Экологическая безопасность как форма реализации права граждан на благоприятные условия жизнедеятельности (З.В. Каменева, "Законодательство и экономика", N 1, январь 2004 г.)

Экологическая безопасность как форма реализации
права граждан на благоприятные условия жизнедеятельности

Экологическая безопасность и благоприятная окружающая среда

Современное состояние окружающей среды в Российской Федерации характеризуется крупномасштабным загрязнением атмосферного воздуха, почв, поверхностных и подземных вод. Загрязнение и деградация окружающей среды с каждым годом все больше влияет на здоровье людей. Отмечается устойчивая корреляция комплексного загрязнения окружающей среды и общей смертности с такими причинами, как болезни крови и кроветворных органов, психические расстройства, онкологические заболевания, болезни органов пищеварения и дыхания. Примерно одна шестая часть территории страны, где проживает более 60 млн человек, является экологически неблагополучной*(1)..

Снижение численности здорового населения и увеличение общей смертности по причине ухудшения состояния окружающей среды представляют прямую угрозу обществу и государству. В настоящее время правовое регулирование обеспечения охраны окружающей среды в целях сохранения жизни и здоровья человека требует нового теоретического осмысления и нуждается в совершенствовании.

Право граждан на благоприятную окружающую среду как основное конституционное право гарантируется, в частности, проведением мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия.

Федеральный Закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"*(2) определяет это понятие как состояние среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие на человека факторов среды обитания и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности.

Как неоднократно отмечал профессор В.В. Петров, окружающая среда благоприятна, если ее состояние соответствует установленным в законодательстве критериям, стандартам и нормативам, касающимся ее чистоты (незагрязненности), ресурсоемкости (неистощимости), экологической устойчивости, видового разнообразия и эстетического богатства.

Право на благоприятную окружающую среду реализуется при взаимодействии общества и природы в трех формах: природопользование, охрана среды и обеспечение экологической безопасности.

В соответствии с Концепцией национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. N 1300*(3), обеспечение экологической безопасности становится актуальным направлением деятельности государства и общества. Однако, несмотря на то, что управление в области охраны окружающей среды и природопользования относится в политике нашего государства к числу основных, положение дел в обеспечении экологической безопасности явно неудовлетворительно.

Нарастающая волна экологических правонарушений, усиливающаяся и все менее контролируемая эксплуатация природных ресурсов страны, хищническое уничтожение уникальных природных комплексов и целых биологических видов обусловили кризисное состояние экосистемы.

С учетом положений Указа Президента Российской Федерации от 4 февраля 1994 г. N 236 "О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития" к числу приоритетных направлений в области обеспечения экологической безопасности относятся:

экологически обоснованное размещение производительных сил;

экологически безопасное развитие промышленности, энергетики, транспорта, коммунального и сельского хозяйства;

борьба с загрязнением природной среды за счет повышения степени безопасности технологий, связанных с захоронением и утилизацией токсичных промышленных и бытовых отходов;

борьба с радиоактивным загрязнением;

создание экологически чистых технологий;

неистощительное использование возобновимых природных ресурсов;

рациональное использование невозобновимых природных ресурсов;

расширенное использование вторичных ресурсов, утилизация, обезвреживание и захоронение отходов;

совершенствование управления в области охраны окружающей среды, природопользования, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Современное экологическое законодательство характеризуется наличием широкого круга федеральных законов прямого действия, регулирующих отношения по обеспечению экологической безопасности и образующих юридическую основу перечисленных направлений, на основе и согласно которым субъекты Российской Федерации развивают свое законодательство.

Основополагающим является Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"*(4), в котором предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности названо важнейшей задачей природоохранного законодательства России.

На решение этой задачи направлены сформулированные в Законе основные положения об экономическом механизме охраны среды, о нормировании ее качества, об экологической экспертизе, о чрезвычайных экологических ситуациях, об экологическом контроле, а также экологические требования при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений и иных объектов.

В названном Законе устранен пробел: в ранее действовавшем Законе РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2061-1 "Об охране окружающей природной среды" не было четкого определения понятия экологической безопасности.

Согласно ст.1 Федерального закона "Об охране окружающей среды" под экологической безопасностью понимается состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий. Однако, определив понятие "экологическая безопасность", Закон не выделил требований по ее обеспечению. В результате понятие "экологическая безопасность" оказалось декларативным, что препятствует определению места отношений по обеспечению экологической безопасности в системе общественных отношений, возникающих по поводу использования и охраны окружающей среды. Такое положение может привести к дублированию мероприятий по охране среды. Об этом, в частности, свидетельствует сложная судьба федерального закона "Об экологической безопасности", который находился в разработке с 1993 г. и после принятия его Государственной Думой в 1996 г. не был одобрен Советом Федерации.

