регистрации, учету, хранению и порядку изменений, наконец, организация исполнения.

Привлечем особое внимание к способам принятия совместных решений: кто и в какой последовательности готовит проект и подписывает документ, как быть в случае задержки или отказа одного из партнеров и т.п.

Административные процедуры ориентированы не только на самоорганизацию органов и организаций. Их назначение - упорядочить внешние связи и взаимоотношения субъектов права в управленческих, контрольных, бюджетных и иных сферах. Пока же таких процедур почти нет, что приводит к хаотичности связей и большим потерям времени. ИЗиСП провел разработки этих проблем. Одна из них связана с подготовкой на материалах Тверской и Нижегородской областей регламентов взаимоотношений областных и федеральных органов исполнительной власти. В них предусмотрены согласования, формы участия, совместные решения и т.п. По нашему мнению, такие регламенты "по вертикали" позволяют избежать сбоев компетенции, и их лучше вводить в действие на двух-трех уровнях согласованно. Другая разновидность процедур связана с отношениями "по горизонтали", в частности, со схемой управления территорией, предусмотренной Законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(8). Пока же в областях и других субъектах Федерации плохо обеспечено их комплексное развитие.

Договоры, столь популярные в гражданском праве, ныне все чаще появляются в административно-правовой сфере. Публичные договоры существуют в форме государственных (международных и внутригосударственных) и административных. Именно административные договоры в последнее время получают распространение, характеризуя собой новые, диспозитивные подходы к решению традиционных административно-правовых задач. Даже Конституция РФ в ст. 78 "благословила" органы исполнительной власти на заключение договоров: федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий. Эта норма конкретизирована в Федеральном законе от 24 июня 1999 года "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации".

На наш взгляд, можно выделить следующие признаки административного договора:

а) субъектный состав - право органов государственной власти заключать административные договоры между собой и с другими субъектами. В подобных отношениях стороны формально-юридически равны, соглашение заключают добровольно;

б) содержание - осуществление государственного управления, разделение компетенции, передача осуществления полномочий;

в) цель. В ее основе - общественный, публичный интерес, политические цели;

г) принцип - разрешено то, что разрешено.

По видам административные договоры могут быть вертикальными и горизонтальными.

На практике государственные органы часто прибегают к договорной форме сотрудничества между собой. Так, Московская регистрационная палата заключает соглашения о сотрудничестве с налоговой инспекцией, комитеты по управлению имуществом - с комитетами по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и т.п. Плохо то, что порядок заключения таких соглашений совершенно не отрегулирован. Информация о наличии договоров не подлежит обнародованию и распространению, да и подписываются они без определенной системы, основываясь на личных знакомствах руководителей ведомств. Но главное, что по сути дела нет правил подготовки, заключения и выполнения административных договоров. И здесь возможны два варианта - принятие в соответствии со ст. 78 Конституции РФ федерального закона или постановления Правительства РФ "О порядке заключения и выполнения административных договоров (соглашений)".

Выделим далее координационные процедуры, поскольку органы исполнительной власти часто наделяются полномочиями по координации. Трудности возникают из-за произвольного понимания таких полномочий, споров в рамках целевых программ или о том, кто "главный". Для процедур такого типа характерен следующий набор элементов: установление целей координации прав головной организации и обязанностей участников координации, определение порядка распределения заданий и ресурсов, принятия решений, представления отчетной информации, наконец, процедур рассмотрения разногласий.

Осуществление государственных функций связано с необходимостью их согласования и координации, причем как по горизонтали, так и по вертикали. Этот вопрос не регламентирован. Краткое исключение - п. 1 ст. 24 ФЗ от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в котором определена возможность участия законодательного органа власти субъекта Российской Федерации в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законодательством.

Формулировка ст. 30 Федерального конституционного закона о Правительстве об обеспечении Президентом РФ согласованного функционирования и взаимодействия Правительства Российской Федерации и других органов государственной власти - практически единственный пример "проникновения" понятия согласованности в функциональные акты. К сожалению, это понятие не расшифровывается. Между тем в практике работы государственных органов широко применяются согласования и совместные решения вопросов. Правда, их процедурный порядок толкуется разными ведомствами различно, что, естественно, отражается на качестве выполнения ими функций и затрудняет определение конкретного исполнителя. Закон об административных процедурах, в котором будут даны нормативные определения этих способов осуществления функций и описаны порядок и форма получения согласований, дал бы возможность систематизировать и формально унифицировать работу исполнительной власти. Так, в законе могла бы содержаться норма о том, что совместное действие совершается одновременно несколькими органами при следующих условиях: наличие корреспондирующих, пересекающихся, совпадающих полномочий этих органов; одинаковая форма акта (приказ, постановление); нацеленность на одинаковый результат. В качестве примера сошлемся на Приказ Госкомстата и Госналогслужбы РФ от 22 августа 1996 года N ВА-3-09/71 "Об информационном взаимодействии органов государственной статистики и налоговых органов". Согласованное действие может совершаться одновременно несколькими органами либо исходить от одного органа, который предварительно согласовал его содержание с другими органами.

