Земельно-правовая ответственность за нарушение правового режима земель поселений (А.П. Анисимов, "Журнал российского права", N 2, февраль 2004 г.)

Земельно-правовая ответственность за нарушение правового режима земель поселений

Возможность принудительного прекращения прав на землю включает в себя, в первую очередь, процедуру изъятия земельного участка за выкуп для государственных или муниципальных нужд. Однако принудительное прекращение прав на землю может выступать и санкцией за совершенное земельное правонарушение (для несобственников) или преступление (в форме конфискации для собственников). В последнем случае такая мера может назначаться по решению суда за тяжкие и особо тяжкие преступления, совершенные из корыстных побуждений (ст.52 УК РФ)*(1).

Вопросы признания земельно-правовой ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности не получили однозначного понимания в юридической литературе. Решение их является частью более обширной научной дискуссии о существовании отраслевых видов юридической ответственности. Остановимся здесь лишь на некоторых концептуальных подходах к этим вопросам.

Ряд исследователей считают, что наряду с общепризнанными видами юридической ответственности (уголовная, гражданско-правовая, административная, материальная и дисциплинарная) существуют и такие отраслевые ее виды, как семейно-правовая, конституционно-правовая, муниципально-правовая, налоговая, гражданско-процессуальная и ряд других*(2).

Теоретические аргументы в поддержку признания земельно-правовой ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности, а также динамика закрепления оснований и порядка ее применения по федеральным и региональным нормативно-правовым актам и являются предметом нашего анализа.

Институт земельно-правовой ответственности был предусмотрен еще в период действия советского права, в частности, Основами земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 1968 года. Данный нормативный акт предусматривал в ст.15, 16, 50 земельно-правовые санкции, выступавшие в качестве самостоятельных мер юридической ответственности за нарушения земельного законодательства.

Такой вывод подтверждается и научно-теоретическими исследованиями тех лет. Земельно-правовую ответственность в качестве особого института советского земельного права рассматривал О.В. Измайлов, полагая, что под ней "следует понимать применение государственно-правовых санкций, непосредственно предусмотренных земельным законодательством, к правонарушителю, в результате чего последний претерпевает лишения земельно-правового характера"*(3).

При этом, по его мнению, советским земельным правом предусматривались три меры земельно-правовой ответственности: изъятие земельного участка; отказ в его предоставлении недобросовестным землепользователям; предупреждение землепользователям, не выполняющим обязанностей по использованию земли, возложенных на них земельным законодательством*(4).

Авторы фундаментальной работы по общей теории земельного права, признавая новейшим достижением теоретической мысли по поводу сущности юридической ответственности "обоснование самостоятельного вида земельно-правовой ответственности, заключающейся в принудительном прекращении или ограничении прав нарушителя на пользование землей", считали, что "типичная мера земельно-правовой ответственности - принудительное лишение виновного субъекта права пользования конкретным земельным участком, принудительное изъятие земли", в то время как другой разновидностью земельно-правовой ответственности является земельная реституция - возвращение законному землепользователю незаконно отторгнутого у него земельного участка*(5).

Как отмечал В.А. Чуйков, "принадлежность юридической ответственности за конкретное нарушение права землепользования к определенной отрасли советского права устанавливается той отраслью материального права, нормами которой установлены санкции за данное правонарушение. Так, например, изъятие земельного участка городской застройки за нарушение права землепользования признается земельно-правовой ответственностью потому, что аналогичная санкция... установлена нормами материального земельного права... Хотя применение этой санкции и осуществляется посредством административных процессуальных форм, однако это не меняет содержания рассматриваемой земельно-правовой ответственности и не дает оснований для отнесения ее к административной ответственности"*(6). Впоследствии теоретические взгляды этих авторов о существовании земельно-правовой ответственности получили широкое признание ученых*(7).