Представляется, что обеспечение экологической безопасности следует рассматривать в четырех аспектах:

как составную часть охраны окружающей среды;

как деятельность, проводимую параллельно с охраной среды и природопользованием;

как деятельность, тождественную охране окружающей среды и природопользованию;

как цель или принцип охраны окружающей среды и природопользования.

Нельзя не отметить, что хотя новый Закон "Об охране окружающей среды" определяет (с отмеченным недостатком) понятие "экологическая безопасность", в науке экологического права нет единого мнения относительно определения и содержания этого понятия.

Так, О.С. Колбасов определяет экологическую безопасность как "...систему мер, устраняющих угрозу массовой гибели людей в результате такого неблагоприятного антропогенного изменения состояния природной среды на планете, при котором человек как биологический вид лишается возможности существовать, так как не сможет удовлетворять свои естественные физиологические и социальные потребности жизнедеятельности за счет окружающего материального мира". Он предлагает "создать новую, никогда прежде не существовавшую систему отношений, при которой каждый их участник сознательно и в силу воспитанной привычки заботится о сохранении окружающей природной среды, о поддержании ее в благоприятном состоянии в соответствии с известными экологическими требованиями, базирующимися на знаниях объективных законов материального мира"*(5).

Очевидным недостатком этого определения является то, что единственной целью экологической безопасности автор называет устранение угрозы массовой гибели людей в результате неблагоприятного антропогенного изменения состояния природы. Такой подход не позволяет обществу надлежащим образом реагировать на экологические угрозы еще до достижения ими уровня, вызывающего массовую гибель людей.

На наш взгляд, "экологическая безопасность" означает закрепление в правовых институтах такой системы отношений по поводу окружающей среды, которая способна служить основой нормального, стабильного существования общества и создания условий, при которых состояние всех элементов окружающей среды не представляет опасности для жизни и здоровья человека.

Такое понимание экологической безопасности ближе всего к позиции В.В. Петрова, который считал, что экологическая безопасность представляет собой состояние защищенности жизненно важных экологических интересов человека, прежде всего прав на чистую, благоприятную для жизни окружающую природную среду.

К окружающей человека среде В.В. Петров относил города и другие населенные пункты; промышленные, агропромышленные, сельскохозяйственные зоны; зеленые, пригородные, лесопарковые зоны вокруг городов и промышленных центров; курорты; зоны активного отдыха. Окружающая среда характеризуется преобладанием видоизмененных (модифицированных) и преобразованных (трансформированных) человеком экологических систем*(6).

Следует отметить, что на современном этапе развития общества экологическая безопасность личности, общества и государства в равной степени зависит от охраны окружающей человека среды и от того, насколько рационально, экономно нынешние и будущие поколения людей смогут использовать природные ресурсы для удовлетворения своих возрастающих потребностей.

В статье 1 проекта Конвенции об экологической безопасности, один из авторов которой Т.В. Злотникова, дано такое определение: "...состояние защищенности жизненно важных интересов человека и гражданина, общества, защищенности окружающей природной среды от угроз, которые могут возникнуть в результате экологических правонарушений и иных антропогенных воздействий, а также природных воздействий"*(7).

В приведенном определении неоправданно расширен круг угроз экологической безопасности за счет включения антропогенных и природных воздействий.

Загрязнения, аварии и катастрофы, причиняющие вред окружающей среде, человеку, имуществу, народному хозяйству, - явления техногенного происхождения, случающиеся по вине людей. В плане обеспечения экологической безопасности нельзя допускать загрязнения, аварии и катастрофы; их можно и необходимо предотвращать, а не бороться с их последствиями для человека и окружающей среды.

Стихийные же бедствия не зависят от воли людей, и человечество еще не научилось их предотвращать. Буйства стихии (землетрясения, оползни, селевые потоки, извержения вулканов, ливни, грозы, разливы рек, морские приливы, цунами) все чаще поддаются прогнозу, но пока речь может идти не о их предотвращении, а лишь о ликвидации их последствий, о компенсационных и предупредительных мерах.

Сужение круга угроз до угроз антропогенного характера дает возможность акцентировать внимание общества именно на вопросе предотвращения разрушительного влияния антропогенной деятельности на окружающую среду.

По мнению А.С. Шишко, экологическая безопасность представляет собой комплекс правовых, организационных и материальных гарантий защиты окружающей среды в каждом государстве от вредоносного воздействия, источники которого расположены за его пределами*(8)...

С таким определением нельзя полностью согласиться, ведь автор сводит круг угроз экологической безопасности только к источникам вредоносного воздействия, расположенным за пределами государства.

А.К. Голиченков рассматривает обеспечение экологической безопасности как "достижение и поддерживание такого качества окружающей природной среды, при котором воздействие ее факторов обеспечивает здоровье человека и его плодотворную жизнедеятельность в гармонии с природой"*(9).

