Законодателям Челябинской области придется пересмотреть закон о бюджетном устройстве (Л. Григорьева, "Адвокат", N 1, январь 2004 г.)

Законодателям Челябинской области придется
пересмотреть закон о бюджетном устройстве

11 ноября 2003 г. Конституционный Суд Российской Федерации принял постановление по делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области" в связи с запросом Челябинского областного суда. О рассмотрении этого вопроса рассказывает наш корреспондент Людмила Григорьева.

Справедливое распределение денежных средств между Российской Федерацией и ее субъектами - давняя и больная проблема. 7 октября 2003 года Конституционный Суд РФ в открытом заседании первой палаты рассмотрел дело о проверке конституционности некоторых положений Закона Челябинской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области".

Поводом к рассмотрению послужил запрос судьи Челябинского областного суда З.М. Вениковой в связи с находящимся в ее производстве делом по заявлению прокурора Челябинской области о признании несоответствующим требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области от 13 ноября 1997 г. "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области" (в редакции от 14 декабря 2000 г.). Согласно этому закону органы государственной власти Челябинской области вправе наделять органы местного самоуправления муниципальных образований, в границах территорий которых находятся другие муниципальные образования, полномочиями по распределению и закреплению расходов бюджетов; по составлению сводных прогнозных показателей социально-экономического развития соответствующих территорий; по распределению между местными бюджетами муниципальных образований, находящихся в границах их территорий так называемых регулирующих налогов и сборов, средств финансовой помощи, переданных из областного бюджета; по составлению и предоставлению свода отчетов по исполнению местных бюджетов муниципальных образований, находящихся в границах соответствующей территории.

Челябинский областной суд решил, что эти положения противоречат федеральному законодательству и нарушают гарантии самостоятельности местного самоуправления, закрепленные в статье 132 Конституции Российской Федерации. Он приостановил производство по делу и обратился в Конституционный Суд Российской Федерации.

Судья - докладчик Н.С. Бондарь проанализировал сложившуюся ситуацию и конкретизировал проблему. Действующий Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. (с последующими изменениями) допускает возможность создания субъектами федерации двух уровней местного самоуправления. В границах одного муниципального образования, в частности сельского района, могут создаваться другие муниципальные образования на уровне отдельных поселений. При этом Бюджетный и Налоговый кодексы, как, впрочем, и другое федеральное законодательство, не разделяют муниципальные образования на территориальные и поселенческие уровни. Н.С. Бондарь объяснил это тем, что в большинстве субъектов РФ муниципальные образования и, соответственно, бюджеты местного самоуправления были сформированы на одном уровне, чаще всего на уровне городов областного (районного) значения или административных районов.

В Челябинской области, как и в некоторых других субъектах РФ на основе действующего законодательства была принята двухуровневая система местного самоуправления со всеми вытекающими отсюда проблемами взаимоотношений органов государственной власти в данном субъекте Федерации и в муниципальных образованиях различных территориальных органов.

Начальник Государственного правового управления кандидат юридических наук представитель Законодательного собрания Челябинской области Е.С. Четвертакова озвучила позицию органов государственной власти Челябинской области.

Оспариваемые положения ст.81 Закона Челябинской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе" регулирует вопросы взаимоотношений областного и местного бюджетов - определяет, на каких принципах они основываются и устанавливает права органов государственной власти области. Е.С. Четвертакова решила выяснить, воспользовались ли органы власти предоставленным им правом и проанализировала те законы области, с помощью которых осуществляется реализация этого права - законы об областном бюджете на очередной финансовый год.

В соответствии со статьей 5 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления", а также ст.8 Бюджетного кодекса РФ регулирование взаимоотношений между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами и предоставление финансовой помощи из бюджета субъекта РФ местным бюджетам, относится к компетенции органов государственной власти субъектов РФ. Причем и Бюджетный, и Налоговый кодексы регулируют только муниципальные налогово-бюджетные полномочия. При этом они не разделяют, относятся ли эти полномочия к муниципальным образованиям непосредственно входящим в состав субъектов федерации, либо к муниципальным образованиям, находящимся в границах территории последних. Конституция не устанавливает ни различия в статусе между муниципальными образованиями, ни их равноправия в объеме прав и обязанностей. В соответствии со ст.139 Бюджетного кодекса из бюджета субъекта Федерации может выделяться финансовая помощь на выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований с целью обеспечения финансирования минимальных государственных социальных стандартов, необходимость принятия которых предусмотрена и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления". Однако эти стандарты до настоящего времени не приняты на федеральном уровне и, соответственно, субъект не реализовал предоставленное ему право.