Привычные для всех контрольные действия отнюдь не отождествимы с их упорядоченностью и эффективностью. Тут нужны стабильные и демократичные процедуры со следующими типичными элементами.

Во-первых, систематичность контроля за действиями и выполнением законов и иных актов должна быть обеспечена комплексом мер.

Во-вторых, в связи с принятием Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)", создавшего более благоприятные юридические условия упорядочения контрольной деятельности применительно к бизнесу, предстоит полностью освоить обеими сторонами новые правила, ввести эффективные и простые процедуры контроля на всех участках экономической деятельности. Пока их мало, к примеру, и в правилах контроля за качеством зерна, и в положениях о таможенном контроле.

В-третьих, актуальна задача обеспечения баланса собственно контрольных полномочий государственных и муниципальных органов, с одной стороны, и их обоснованного удельного веса в общем объеме компетенции названных органов. Потребуется изменение норм соответствующих федеральных законов и иных актов.

В-четвертых, первоочередной задачей является повышение эффективности всех видов контрольной деятельности и обеспечение прав и законных интересов бизнеса. Процедурные правила о задачах, объектах, периодичности, этапах, документах, гласности очень важны.

В-пятых, больше внимания необходимо уделить координации деятельности контрольных органов, осуществляемым ими согласованным и совместным проверкам. В этих целях полезна подготовка федерального закона о государственном контроле.

Есть процедуры, которые обеспечивают связи всех вышеназванных процедур. Речь идет об информационном обеспечении любого органа. Это информация, которую он производит и распространяет самостоятельно, а также информация, поступающая извне. Вопросы, связанные с информационным оборотом в системе публичной власти, не составили предмета внимания законодателя (за исключением вопросов делопроизводства, регулируемых ведомственным способом), особенно это касается информационного обмена внутри единой системы исполнительной власти по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения.

Обратимся в качестве примера к такому проявлению проблемы информационного обмена, как запросы одних органов исполнительной власти в другие. В соответствии с положениями об этих федеральных органах исполнительной власти в рамках выполнения своих функций они имеют право запрашивать необходимую информацию. Функция ее сбора, обработки, накопления, хранения, анализа и передачи требует предоставления органам, эту функцию осуществляющим, лишь права требовать от других органов, от предприятий, учреждений и организаций предоставления соответствующих сведений, и то не всегда*(9). Полномочия федеральных органов исполнительной власти по получению необходимой им информации сформулированы различно: Минтранс получает ее у органов транспортного комплекса (в том числе статистические данные и бухгалтерскую отчетность), Минсельхоз - у федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ и организаций, Минэкономразвития - у федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, Минюст - у федеральных органов государственной (а не только исполнительной) власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций и должностных лиц. Примечательно, что все эти органы проделывают операции запросов в установленном порядке (который еще не принят). Исходя из представленного расклада, формально запросить информацию у органов местного самоуправления могут лишь Минэкономразвития и Минюст.

В деятельности органов исполнительной власти существует и другой аспект информационных вопросов - представление собственной информации, что называется, вовне, "потребителям". Например, Минэкономразвития выполняет функцию оказания информационно-консультативного содействия иностранным инвесторам, предоставляет информацию из реестра экспортеров без каких-либо ограничений. Министерство сельского хозяйства обеспечивает информацией пользователей отраслевого фонда стандартов.

Конечная цель налаженного информационного обмена - сокращение количества документов в каждом ведомстве, уход от дублирования информации. Для гражданина или юридического лица, обращающихся в государственный орган за реализацией своего права, это еще и принцип "одного окна" (сбор всех сопутствующих соглашений других государственных органов непосредственно самим органом). Пока же эта система недостижима.

Возьмем, к примеру, вопрос государственной регистрации создания юридического лица на примере города Москвы. Обращение в Московскую регистрационную палату и внесение юридического лица в реестр фактически не означают начала его реального функционирования. Вновь созданному лицу следует обратиться в налоговый орган для постановки на учет. Но и это еще не все. Комитет по статистике, Пенсионный фонд, Фонд обязательного медицинского страхования, Фонд государственного социального страхования - все эти органы также следует обойти с целью постановки на учет. Если не считать затрат времени, то это еще и затраты на комплектование пакета документов во все перечисленные ведомства. Перечень документов примерно одинаков, в результате формируются объемистые папки одинакового содержания. Создание системы информационного обмена позволит замкнуть вопросы регистрации юридического лица, как это и должно быть, на регистрирующем органе, который рассылает (в идеале - по единой электронной сети) информацию о совершенной регистрации в другие ведомства.