Однако в этом определении отсутствует четкое указание видов воздействия на окружающую среду, которые могут привести к ухудшению здоровья человека. По мнению Г.П. Серова, "проблема обеспечения экологической безопасности должна решаться в единой, целостной системе национальных интересов и целей России, а применение правового, организационного и экономического механизмов ее обеспечения должно учитывать результаты деятельности по обеспечению рационального природопользования и эффективной охраны окружающей среды"*(10).

Подход к определению места обеспечения экологической безопасности в системе общественных отношений по поводу окружающей среды, при котором обеспечение экологической безопасности признается самостоятельным направлением практической деятельности, проводимой наряду с охраной окружающей среды и природопользованием, представляется не совсем удачным.

Более обоснованной следует признать точку зрения М.М. Бринчука. Анализируя проект закона "Об экологической безопасности" и проект Концепции экологической безопасности Российской Федерации, он не выявил в них правоотношений по обеспечению экологической безопасности, выходящие за рамки традиционных отношений по охране окружающей природной среды. Кроме того, как полагает М.М. Бринчук, отсутствуют правовые меры обеспечения экологической безопасности, отличные от мер по охране окружающей природной среды*(11).

Основными инструментами обеспечения экологической безопасности и охраны окружающей среды служат экологическое нормирование; оценка воздействия планируемой деятельности на окружающую среду; экологическая экспертиза; экологическое лицензирование; экологическая сертификация; экологический контроль; юридическая ответственность за экологические правонарушения.

По мнению M.M. Бринчука, в экологическом праве понятие "обеспечение экологической безопасности" выступает в разных качествах. Оно "может рассматриваться как один из основных принципов природопользования и охраны окружающей среды, в соответствии с которым любая экологически значимая деятельность, а также предусматриваемые в законодательстве и осуществляемые на практике природоохранительные меры должны оцениваться с позиции экологической безопасности. В известной мере в научном и практическом плане понятие "обеспечение экологической безопасности" порой употребляется как синоним охраны окружающей среды, имея в виду, что соответствующая деятельность направлена на сохранение и восстановление благоприятного состояния окружающей среды. Обеспечение экологической безопасности может рассматриваться также как важнейшая цель и задача деятельности по восстановлению и сохранению благоприятного состояния окружающей среды, прежде всего с точки зрения ее чистоты (незагрязненности) и ресурсоемкости"*(12).

Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. N 2446-1 "О безопасности" признает экологическую безопасность важнейшим видом безопасности наряду с государственной, экономической, общественной, оборонной, информационной и определяет общие для всех видов безопасности понятия (ст.1-3, 13).

Безопасность - состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз.

Жизненно важные интересы - совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства.

К основным объектам безопасности относятся личность - ее права и свободы; общество - его материальные и духовные ценности; государство его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность.

Субъекты обеспечения безопасности - государство, граждане, общественные и иные организации и объединения. Угроза безопасности совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства.

Отметим, что понятие "безопасность" в том виде, в каком оно сформулировано в Законе (состояние защищенности жизненно важных интересов от угроз), предполагает существование такой системы взаимоотношений личности, общества, государства и международного сообщества, которая представляет собой основу для организации условий предотвращения и ликвидации опасности для существования и прогрессивного развития личности, общества и государства.

Одной из наиболее фундаментальных категорий современной науки и практики, имеющей значение для определения понятия "экологическая безопасность", является окружающая среда.

Федеральный закон "Об охране окружающей среды" определяет окружающую среду как совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов. Под компонентами природной среды понимается земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле (ст.1).

Окружающая среда в комплексе и ее отдельные элементы, интересы человека, связанные с окружающей средой, являются объектами, по поводу которых возникают общественные отношения, регулируемые экологическим правом. В научной и учебной литературе по экологическому праву в качестве его предмета традиционно выделяют две группы общественных отношений- по рациональному использованию природных ресурсов и по охране окружающей среды (охране природных ресурсов).

На наш взгляд, цель обеспечения экологической безопасности достижение такого положения дел, когда при минимуме усилий каждый сможет реализовать свое конституционное право на благоприятную окружающую среду, являющееся, в свою очередь, условием реализации конституционных прав человека на жизнь и охрану здоровья.

Благоприятное состояние окружающей среды позволяет иметь необходимую основу для государственного и общественного развития, для сохранения конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности. Подтверждением этого положения служит такой пример. Неблагополучная экологическая обстановка, обусловленная техногенным загрязнением атмосферного воздуха, воды и почвы, отягощенная к тому же суровыми природно-климатическими условиями, привела к тому, что в местах проживания некоторых коренных малочисленных народов Севера усилились либо приобрели устойчивый характер процессы депопуляции. Снижается рождаемость, возрастает общая и младенческая смертность, болен каждый третий взрослый и каждый четвертый ребенок. Это потенциальная опасность не только для существования личности, но и для государства и общества, поскольку снижение численности здоровых людей приводит к общему ослаблению Российской Федерации.

Таким образом, достижение благоприятного состояния окружающей среды цель обеспечения экологической безопасности.

