Особенности парламентского контроля за деятельностью правительства в странах Западной Европы (А.Н. Тулаев, "Журнал российского права", N 1, январь 2004 г.)

Особенности парламентского контроля
за деятельностью правительства
в странах Западной Европы

Проблема парламентского контроля за деятельностью исполнительной власти в Российской Федерации приобрела особую актуальность в последнее время. Это объясняется тем, что развитие российского парламентаризма на современном этапе выявило ряд просчетов и недостатков в системе парламентского контроля. Изучение зарубежного опыта парламентского контроля за деятельностью правительства в государствах Западной Европы полезно для совершенствования этой системы в нашей стране. Такие западноевропейские государства, как Великобритания, ФРГ, Франция, Италия, имеют достаточно эффективную систему парламентского контроля, успешно функционирующую не одно десятилетие. Поэтому опыт работы парламентов этих стран, несмотря на принципиальные различия в их формах правления, отношениях между законодательной и исполнительной властью, имеет большую ценность для современной правовой науки России и государственной политики.

В Западной Европе одной из важнейших функций парламента является контроль за исполнительной властью. Сущность и основное предназначение такого контроля состоят в следующем.

1. Парламентский контроль представляет собой ключевое звено в системе сдержек и противовесов между законодательной и исполнительной ветвями власти. Это исключает узурпацию всех полномочий по управлению государством у одной из ветвей власти.

2. Парламентский контроль за деятельностью правительства можно считать инструментом правовой ответственности должностных лиц органов исполнительной власти перед государством и обществом. Он позволяет парламенту выявить противоправные или недобросовестные действия лиц, осуществляющих исполнительную власть, и обеспечить привлечение их к различным формам ответственности (конституционно-правовая, уголовная, административная и т.д.).

3. Посредством парламентского контроля за деятельностью правительства повышается качество принятых исполнительной властью решений. Такой контроль способствует повышению оптимальности и взвешенности в работе правительства, принятию решений, которые отражают основные интересы общества и государства и могут повлиять на эффективность государственной политики в целом.

Однако эффективность парламентского контроля будет достаточно высока только в том случае, если, с одной стороны, он сможет заставить правительство отвечать за свои действия, а с другой - не препятствовать высшему органу исполнительной власти в осуществлении его непосредственных функций и задач. К подобному равновесию стремится любая демократическая страна.

Говоря о парламентском контроле в странах Западной Европы, необходимо отметить, что при наличии достаточно большого количества общих моментов в процедуре контроля существуют особенности, присущие конкретным государствам. Такая неоднородность связана прежде всего с различными формами правления, существующими в этих странах.

Исходя из этого, выделим контроль в парламентских республиках и конституционных монархиях и контроль в президентских (полупрезидентских) республиках.

В парламентских республиках (ФРГ, Италия) и конституционных монархиях (Великобритания) существует институт ответственности правительства перед парламентом. Речь идет о праве представительного органа формировать правительство, обязанности последнего отчитываться о своей деятельности. Причем признание его работы неудовлетворительной влечет отставку правительства. В президентских или полупрезидентских республиках (Франция) парламенты указанных выше полномочий не имеют или обладают ими не в полном объеме*(1).

В ФРГ парламентский контроль является прерогативой Бундестага. В этом законодательном органе существует "час вопросов", когда правительство отвечает парламенту на устные вопросы. Любой депутат имеет право задать два вопроса, каждый из которых может быть разделен на два подвопроса. Вопросы и ответы должны быть короткими и не содержать в себе несущественные положения или оценки.

От лица правительства на эти вопросы отвечают, как правило, парламентские статс - секретари. Этим выступлениям предшествует интенсивная подготовительная работа в соответствующих министерствах. Если час вопросов прерывается по причине истечения времени, то на вопросы, оставшиеся открытыми, Федеральное правительство отвечает письменно.

Запросы делятся на частные и общие. Общие могут быть направлены в Федеральное правительство фракцией или пятью процентами депутатов Бундестага. Такие запросы вносятся с тем, чтобы побудить Бундестаг провести принципиальные дебаты по проблемам, имеющим большое политическое значение. Поэтому ответ Федерального правительства автоматически вносится в повестку дня Бундестага.

Право на утверждение бюджета дает парламенту надежное средство осуществления контроля за деятельностью правительства. Бюджетный комитет обсуждает с правительством каждый проект бюджета, подготовленный федеральными министерствами, чтобы определить, сколько средств может быть потрачено в следующем бюджетном году на содержание исполнительной власти.

Контроль правительства со стороны парламента в ФРГ осуществляется также Комитетом Бундестага по петициям. Каждый гражданин имеет право индивидуально и вместе с другими лицами письменно обращаться с просьбами или жалобами в Бундестаг, который передает их в Комитет по петициям для дальнейшего рассмотрения. Если жалобы отдельных граждан касаются деятельности Федерального правительства, то петиция передается соответствующему ведомству. На свои заседания Комитет по петициям может пригласить членов Федерального правительства и потребовать от них устной или письменной информации. Комитет вправе также заслушивать свидетелей, экспертов, просителей и обращаться за официальной помощью в суды и административные органы. Соответствующий министр должен быть своевременно предупрежден о заслушивании просителей, свидетелей и экспертов. В заседании Комитета, когда он сочтет необходимым участие ведомства, принимает участие парламентский статс - секретарь в качестве лица, призванного осуществлять связь между правительством и парламентом.