Сформулированная в советском земельном праве конструкция земельно-правовой ответственности была воспринята Земельным кодексом РСФСР от 25 апреля 1991 г. (ст.39, 40, 42, 44 и т.д.), но затем указанные статьи были отменены Указом Президента РФ от 24 декабря 1991 г. "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации". В результате центральное место в правовом регулировании рассматриваемых отношений заняли нормативные акты субъектов РФ.

На уровне субъектов РФ при разработке и принятии соответствующих законов прослеживается несколько нормативных источников, которые разработчики взяли за основу при подготовке документов. К их числу следует отнести утратившие силу статьи ЗК РСФСР 1991 года, главы 17 ГК РФ и проектов ЗК РФ. В отдельных регионах данные нормы были дополнены региональной спецификой земельных отношений (в понимании разработчиков проектов).

Применительно к землям поселений законы субъектов РФ выделяли следующие основания принудительного прекращения прав на землю: неуплата земельного налога в течение одного года (двух лет), непогашение задолженности в течение последующего одного года, а также невнесение платы в сроки, установленные договором аренды или временного пользования землей; неиспользование в течение определенного срока или без его указания земельного участка по целевому назначению (например, для жилищного или иного строительства, садоводства и огородничества, личного подсобного хозяйства и т.д.) либо использование земельного участка, предоставленного для личного подсобного хозяйства, а также жилищного, дачного или иного строительства не по целевому назначению в течение определенного срока или без его указания; нарушение режима использования земель, предусмотренного федеральным или региональным законодательством; загрязнение земель химическими и радиоактивными веществами, отходами, сточными водами, заражение бактериально-паразитическими и иными вредными организмами; использование земель способами, приводящими к порче и уничтожению природных ресурсов и археологических объектов и объектов историко-культурного наследия, и т.д.

В законах субъектов РФ, как правило, содержалась оговорка, что изъятие неиспользуемых (либо используемых не по целевому назначению) в течение определенного срока земельных участков не осуществляется в случаях, если их использованию препятствовали стихийные бедствия или иные обстоятельства, исключающие такое использование. В этот период также не включалось время, необходимое для освоения участка или восстановления разрушенного объекта недвижимости*(8).

Большинством законов субъектов РФ был установлен следующий порядок прекращения прав на землю в случае совершения земельных правонарушений:

а) при выявлении нарушений на виновных лиц соответствующим государственным органом, осуществляющим государственный контроль за использованием и охраной земель, налагается штраф в установленном порядке;

б) одновременно с наложением штрафа выносится предупреждение об устранении в трехмесячный срок допущенных нарушений. При невнесении платежей за землю предупреждение выносится органами государственной налоговой службы, в остальных случаях - специально уполномоченным органом в области использования и охраны земель;

в) при непринятии мер по устранению таких нарушений указанные выше органы передают в орган местного самоуправления, предоставивший земельный участок, представление о прекращении прав на земельный участок.

Прекращение прав на землю в этих случаях производилось на основании постановления органа местного самоуправления (или органа исполнительной власти субъекта РФ), принимаемого в пределах его компетенции*(9). С небольшими особенностями аналогичный порядок мы обнаружим и в законах ряда других субъектов РФ.

При этом лишь в отдельных регионах нормативными актами было предусмотрено: изъятию подлежат участки, находящиеся на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования; земельный участок, находящийся у гражданина (юридического лица) на праве частной собственности, не может быть принудительно изъят иначе чем на основе выкупа. Более того, далеко не во всех соответствующих законах субъектов РФ было указано, что орган местного самоуправления (орган исполнительной власти субъекта РФ), приняв решение об изъятии у собственника участка, должен обратиться в суд, хотя такой вывод прямо вытекает из ч.2 ст.35 Конституции РФ.

Наиболее соответствующий Конституции РФ механизм прекращения прав на землю, на наш взгляд, был сформулирован в Законе Республики Калмыкия от 6 января 2000 г. "Об изъятии земельных участков на территории Республики Калмыкия". Согласно ст.6 этого закона изъятие земельных участков*(10) осуществляется путем выкупа по соглашению сторон, а если оно не было достигнуто, то по решению суда (принудительный выкуп). При этом в Законе не проводится различий между процедурой изъятия земельного участка у собственника или иного носителя вещных прав на землю. Если специально уполномоченный государственный или муниципальный орган не выкупает земельный участок, он подлежит продаже на публичных торгах.