В главе 3 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и на практике в качестве целевого ориентира природопользования и охраны окружающей среды используется понятие благоприятной окружающей среды.

В соответствии со ст.1 указанного Закона под благоприятной окружающей средой понимается среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов.

Однако в связи с таким определением в литературе можно найти немало противоречий. В частности, М.М. Бринчук считает, что окружающая среда благоприятна, если ее состояние соответствует установленным в законодательстве критериям, стандартам и нормативам, касающимся ее чистоты (незагрязненности), ресурсоемкости (неистощимости), экологической устойчивости, видового разнообразия и эстетического богатства.

Рассмотрим последовательно эти качественные характеристики благоприятной окружающей среды.

Она считается чистой, если ее качество соответствует нормативам, предусмотренным ст.19-33 Закона "Об охране окружающей среды".

Ресурсоемкость (неистощимость) среды достигается путем определения лимитов природопользования, которые представляют собой систему экологических ограничений по территориям - предприятия-природопользователи устанавливают на определенный срок объемы предельного изъятия природных ресурсов. Обязательное соблюдение лимитов позволяет рационально использовать как возобновимые, так и невозобновимые ресурсы, не допуская их чрезмерного истощения. Конкретные предельные нормы устанавливаются в природоресурсном законодательстве.

Экологическая устойчивость - один из признаков равновесия экологической системы. Равновесие следует рассматривать как состояние системы, характеризующееся устойчивостью, способностью к саморегуляции, сопротивляемостью нарушениям, восстановлением первоначального состояния, существовавшего до нарушения равновесия.

Видовое разнообразие - элемент более широкого понятия "биологическое разнообразие". В соответствии с Конвенцией о биологическом разнообразии от 5 июня 1992 г. это понятие означает вариабельность живых организмов, включая, среди прочего, наземные, морские и иные водные экосистемы и экологические комплексы, частью которых они являются. Биологическое разнообразие включает в себя видовое разнообразие живых организмов и разнообразие экосистем.

Эстетическое богатство окружающей среды позволяет удовлетворять различные эстетические потребности человека.

Следует согласиться с М.М. Бринчуком: такие качественные характеристики окружающей среды, позволяющие считать ее благоприятной, как чистота, ресурсоемкость, экологическое равновесие, биологическое разнообразие, эстетическое богатство, являются наиболее точными.

Используя эти характеристики, можно сделать вывод: цель охраны окружающей среды и природопользования - достижение такого качества среды, которое обеспечивало бы реальные гарантии прав человека и гражданина на здоровую и благоприятную для жизни, труда и отдыха окружающую среду. В какой-то мере это идеал, к которому обществу необходимо стремиться, но который в условиях экономического кризиса и усиливающейся антропогенной нагрузки на окружающую среду не всегда достижим.

Цель же обеспечения экологической безопасности - достижение такого качества окружающей среды, которое должно соответствовать установленным в экологическом законодательстве стандартам и нормативам, касающимся, в основном, чистоты, ресурсоемкости, экологического равновесия среды. Достижение этой цели позволяет избежать опасности ухудшения здоровья и гибели населения от загрязнения окружающей среды и истощения природных ресурсов.

Аналогичный подход использован в Концепции национальной безопасности, где в качестве основных угроз рассматриваются истощение природных ресурсов и ухудшение экологической ситуации в стране.

Итак, цели обеспечения экологической безопасности не вполне тождественны целям охраны окружающей среды и природопользования (в том широком понимании, которое заложено в сформулированном М.М. Бринчуком определении благоприятной окружающей среды) и соотносятся как частное и целое.

Безусловно, биологическое разнообразие и эстетическое богатство окружающей среды имеют большое значение для человека, особенно для поддержания его психического здоровья. Однако статистические исследования показывают: для психического и физического здоровья россиян опаснее загрязнение и деградация окружающей среды, которые приводят к потере ею свойств, позволяющих выполнять функцию жизнеобеспечения.

Изменение химических условий жизни (крупномасштабное загрязнение среды) приводит к тому, что в целом по России примерно на 20% заболеваемость населения связана с загрязнением окружающей среды.

Чтобы определить, какое место занимают отношения по обеспечению экологической безопасности среди отношений по охране окружающей среды и природопользованию, необходимо обратиться к Закону "О безопасности", в ст.3 которого сформулировано понятие угрозы безопасности как совокупности условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства.

Основываясь на этом положении, следует заключить, что угроза экологической безопасности должна создавать реальную или потенциальную опасность для существования личности, общества и государства.

Сегодня главная угроза для экологической безопасности России хозяйственная или иная деятельность, служащая причиной изменения химических и биологических условий жизни человека и истощения окружающей среды.