Какие законы нужны?

Речь идет о резком усилении законодательного регулирования административных процедур. Лишь тогда эти процедуры выйдут из-под опеки подзаконных актов и станут на прочную и стабильную почву закона. Все участники получат гарантии устойчивой деятельности в соответствии с их правами и законными интересами. Отечественные традиции и опыт иностранных государств служат тому доказательством*(10).

В самом деле, законодательство иностранных государств давно впитало в себя институт административных процедур. В США с 1996 г. действуют Правила административной процедуры (Свод законов США. Титул 5, главы 1-5), в рамках которых регулируются статус, полномочия, документы, решения, действия административных агентств по рассмотрению обращений. Эти элементы отражаются в специальных законах и регламентах, которые применяются и судами. В Швейцарии на уровне федерации и кантонов есть законы об административных процедурах преимущественно с судебными элементами. Близок к ним по структуре и Административно-процессуальный кодекс Эстонии (1999 г.). Следует назвать и Закон Республики Казахстан "Об административных процедурах", стоящий особняком в этом ряду и рассчитанный преимущественно на процедуры организации управления (что соответствует и нашей позиции).

Весной 2001 года фракцией СПС в Государственной Думе был подготовлен проект федерального закона об административных процедурах. Однако его авторы по-прежнему тяготеют к смешанной позитивно-судебной процедуре. Тот же подход сохранен и в новом КоАП. Полагаем, что от этого следует отойти, строго различая позитивно-административные и коллизионные процедуры. Последние являются преимущественно судебными процедурами с присущей им системой процессуальных норм.

Наша позиция заключается в следующем. Нужен федеральный закон "Об административных процедурах" с тем содержанием, которое было обосновано выше. Ему должны предшествовать федеральный закон о федеральных органах исполнительной власти и новая редакция Федерального закона об общих принципах организации органов исполнительной власти субъектов РФ. В регионах потребуется изменение законов и положений об исполнительных органах.

Подчеркнем главное. Введение административных процедур может быть эффективным лишь при условии соблюдения ст. 72 Конституции РФ. Субъекты Федерации могут детализировать элементы общих процедур или вводить новые в законах и регламентах применительно к своим органам и организациям. Другая линия разграничений связана со специальным регулированием процедурных вопросов в отношении министерств и ведомств, которое не должно отступать от законодательных стандартных процедур. Общие нормы процедур могут развиваться в законе или положении о ведомственных актах, в правилах министерств, администраций областей, организаций.

Демократический аспект административных процедур может быть выражен в федеральных законах "О регулировании отношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления и гражданами", "Об обращениях граждан", "О праве граждан на получение информации", в законах субъектов Федерации, а также в ведомственных инструкциях, предусматривающих лишь специфику рассмотрения жалоб и заявлений в функциональном аспекте.

Таким образом, усложнение и большой динамизм публично-правовой деятельности обусловливают масштабное введение административных процедур на всех уровнях. Они во многом будут способствовать эффективности и демократичности решения публичных и частных дел.

Ю.А. Тихомиров,

первый заместитель директора

Института законодательства и сравнительного правоведения при

Правительстве РФ, доктор юридических наук, профессор,

заслуженный деятель науки РФ

Э.В. Талапина,

старший научный сотрудник

Института государства и права РАН,

кандидат юридических наук

"Журнал российского права", N 4, апрель 2002 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Теория государства и права. М.: Норма-Инфра М, 1997. С. 393-398.

*(2) См.: Судебная реформа в России. М.: Городец, 2001.

*(3) См.: Бахрах Д.Н. Административное право в России. М.: Норма-Инфра М, 2000. С. 299-308.

*(4) См.: Управленческие процедуры. М.: Наука, 1988.

*(5) См. подробнее: Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М.: Юринформцентр, 2001.

*(6) См.: Бачило И.Л. Развитие законодательства в сфере управления экономикой // Право и политика. 2000. N 7. С. 51.

*(7) См.: СЗ РФ. 1997. N 33. Ст. 3895.

*(8) См.: Исполнительная власть: организация и взаимодействие. М.: Юстицинформ, 2000.

*(9) См.: Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 65.

*(10) См. подробнее: Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. Полный курс. М.: Юринформцентр, 2001.