Лицо, у которого изымается земельный участок, обязано возместить ущерб, нанесенный земельному участку, окружающей среде, объектам, находящимся на нем, а также выплатить штраф за совершенное административное правонарушение и земельный налог.

Из суммы выкупа, в том числе определенной на публичных торгах, должны быть вычтены вышеназванные суммы. Разница должна быть выдана лицу, у которого изымается земельный участок. Если сумма выкупа не превышает затрат на возмещение ущерба, внесение штрафа и земельного налога, лицо не освобождается от их уплаты.

В тех субъектах РФ, где региональными законами (конституциями, уставами) отрицалась частная собственность на землю, установлением порядка изъятия земельного участка, принадлежащего на праве пожизненного наследуемого владения и постоянного (бессрочного) пользования, рассматриваемая процедура и ограничивалась. Устанавливая правовой механизм прекращения прав на землю, субъекты РФ, несомненно, пытались ликвидировать пробелы в земельном законодательстве, что в целом являлось прогрессивным явлением (несмотря на многочисленные заимствования норм федеральных законов или их проектов). Тем не менее во многих субъектах РФ практика прекращения прав на землю как санкции за земельное правонарушение не сложилась. Например, как отметила в своем выступлении на научно-практической конференции Н.И. Ковальчук, практика изъятия земельного участка как мера ответственности за нерациональное использование земли в Омской области, например, отсутствует, поскольку это привело бы к появлению значительного массива бесхозяйных земель, так как здесь практически нет спроса на получение земли*(11).

Принципиально новый этап правового регулирования принудительного прекращения прав на землю наступил после вступления в силу гл.17 ГК РФ (апрель 2001 г.) и ЗК РФ (октябрь 2001 г.). Так, ст.284-285 ГК РФ предусматривают ряд оснований для изъятия земельного участка у собственника, например, если участок предназначен для жилищного или иного строительства и не используется для соответствующей цели в течение трех лет (если более длительный срок не установлен законом) либо если его использование приводит к значительному ухудшению экологической обстановки. Не возражая против изъятия земельного участка, используемого не по целевому назначению (неиспользование сельскохозяйственных угодий для выращивания сельскохозяйственной продукции), все же вслед за О.И. Крассовым нельзя не усомниться в конституционности нормы ГК, а также аналогичной нормы ряда законов субъектов РФ об изъятии неиспользуемого в течение трех лет под застройку земельного участка*(12). Кроме того, в Гражданском кодексе остается открытым вопрос о возмездности прекращения права собственности на землю при совершении указанных в нем земельных правонарушений. Так, пунктом 2 ст.286 ГК РФ предусмотрено: если собственник земельного участка письменно уведомит орган, принявший решение об изъятии земельного участка, о своем согласии исполнить это решение, участок подлежит продаже с публичных торгов. В связи с этим в научной литературе была высказана мысль о том, что при продаже земельного участка с публичных торгов собственнику передаются деньги, вырученные от продажи, за вычетом расходов на проведение торгов*(13). Однако при буквальном толковании данной нормы неясно, будет ли из вырученной посредством продажи участка суммы выплачена компенсация собственнику земельного участка (и в каком объеме), будет ли учтена при этом сумма ущерба (например, окружающей среде), как предусматривалось, в частности, в Законе Республики Калмыкия. Из анализа норм ГК РФ и ЗК РФ вообще не следует однозначного вывода, может ли быть принудительно изъят земельный участок у его собственника, нарушающего требования земельного законодательства, иначе чем за выкуп (ЗК РФ прямо не предусматривает принудительного безвозмездного изъятия земельного участка у собственника как санкцию за земельное правонарушение). Наконец, как следует поступать, если желающих приобрести такой земельный участок не окажется?