Для нашей страны эта угроза особенно велика из-за преимущественного развития топливно-энергетических отраслей промышленности; отсутствия или ограниченного использования природосберегающих технологий; нарастания тенденции использования российской территории в качестве места захоронения опасных материалов и веществ, а также размещения на ней вредных производств. Есть данные, что итогом воздействия промышленности и транспорта на окружающую среду стало "потребление" в России 400 кг вредных веществ на душу населения. Более двух третей населения проживает на территории, загрязненной такими веществами, как диоксиды азота, аммиак, фториды водорода, сероуглерод и формальдегид в концентрациях, превышающих предельно допустимые. Более 50 млн человек испытывают воздействие вредных веществ в концентрациях, превышающих ПДК в 10 раз.

По нашему мнению, именно опасность хозяйственной или иной деятельности для существования и прогрессивного развития личности, общества и государства служит критерием, определяющим место обеспечения экологической безопасности в системе общественных отношений по охране окружающей среды и природопользованию. Есть основание предположить: отношениями по обеспечению экологической безопасности являются общественные отношения по охране окружающей среды и природопользованию, которые возникают при осуществлении хозяйственной или иной деятельности, оказывающей вредное воздействие на среду и представляющей опасность для существования и прогрессивного развития личности, общества и государства.

Следует отметить, что если экологическое законодательство, состоящее из природоресурсных и природоохранных нормативно-правовых актов, а также экологизированных правовых норм, в целом регулирует отношения в сфере осуществления всех видов деятельности, связанных с влиянием на окружающую среду, то его составная часть - законодательство в области обеспечения экологической безопасности - регулирует отношения в сфере осуществления хозяйственной или иной деятельности, представляющих опасность для существования и прогрессивного развития личности, общества и государства.

Критерием, определяющим угрозу экологической безопасности от хозяйственной или иной деятельности, является экологический риск. В соответствии с Федеральным законом "Об охране окружающей среды" под экологическим риском понимается вероятность наступления события, имеющего неблагоприятные последствия для природной среды и вызванного негативным воздействием хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера (ст.1).

Экологический риск как качественная и количественная мера уровня опасности предполагает наличие нескольких его видов. Так, ст.7 Федерального закона от 5 июля 1996 г. N 86-ФЗ "О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности"*(13) в зависимости от степени потенциальной опасности устанавливает четыре уровня риска потенциально вредного воздействия генно-инженерной деятельности на здоровье человека. К первому уровню относят риск, соответствующий работам, не представляющим опасности для здоровья человека, и сопоставимый с риском при работе с непатогенными микроорганизмами, а к четвертому- соответствующий работам, представляющим опасность для здоровья, сопоставимый с риском при работах с возбудителями особо опасных инфекций.

Международной комиссией по радиологической защите введены понятия риска чрезмерного, предельно допустимого и приемлемого.

Следует согласиться с мнением разработчиков Концепции экологической безопасности Российской Федерации, что для оценки приемлемости различных уровней экологического риска на первом этапе можно ограничиться рассмотрением риска лишь тех вредных последствий, которые в конечном счете приводят к смертельным исходам, поскольку для этого имеются достаточно надежные статистические данные.

Подытожим: угрозами для экологической безопасности являются такие виды хозяйственной или иной деятельности, которые оказывают вредное воздействие на окружающую среду и могут привести к увеличению количества заболеваний и смертельных исходов среди населения, обусловленных состоянием окружающей среды, что в итоге представляет опасность и для общества, и для государства.

В отличие от угрозы гибели от загрязнения окружающей среды, угроза гибели людей от истощения природных ресурсов (полезных ископаемых, водных, лесных, земельных и других ресурсов) на современном этапе развития общества менее вероятна. Однако эти две проблемы взаимосвязаны. Можно с уверенностью предположить, что в дальнейшем угроза гибели людей в результате полного истощения природных ресурсов станет не менее реальной, чем гибель от загрязнения. Это необходимо учитывать, обеспечивая экологическую безопасность.

Перечни видов и объектов хозяйственной или иной деятельности, представляющие собой угрозу экологической безопасности, закреплены в ст.11 и 12 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе"*(14), в Федеральном законе от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов"*(15).

Основным условием осуществления хозяйственной или иной деятельности должно стать их соответствие правовым экологическим требованиям.

В экологическом законодательстве сформулировано множество требований экологической безопасности, например требования к проектированию, строительству, эксплуатации предприятий; требования при использовании химических веществ; требования к продукции, технике и т.п.

Анализ экологических требований позволяет сделать вывод: все они в той или иной мере сводятся к обязанности соблюдения и исполнения при осуществлении любых видов хозяйственной или иной деятельности нормативов качества окружающей среды, сформулированных в ст.19-33 Федерального закона "Об охране окружающей среды".

Проблема обеспечения экологической безопасности не ограничивается рамками отдельных стран или регионов, она приобрела глобальный характер.

Нормы, содержащиеся в международно-правовых документах, оказывают все большее влияние на обеспечение экологической безопасности России, так как Конституция нашей страны в ст.15 определяет, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.