Далее Е.С. Четвертакова напомнила, что все бюджетные отношения регулируются именно Бюджетным кодексом РФ, а остальные нормативные правовые акты (включая и Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления") применяются постольку, поскольку они не противоречат Бюджетному кодексу РФ. В случае противоречия применяются именно нормы Кодекса. Таким образом, при рассмотрении и регулировании всех вопросов по бюджетным отношениям, в том числе по вопросам организации, регулированию и осуществлению межбюджетных отношений в Челябинской области, приоритет имеют нормы Бюджетного кодекса.

Согласно ст.8 БК РФ все вопросы о распределении доходов субъекта РФ между областным бюджетом и местным, а также определение порядка, условий предоставления и само предоставление финансовой помощи из областного бюджета находится в ведении Челябинской области (т.е. в ведении субъекта Федерации). Кодекс определяет перечень положений, реализующих принцип самостоятельности бюджетов, один из которых - наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы, определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст.31).

Доходы бюджетов на основании ст.39 БК РФ формируются в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством. Все виды доходов с обозначением источников и ставок по налоговым и неналоговым доходам по каждому уровню бюджетной системы определены Налоговым и Бюджетным кодексами РФ. Статья 47 БК РФ однозначно определяет понятие собственных доходов, как видов доходов закрепленных на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательства. В этой же статье установлено, что финансовая помощь не является собственным доходом бюджета муниципального образования.

Что касается доходов, которые могут передаваться в порядке регулирования межбюджетных отношений, то Бюджетным кодексом однозначно определено: при взаимоотношениях с местными бюджетами нормативы отчислений определяются законом о бюджете того или иного уровня бюджетной системы, который передает эти регулирующие доходы, либо законом о бюджете того уровня, который распределяет переданные ему регулирующие доходы из бюджета другого уровня.

Рассматриваемые правоотношения и судебное дело касается законов об областном бюджете 1999-2000 г. В 2000 г. нормативы отчислений от федеральных регулирующих доходов для Челябинской области были установлены Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2000 г.", а нормативы отчислений от данных доходов были определены Законом Челябинской области об областном бюджете на 2000 год. Объем передаваемых в порядке бюджетного регулирования средств в местные бюджеты и установление нормативов находится в исключительной компетенции субъекта Федерации и бюджетным законодательством не регламентируется, т.е. субъект сам решает, в каком виде и в каком объеме передать соответствующие финансовые ресурсы.

Бюджетный кодекс определяет понятие собственных доходов, устанавливает порядок передачи в местные бюджеты регулирующих доходов (ст.52, БК РФ), но обязанности передачи регулирующих доходов не устанавливает. Право установить вид передачи регулирующих доходов также находится в ведении того органа бюджетной системы, того органа власти, в компетенции которого находится принятие закона о бюджете на очередной финансовый год.

Е.С. Четвертакова высказала мнение, что ссылка на ст.10 Федерального закона о финансовых основах местного самоуправления как основание обязанности формирования в составе областного бюджета фонда финансовой поддержки неосновательна, так как ни Закон о финансовых основах, ни Бюджетный кодекс не регламентирует такую обязанность. В данных законодательных актах фонд поддержки упоминается как одно из средств бюджетного регулирования или форма предоставления финансовой помощи, причем связанная опять же с обеспечением минимальных социальных стандартов. А в Законе о бюджете Челябинской области на 2000 г. оказание финансовой помощи определенным местным бюджетам осуществлялось в виде дотаций, что полностью соответствует ст.139 БК РФ, предусматривающей формы финансовой помощи местным бюджетам.

В соответствии со ст.58 БК РФ собственные закрепленные доходы могут быть переданы местным бюджетам в порядке межбюджетного регулирования. При этом с целью повышения заинтересованности органов местного самоуправления в максимальной мобилизации доходов и эффективной реализации своих полномочий, финансовая помощь может устанавливаться в виде нормативов отчислений от регулирующих федеральных и региональных налогов, а в случае недостатка указанных средств - в виде денежных трансферов.

В основе межбюджетных отношений лежит распределение и закрепление расходов бюджета, разграничение регулирующих доходов, а также выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности. Из данного положения следует, что право на получение отчислений и другой финансовой помощи в свой (местный) бюджет у муниципального образования возникает только после разграничения расходных полномочий с муниципальным образованием, на территории которого оно находится.