Нельзя согласиться с высказанной в научной литературе позицией, что поскольку ст.286 ГК РФ, посвященная порядку изъятия земельного участка у собственника ввиду ненадлежащего использования, отсылает к земельному законодательству (которое специальной нормы об этом не содержит), то следует руководствоваться ст.54 ЗК РФ, устанавливающей процедуру прекращения прав на землю лиц - несобственников земельных участков*(14). На наш взгляд, правоприменитель не должен руководствоваться данной аналогией закона по следующим причинам.

Режим законности диктует ряд требований к использованию аналогии. Решение по аналогии недопустимо, если она прямо запрещена законом или если закон связывает наступление юридических последствий с наличием конкретных норм*(15). В рассмотренном случае такие конкретные нормы не приняты, а из иных норм специального закона (ЗК РФ) возможность расширительного толкования положений ст.54 ЗК РФ не следует. Более того, представляется, что возможность принудительного прекращения права частной собственности на землю должна быть прямо предусмотрена федеральным законом. Использование аналогии закона в данном случае противоречит ст.35-36 и 55 Конституции РФ.

Обозначенная проблема, в свою очередь, порождает еще ряд вопросов. Например, может ли быть изъят за совершение земельного правонарушения не весь, а часть участка, которая нерационально используется? Возможность прекращения прав на часть земельного участка допускается при его изъятии за выкуп для государственных или муниципальных нужд. В случае прекращения прав на землю как санкции за правонарушение было бы целесообразным аналогичное решение вопроса. Но, чтобы устранить существующие неопределенности, необходимо внести соответствующие дополнения в ГК РФ.

Таким образом, новый ЗК РФ предусматривает основания и порядок принудительного прекращения обязательственных и вещных прав на землю. При этом действие его норм в части прекращения прав на землю как санкции за земельное правонарушение (ст.45 и 54 ЗК РФ) на собственников земельных участков не распространяется, поскольку в названных статьях упоминаются только землевладельцы и землепользователи.

Права последних на земельный участок могут быть прекращены, в частности, за использование земельного участка не по целевому назначению; использование земельного участка способами, которые приводят к значительному ухудшению экологической обстановки, систематическую неуплату земельного налога, а также за неустранение совершенных умышленно некоторых иных видов земельных правонарушений (например, неиспользование участка для жилищного или иного строительства в течение трех лет, если иные сроки не предусмотрены федеральным законом).

Одним из условий принудительного прекращения названных прав на землю является неустранение фактов ненадлежащего использования земельных участков после наложения административного взыскания в виде штрафа. При этом в отличие от ряда законов субъектов РФ прекращение прав на землю землевладельцев и землепользователей, а также лиц, имеющих участки на праве безвозмездного срочного пользования, осуществляется не в административном, а в судебном порядке.

При наложении административного взыскания специально уполномоченным государственным органом в области государственного земельного контроля виновному лицу выносится предупреждение, где указывается срок устранения земельного правонарушения, а также подчеркивается возможность принудительного прекращения прав на землю. В силу прямого указания в законе такое предупреждение не может направлять орган муниципального земельного контроля, хотя органы местного самоуправления и задействованы в данной процедуре.

Если правонарушителем не устранены указанные последствия, то специально уполномоченный государственный орган в области государственного земельного контроля направляет необходимые материалы в орган местного самоуправления или орган государственной власти, предоставивший соответствующий земельный участок, которыми может быть направлено в суд заявление о прекращении прав на землю.

По истечении десятидневного срока после принятия решения суда о прекращении прав на земельный участок орган государственной власти (орган местного самоуправления) направляет заявление о государственной регистрации прекращения права на земельный участок в органы юстиции. При этом ЗК РФ содержит четкую норму об обязанности лиц - несобственников земельных участков, у которых они изымаются, возместить причиненный вред (в отношении собственников такой нормы нет).

Таким образом, земельно-правовая ответственность применяется в форме принудительного изъятия у лица земельного участка, принадлежащего ему на праве землепользования или землевладения, за совершение земельного правонарушения, являясь отдельным, самостоятельным видом юридической ответственности. Данная санкция не может быть отнесена к числу административных или гражданско-правовых санкций. Во-первых, ст.3.2 Кодекса РФ об административных правонарушениях 2001 г. не упоминает среди видов административных наказаний прекращение прав на землю.