Даже не являясь участницей международного соглашения, наша страна при создании своих законов должна тем не менее учитывать принципы и нормы, сформулированные в таких соглашениях. Заинтересованность в этом обусловлена перспективами вхождения России в европейское и глобальное правовое пространство по вопросам технической и экологической безопасности.

В сфере международной охраны окружающей среды действует более 900 нормативно-правовых актов. К числу главных документов, составляющих основу правового регулирования обеспечения экологической безопасности Российской Федерации, можно отнести:

Конвенцию о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (Базель, 23 марта 1990 г.);

Конвенцию о помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации;

Конвенцию о предотвращении крупных промышленных аварий (Женева, 22 июня 1993 г.);

Конвенцию о трансграничном воздействии промышленных аварий (Хельсинки, 17 марта 1992 г.);

Конвенцию о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (Женева, 13 ноября 1979 г.);

Конвенцию об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном пространстве (Эспо, 25 февраля 1991 г.).

Возможность участия России в международных договорах должна быть подготовлена ходом развития национального законодательства. В противном случае наше государство даже при наличии доброй воли будет либо не в состоянии выполнить принятые на себя международные обязательства, либо окажется вынуждено выполнять их в ущерб своим национальным интересам, так как реализация таких обязательств не будет обеспечена соответствующими возможностями (нормативной базой, финансовыми средствами и т.п.).

Государственный механизм правовой охраны и использования
окружающей среды

Право на благоприятную окружающую среду относится к числу важнейших прав человека, поскольку связано с поддержанием нормальных условий жизни. Одна из основных форм обеспечения конституционных гарантий прав формирование законодательства, четко и однозначно определяющего механизмы реализации прав и свобод человека и гражданина, устанавливающего конкретные полномочия органов власти всех уровней по реализации конституционных норм.

На наш взгляд, самыми действенными мерами решения экологических проблем служат снижение количества потребляемых природных ресурсов, уменьшение объема образующихся вредных веществ и отходов, их эффективная переработка и размещение, а также снижение уровня нынешнего загрязнения окружающей среды.

В научной литературе принято рассматривать "экономико-правовой механизм", либо в механизме действия экологического права определять "правовое регулирование экологического механизма охраны среды"; либо говорить о "механизме обеспечения исполнения экологических требований законодательства".

Поскольку право на здоровье и благоприятную окружающую среду рассматривается нами как основная цель правовой охраны среды, имеет смысл остановиться на государственном механизме правовой охраны, так как исследуемое право реализуется в рамках этого механизма.

Б.В. Ерофеев рассматривает "организационно-правовое обеспечение рационального экологопользования и сохранности экологической системы России"*(16). Еще более детализируют данное понятие А.К. Голиченков и Г.А. Волков, определяя структуру этого механизма в виде взаимосвязанных системных компонентов*(17). Аналогичной позиции придерживается М.М. Бринчук, когда рассматривает правовые средства обеспечения экологической безопасности как систему действий по предотвращению различных экологически опасных ситуаций и ликвидации их последствий*(18). Но большинство авторов раскрывают содержание только экономического механизма, редко включая в него иные (организационные, правовые) составляющие. Например, Б.В. Ерофеев вслед за В.В. Петровым считает частью организационно-правового обеспечения "экологизацию законодательства"*(19), хотя это скорее основное направление и важнейший принцип деятельности государственных органов, законодательной и исполнительной власти, чем составной элемент рассматриваемого механизма.

Уже поэтому конструкция, предложенная А.К. Голиченковым и Г.А. Волковым, представляется более логичной, полной и всесторонней, хотя требует определенных уточнений. Государственный механизм использования и охраны окружающей природной среды (биосферы) Российской Федерации - это эколого-правовая система, основу которой составляют средства и методы (способы) воздействия государства (в лице его правомочных органов) в сфере охраны и использования всех компонентов биосферы.

Средства и методы воздействия показывают, каким образом государство решает задачу сохранения баланса в системе "человек - окружающая среда".

Средства воздействия - это взятые в органичном единстве меры организационной, экономической, идеологической (информационно-воспитательной) защиты и использования окружающей природной среды России, включая меры особой охраны, предусмотренные ст.4 Федерального закона "Об охране окружающей среды".

Названные меры направлены на соблюдение и исполнение всеми субъектами требований экологического законодательства при осуществлении хозяйственной или иной деятельности, представляющей угрозу здоровью человека и окружающей среде.

К мерам организационного регулирования следует отнести экологическое планирование (п.3 ст.15 Федерального закона "Об охране окружающей среды"); государственный экологический мониторинг (ст.63 Закона); экологические кадастры, реестры, регистры (ст.16); нормирование в области охраны окружающей среды (ст.19-29); оценку воздействия на окружающую среду и экологическую экспертизу (ст.32-33); экологическую сертификацию (ст.31), экологическое лицензирование (ст.30).