Осуществление межбюджетных отношений - взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления, основанное на принципах единства бюджетной системы, сбалансированности, самостоятельности бюджета и равенства бюджетных прав. Оно не предусматривает подчинения одного уровня бюджетной системы другому. Передача полномочий по бюджетному регулированию не предполагает применения властных полномочий муниципальными образования районов и городов областного значения по отношению к муниципальным образованиям, находящимся в границах территории последних. Так же, как и действующие принципы межбюджетных отношений не предусматривают властных полномочий органов государственной власти субъектов в отношении муниципальных образований, находящихся в Челябинской области. При этом обеспечивается экономическая и финансовая самостоятельность, а осуществление права на самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местного бюджета за счет собственных доходов не зависит от порядка осуществления межбюджетного регулирования.

Поэтому, устанавливая нормативы отчислений от регулирующих федеральных и региональных налогов местным бюджетам Челябинская область осуществляет бюджетное регулирование со всеми органами местного самоуправления. Нормативы отчислений, а также методика распределения регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований доведены до сведения всех муниципальных образований Законом Челябинской области об областном бюджете на очередной финансовый год и утверждены в форме приложений к названному Закону. Оказание финансовой помощи в виде денежных трансферов осуществляется только органом местного самоуправления муниципальных образований, в границах территории которых находятся другие муниципальные образования. Такие муниципальные образования в соответствии с действующим законодательством наделены государственными полномочиями по выделению финансовой помощи муниципальным образованиям, находящимся в границах их территории. Поэтому передача межбюджетных полномочий в части оказания финансовой помощи не является нарушением прав отдельных муниципальных образований.

Чем вызвана необходимость подобного подхода? В силу сложившегося неравномерного расположения в Челябинской области хозяйствующих субъектов и отсутствия разграничения собственности было достигнуто пропорциональное социальное обеспечение. Именно существующие межбюджетные отношения в Челябинской области, по словам Е.С. Четвертаковой, позволили с 2000 г. исключить задолженность в выплате заработной платы бюджетным организациям. Она отметила также, что федеральным законодателем до сих пор не принят закон о порядке наделения отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления, не установлены и минимальные социальные стандарты.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления" дает органам государственной власти области право наделять органы местного самоуправления муниципальных районов государственными полномочиями субъектов для выравнивания бюджетной обеспеченности поселений дотациями из регионального фонда финансовой поддержки поселений. Поэтому Е.С. Четвертакова считает, что ч.2 ст.81 Закона Челябинской области о бюджетном устройстве и бюджетном процессе соответствует ст.132 Конституции.

Представитель Совета Федерации Ю.А. Шарандин согласился далеко не со всеми утверждениями Е.С. Четвертаковой, подчеркнув, что они были бы верны, если бы речь шла о взаимоотношениях органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления.

Европейская хартия о местном самоуправлении в п.2 ст.8, говорит об административном контроле, который может осуществляться только вышестоящими органами власти. Поэтому любые разговоры о любой подотчетности, подконтрольности одного органа местного самоуправления другому, места иметь не могут. Этот вопрос не подлежит обсуждению в силу ч.4 ст.15 Конституции РФ, которая отдает приоритет международным договорам и конвенциям, подписанным Российской Федерацией перед национальным законодательством. Если какой-либо орган принимает решение, кому, когда и сколько денег давать, а потом требовать отчета, это не что иное, как властная функция.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления" допускает возможность наделения законами субъектов федерации органов местного самоуправления районов отдельными государственными полномочиями субъектов федерации по выравниванию бюджетной обеспеченности. Но при передаче отдельных государственных полномочий не должны нарушаться конституционные условия самоуправления независимо от того, к какому типу муниципальных образований они относятся. Недопустимо превращение городских и сельских поселений, входящих в состав района, в подразделение данного муниципального образования. Эта правовая позиция уже получила подтверждение в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. N 1-п по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской республики от 17 апреля 1996 г.

Какая-либо подчиненность одного муниципального образования другому не может иметь места, так как иное противоречит конституционному принципу самостоятельности населения в решении вопросов местного значения. Это правовая позиция также была выражена в постановлении Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. N 3-п по делу о проверке конституционности ряда положений Конституции республики Коми и Закона республики Коми "Об органах исполнительной власти в республике Коми".

В связи с рассматриваемым делом возникает вопрос практического характера. Естественно, что даже если в районе есть представительный орган, представители от мелких муниципальных образований до муниципалитетов будут в меньшинстве, в том числе и при распределении источников доходов.

Исторически сложилось, что на территории одного местного самоуправления находится другое местное самоуправление. Для решения возникающих в связи с этим проблем существует аналогия - взаимоотношения субъектов Федерации и органов местного самоуправления. При избрании выборных органов одно и то же население делегирует свои права и представителю власти у себя в поселке, и представителю власти в районе. Но таких аналогий проводить нельзя. Ни территориальность, ни делегирование полномочий не могут "заштриховать" абсолютную самостоятельность каждого органа местного самоуправления.