Во-вторых, диспозиции норм гражданского законодательства, предусматривающих изъятие земель в качестве меры ответственности за соответствующие правонарушения, имеют бланкетный характер и содержат отсылку к нормам земельного законодательства. Поэтому, как справедливо подчеркнул В.Н. Харьков, "правовое регулирование ответственности в форме принудительного прекращения права землепользования ни в части оснований изъятия, ни в части определения санкций не осуществляется гражданским законодательством самостоятельно. Оба указанных аспекта изъятия земельных участков детально урегулированы земельным законодательством и не нуждаются в опосредовании нормами гражданского законодательства, поскольку земельное и гражданское законодательство - самостоятельные отрасли, располагающиеся на одной "горизонтали"*(16).

А.П. Анисимов,

заведующий кафедрой гражданского права и

процесса Волгоградского филиала Московского

университета потребительской кооперации,

кандидат юридических наук

"Журнал российского права", N 2, февраль 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации" от 8 декабря 2003 г. статья 52 отменена.

*(2) См., например: Нечаева А.М. Семейное право: Курс лекций. М.: Юристъ, 1998. С.190; Шевердяев С., Филиппов И. Проблемы конституционно-правовой ответственности (по материалам конференции на юридическом факультете) // Вестник МГУ. Серия 11, "Право". 2001. N 3.

*(3) Измайлов О.В. Ответственность за нарушение земельного законодательства: Автореф. дисс. : канд. юрид. наук. М., 1973. С.7-8.

*(4) См.: Там же. С.8.

*(5) См.: Общая теория советского земельного права. М.: Наука, 1983. С.303; 316-317.

*(6) Чуйков В.А. Право пользования землями городской застройки: Дисс. : канд. юрид. наук. Харьков, 1973. С.98.

*(7) См.: Черноморец А.Е. Об основных направлениях развития земельного права и совершенствования земельного законодательства // Вестник МГУ. Серия 11, "Право". 1995. N 6. С.45.

*(8) См., например: Статья 8 Закона Республики Калмыкия от 6 января 2000 г. "Об изъятии земельных участков на территории Республики Калмыкия"; ст.73 Закона "О земле" Самарской области; ст.44 Закона Воронежской области "О регулировании земельных отношений в Воронежской области" и т.д.

*(9) Законы ряда субъектов РФ (Новосибирская область, Краснодарский край и другие) различали порядок изъятия земельного участка, принадлежащего лицу на праве собственности (судебный порядок), и порядок изъятия участка, находящегося в постоянном (бессрочном) пользовании (административный порядок).

*(10) Имеется в виду изъятие земельного участка не для государственных или муниципальных нужд, а в случае нецелевого использования участка, неиспользование в установленные сроки, использование с причинением вреда окружающей среде и т.д.

*(11) См.: Голиченков А.К., Лукина Е.Н. Проблемы экологического, земельного права и законодательства в современных условиях (обзор выступлений участников научно-практической конференции "Софрино-4") // Государство и право. 1999. N 2. С.45.

*(12) См.: Крассов О.И. Конституционные основы изъятия земельных участков, находящихся в частной собственности // Экологическое право на рубеже XXI века: Сб. научных статей / Под ред. проф. А.К. Голиченкова. М., 2000. С.247.

*(13) См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. Г.В. Чубукова, М.Ю. Тихомирова. М., 2001. С.219.

*(14) См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова. М., 2001. С.144.

*(15) См.: Проблемы общей теории права и государства: Учебник для юридических вузов / Под общ. ред. В.С. Нерсесянца. М., 1999. С.427.

*(16) Харьков В.Н. Организационно-правовое обеспечение рационального использования и охраны земель на уровне субъекта Российской Федерации (на материалах Тверской области): Дисс. : канд. юрид. наук. М., 1998. С.168.