К мерам экономического регулирования экологической деятельности следует отнести финансирование и материально-техническое снабжение природоохранных мероприятий (ст.14, 15, 17 Закона); социально-экономическую оценку природных ресурсов России (ст.14); экологическое страхование (ст.18); плату за негативное воздействие на окружающую среду (ст.16).

Применение перечисленных мер носит динамичный характер, являясь реальным регулятором развивающихся рыночных отношений при условии их всестороннего и целенаправленного правового осуществления.

К мерам идеологического воздействия можно отнести предусмотренные главой 3 Федерального закона "Об охране окружающей среды" права и обязанности граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в области охраны окружающей среды, а именно: право граждан на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение вреда окружающей среде; право создавать общественные объединения, фонды и иные некоммерческие организации, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды; право направлять обращения в органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, в органы местного самоуправления, иные организации и должностным лицам для получения своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания, мерах по ее охране; право принимать участие в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании, сборе подписей под петициями, в референдумах по вопросам охраны окружающей среды и в иных не противоречащих законодательству Российской Федерации акциях; выдвигать предложения о проведении общественной экологической экспертизы и участвовать в ее проведении в установленном порядке; оказывать содействие органам государственной власти и местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды; обращаться в органы государственной власти и местного самоуправления, в иные организации с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на нее, получать своевременные и обоснованные ответы; предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде.

Общественные и иные некоммерческие объединения, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды, имеют еще более широкие права: разрабатывать, пропагандировать и реализовывать в установленном порядке программы охраны среды, защищать права и законные интересы граждан в этой области, привлекать на добровольной основе граждан к осуществлению деятельности в области охраны окружающей среды; за счет собственных и привлеченных средств осуществлять и пропагандировать деятельность в области охраны окружающей среды, воспроизводства природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности; оказывать содействие органам государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды; организовывать собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование, сбор подписей под петициями и принимать участие в указанных мероприятиях в соответствии с законодательством Российской Федерации, вносить предложения о проведении референдумов по вопросам охраны окружающей среды и об обсуждении проектов, касающихся охраны окружающей среды; обращаться в органы государственной власти и местного самоуправления, в иные организации и к должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды, о мерах по ее охране, об обстоятельствах и о фактах хозяйственной и иной деятельности, создающих угрозу окружающей среде, жизни, здоровью и имуществу граждан; участвовать в установленном порядке в принятии хозяйственных и иных решений, реализация которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, жизнь, здоровье и имущество граждан; обращаться в органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, в органы местного самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями, исками и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы; организовывать и проводить в установленном порядке слушания по вопросам проектирования, размещения объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может нанести вред окружающей среде, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан; организовывать и проводить в установленном порядке общественную экологическую экспертизу; рекомендовать своих представителей для участия в проведении государственной экологической экспертизы; подавать в органы государственной власти и местного самоуправления, в суд обращения об отмене решений о проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, об эксплуатации объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, об ограничении, приостановлении и прекращении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду; предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде; осуществлять другие предусмотренные законодательством права (ст.12); на получение систематического экологического образования и воспитания, распространение экологических знаний, проведение научных исследований в сфере использования и охраны биосферы (ст.71, 72, 74).

Все меры идеологического воздействия детализируют конституционное требование "беречь и защищать природу", преследуют цель информационно-воспитательного воздействия на население, способствуют соблюдению экологической безопасности, законности и правопорядка, дополняют меры организационного и законодательного регулирования.

Предусмотренные законодательством меры обеспечиваются государственным принуждением, закрепленным в эколого-правовых нормах. В этом смысле все они являются "эколого-правовыми" формами воздействия на экологического правонарушителя. Вот почему вряд ли целесообразно выделять защиту экологических прав и обязанностей граждан и возмещение вреда экологическим правонарушителем в особую группу мер "правового механизма" охраны окружающей природной среды.

Методы административно-экологического управления - это методы государственного принудительного воздействия на деятельность и решения всех хозяйствующих субъектов России в целях сохранения экологического равновесия, поддержания законности и правопорядка в использовании природных ресурсов, объектов, комплексов. Эти методы весьма разнообразны, но всегда включают в себя специальное эколого-административное пресечение в виде ограничения, приостановления, прекращения антропогенной деятельности.

Методы государственного административно-экологического управления определяют конкретные формы воздействия государства на различных стадиях процесса экологического контроля, который в идеале должен быть повсеместным и всесторонним.

Основными формами государственного экологического контроля, на наш взгляд, следует считать:

государственный мониторинг окружающей среды;

систематизацию сведений о состоянии биосферы и ее составляющих, об изменениях, в них происходящих;

оценку реального состояния биосферы с целью определения возможного ущерба от действия антропогенных факторов, оценку природных ресурсов как резервов на будущее и оптимальных способов человеческой деятельности;...

стандартизацию данных в целях планирования и реализации различных видов социально-экологической деятельности (нормирование качества биосферы);

экологическое воспитание и образование.