Ю.А. Шарандин подчеркнул необходимость решения рассматриваемого вопроса с точки зрения самостоятельности органов местного самоуправления.

Консультант аппарата Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления И.Ф. Фасеев выразился еще определеннее. Он полагает, что в ч.2 п.2 ст.81 Закона Челябинской области, устанавливающей право наделения органов местного самоуправления районов полномочиями по распределению и закреплению расходов местных бюджетов, не соответствует Конституции. Данная норма, деля расходные полномочия, отрывается от собственно властных полномочий, тогда как именно они являются источником расходных обязательств всех органов публичной власти. Если допускается закрепление и перераспределение расходов, а объем полномочий при этом не изменяется, это приведет к тому, что органы местного самоуправления будут просто не в состоянии функционировать. Конечно, это недопустимо, поскольку противоречит конституционным положениям о самостоятельности местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

И.Ф. Фасеев настаивал на том, что норма абз.4 и 3 п.2 ст.81 Закона Челябинской области также может прийти в противоречие с Конституцией, если сведение прогнозных показателей будет осуществляться не исходя из тех прогнозов, которые готовят сами муниципальные образования первого уровня. Ведь если это делают не они сами, а районы, не будут учтены потребности населения, которое является субъектом местного самоуправления в этом муниципальном образовании. Может сложиться ситуация, когда обеспечение местных бюджетов через механизмы выравнивания и финансовой помощи не будут учитывать общественные потребности населения конкретного муниципального образования. Такая же ситуация может быть и по норме, наделяющей органы местного самоуправления районов полномочиями по подготовке сводных отчетов.

Прокурор Управления по надзору за соблюдением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации В.К. Мусатов кратко изложил позицию Генеральной прокуратуры. С учетом объяснений, которые были даны представителями Челябинского законодательного собрания, Генеральная прокуратура считает, что та норма, которая сейчас действует, создает условия для неправомерного вмешательства и ущемления интересов одного муниципального образования другим.

Редакция рассматриваемой нормы говорит о передаче полномочий, а передача полномочий, в свою очередь, предполагает наличие каких-то властных распорядительных полномочий одного муниципального образования по отношению к другому. Формулировка нормы дает основание для свободного толкования таких полномочий. Применительно к распределению и закреплению расходов бюджета неясно, о каких расходах бюджета идет речь. Неясно, не будет ли здесь вмешательства в компетенцию низового органа местного самоуправления в вопросах формирования собственных расходов. Если речь идет об участии субъекта Федерации в формировании расходов муниципального образования, как это предусмотрено Бюджетным кодексом, в областном Законе необходимо сделать соответствующее уточнение.

Конституционный Суд Российской Федерации заслушал мнения сторон и удалился на совещание, а 11 ноября вынес постановление, резолютивная часть которого приводится ниже.

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации
по делу о проверке конституционности положений пункта 2
статьи 81 Закона Челябинской области "О бюджетном
устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области"
в связи с запросом Челябинского областного суда
(извлечение)

...Руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 75, 100 и 104 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать положение абзаца четвертого пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области", предусматривающее право органов государственной власти Челябинской области наделять органы местного самоуправления муниципальных образований, в границах территории которых находятся другие муниципальные образования, полномочиями по распределению между местными бюджетами муниципальных образований регулирующих налогов и сборов, средств финансовой помощи, переданных из областного бюджета в порядке межбюджетного регулирования на основе единых принципов и условий, определяемых в Законе Челябинской области об областном бюджете на очередной финансовый год с целью выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности, не противоречащими Конституции Российской Федерации...

2. Признать положения абзацев третьего и пятого пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области", предусматривающие право органов государственной власти Челябинской власти наделять органы местного самоуправления муниципальных образований, в границах территории которого находятся другие муниципальные образования, полномочиями по составлению сводных прогнозных показателей социально-экономического развития соответствующих территорий, а также по составлению и представлению свода отчетов об исполнении местных бюджетов муниципальных образований, находящихся в границах соответствующей территории, не противоречащими Конституции Российской Федерации...

3. Признать положение абзаца второго пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области", предусматривающее право органов государственной власти Челябинской области наделять органы местного самоуправления муниципальных образований, в границах территории которых находятся другие муниципальные образования, полномочиями по распределению и закреплению расходов бюджетов, не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 12, 19 (часть 1), 76 (часть 5) и 132...

Л. Григорьева,

корреспондент

"Адвокат", N 1, январь 2004 г.