Все названные основные формы информационного экологического контроля означают "наблюдение с целью проверки", необходимое для принятия экологически верных управленческих решений. Они неизбежно должны перерастать в экологический надзор - динамическую форму государственного экологического воздействия.

Формы экологического надзора (инспектирования), на наш взгляд, таковы: финансирование хозяйственной и иной деятельности; экологическая сертификация; лицензирование; стимулирование; страхование; договорная (правовая) форма природопользования.

Это - разновидности предупредительного государственного воздействия на экологических правонарушителей, которое в условиях, определенных законодательством, перерастает в правоохранительную (карательную) форму.

Государственное экологическое воздействие выражается в применении общих правовых (административных, уголовных, гражданских) и специальных (предупреждение, приостановление, закрытие) мер, к которым следует отнести платежи за незаконную деятельность в области добычи природных ресурсов, их изъятие сверх лимитов, сверхнормативное загрязнение любого вида; ограничение, приостановление и прекращение любого вида антропогенной хозяйственной и иной деятельности; применение мер эколого-правовой ответственности; специальные меры, обеспечивающие ограничительный и запретительный режим особо охраняемых природных территорий, объектов, зон; меры защиты особо охраняемых видов животных и растений, занесенных в Красную книгу.

Экологический контроль и надзор как функция государственного управления (воздействия) имеют надведомственный характер; сочетаются с общественным контролем; охватывают все компоненты биосферы; способствуют соблюдению экологического законодательства и привлечению к эколого-правовой ответственности; выступают (в зависимости от субъектов их осуществления) в виде общего, специального и ведомственного государственного воздействия.

Государственный экологический контроль и надзор - функциональная основа воздействия на процесс природопользования и охраны окружающей природной среды (биосферы) России. Вряд ли целесообразно ставить его в один ряд с конкретными мерами организационного, законодательного, идеологического и иного воздействия государства в системе "биосфера - человек".

В практическом, теоретическом и учебно-методическом плане есть смысл различать конкретные виды и формы государственного экологического воздействия. Следует помнить, что экологический контроль - это наблюдение с целью проверки, статичная и относительно пассивная форма контроля. Экологический надзор - проверка соответствия всего выявленного экологическим требованиям - динамичная (активная) форма государственного управления; последовательная стадия экологического процесса системного государственного регулирования. Это - обеспечение выполнения эколого-правовых требований; способ организационно-правового обеспечения сохранности экологической системы. Предусмотренные меры, методы и формы государственного экологического воздействия составляют правовой механизм использования и охраны биосферы России - основной инструмент обеспечения экологической законности, правопорядка и безопасности ее населения.

З.В. Каменева,

старший преподаватель юридического факультета

Белгородского государственного университета

"Законодательство и экономика", N 1, январь 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Миронов О.О. Экология и нарушения прав человека: Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. - М.: Юриспруденция, 2002. - С.8.

*(2) СЗ РФ. - 1999. - N 14. - Ст.1650.

*(3) СЗ РФ. - 1997. - N 52. - Ст.5909.

*(4) СЗ РФ. - 2002. - N 2. - Ст.133.

*(5) Колбасов О.С. Концепция экологической безопасности (юридический аспект). - Советское государство и право. - 1988. - N 12. С.48.

*(6) Петров В.В. Экология и право. - М.: Юридическая литература, 1981. С.36.

*(7) Злотникова Т.В. Проект Конвенции об экологической безопасности. Зеленый мир, 1998. - N 30.- С.12.

*(8) Шишко А.С. Предупреждение трансграничного загрязнения / Международно-правовые проблемы. - Киев. - 1990. - С.18.

*(9) Голиченков А.К.Экологический контроль: теория, практика правового регулирования / Автореферат диссертации доктора юридических наук. М. 1992. С.22.

*(10) Серов Г.П. Правовое регулирование экологической безопасности при осуществлении промышленной и иных видов деятельности. - М.: ОСЬ-89, 1998. С.42.

*(11) Бринчук М.М. Охранять окружающую среду или обеспечивать экологическую безопасность? // Государство и право. - 1994. - N 8,9. С.123.

*(12) Бринчук М.М. О понятийном аппарате экологического права// Государство и право. - 1998. - N 9. - С.26, 27.

*(13) СЗ РФ. - 1996. - N 28. - Ст.3348.

*(14) СЗ РФ. - 1995. - N 48. - Ст.4556.

*(15) СЗ РФ. - 1997. - N 30. - Ст.3588.

*(16) Ерофеев Б.В.Экологическое право. - М.: Новый юрист, 1998. Гл.9.

*(17) Экологическое право России. Сборник нормативных актов. - М.: БЕК, 1997. - С.3-6.

*(18) Бринчук М.М. Экологическое право. - М.: Юристъ, 1998. С.69, 222-223, 449.

*(19) Ерофеев Б.В. Указ. соч. - С.270.