Не менее важным инструментом контроля Бундестага является назначение следственного комитета. Такой комитет может потребовать от Федерального правительства сохранения секретности показаний, а также предоставления проектов тех или иных документов. Результаты его деятельности, которые обобщаются в виде доклада, могут быть включены в повестку дня Бундестага для обсуждения. Назначение следственного комитета - прерогатива оппозиции, особенно в тех случаях, когда критике подвергаются недостатки, присущие, с ее точки зрения, правительству и аппарату управления.

Но наиболее существенным методом контроля является право Бундестага избирать Федерального канцлера, а также быть инициатором отстранения его от должности. Отстранение Федерального канцлера от должности происходит посредством выражения конструктивного вотума недоверия, закрепленного в ст.67 Основного Закона ФРГ 1949 г. Дело в том, что ответственность перед парламентом несет только канцлер, а правительство уходит в отставку со сменой канцлера.

В Италии парламентские формы и методы контроля за правительством мало чем отличаются от тех, что существуют в ФРГ. Однако важная особенность парламентского контроля - отсутствие конструктивного вотума недоверия. В парламенте Италии каждая из палат (Палата депутатов и Сенат) может потребовать ухода правительства в отставку. Председатель Совета министров несет ответственность за общую политику, министры коллегиально ответственны за действия правительства и индивидуально - за действия своих ведомств. Резолюции недоверия правительству должны быть подписаны не менее одной десятой членов палаты (ст.94, 95 Конституции Итальянской Республики 1947 г.).

В Италии в процедуре вотума недоверия правительству участвуют обе палаты парламента, а в ФРГ только одна (Бундестаг). Это объясняется тем, что в ФРГ, несмотря на двухпалатную структуру парламента, Бундесрат, в отличие от Бундестага, формируется не в процессе всеобщих выборов, а создается правительствами земель, которые делегируют туда своих представителей. Это делает его менее представительным и демократичным, нежели Бундестаг. Некоторые немецкие юристы считают, что парламент в ФРГ включает в себя только одну палату - Бундестаг, а Бундесрат таковой не является.

Великобритания, будучи конституционной монархией и отличаясь от ФРГ и Италии формой правления, не имеет принципиальных различий в механизме парламентского контроля за деятельностью правительства. Однако можно выделить ряд особенностей, отличающих парламентский контроль в Великобритании от других западноевропейских государств с парламентской формой правления. Важная роль при его осуществлении отводится специальным комитетам британского парламента, которые, в отличие от постоянных, где ведутся формальные дебаты, назначаются обычно на срок работы парламента для рассмотрения различных вопросов путем сбора письменных и устных свидетельств. Одна из задач специальных комитетов - помощь парламенту в надзоре за исполнительными органами посредством изучения тех или иных сторон государственной политики и проведения ее в жизнь. Всего существует 13 комитетов такого рода, назначенных Палатой общин для рассмотрения затрат, административной работы и политической линии основных правительственных учреждений и связанных с ними органов. Например, комитет по иностранным делам следит за деятельностью Министерства иностранных дел и по делам Содружества. Состав комитетов создается на межпартийной основе, в примерной пропорции к численности партийных фракций в палате.

В числе других регулярно действующих комитетов Палаты общин - комитеты по европейскому законодательству, по контролю за госбюджетом, по финансовым интересам депутатов и по обслуживанию Палаты общин.

Тщательно проверяя политические действия правительства, комитеты опрашивают министров, высших государственных служащих, руководителей заинтересованных организаций и отдельных лиц. Путем слушаний и публикации отчетов они предоставляют парламенту факты и компетентные соображения по многим важным проблемам.

В дополнение к официальным комитетам в английском парламенте действуют несколько неофициальных партийных организаций или комитетов. Так, комитет консервативных и юнионистских депутатов состоит из членов Консервативной партии - депутатов Палаты общин. Когда консерваторы находятся у власти, министры могут присутствовать на заседании этого комитета по приглашениям, но не по праву, даваемому их положением. Когда партия в оппозиции, вся парламентская фракция имеет право присутствовать на заседании комитета, и лидер партии назначает консультативный комитет, который действует в роли "теневого кабинета".

Парламентская фракция Лейбористской партии - это корпоративная организация, в которую входят лейбористы из обеих палат. Если Лейбористская партия находится у власти, ее парламентский комитет, наполовину избранный и наполовину укомплектованный представителями правительства, действует в качестве канала связи между правительством и представителями обеих палат. Если лейбористы в оппозиции, работа парламентской фракции организуется по указаниям избранного парламентского комитета, действующего как "теневой кабинет".

В дополнение к системе контроля правительства со стороны специальных комитетов Палата общин предоставляет ряд возможностей для тщательной проверки правительственной политики как представителям оппозиции, так и рядовым депутатам правительственной парламентской фракции.

Среди таких возможностей:

1. "Время запросов". Каждый понедельник, вторник, среду и четверг министры в течение часа отвечают на запросы депутатов. По вторникам и четвергам на запросы отвечает премьер-министр. Парламентские запросы - одно из средств получения информации о намерениях правительства. Они дают возможность изложить жалобы избирателей, полученные депутатом, и иногда добиться их удовлетворения. Депутаты могут также направлять запросы министрам для письменных ответов, которые публикуются в официальном парламентском отчете Хансард.

2. Право депутата использовать предложение о перерыве заседания палаты для открытия обсуждения по проблеме его округа или общественной проблеме. В конце каждого рабочего дня есть получасовой период после предложения о перерыве, а непосредственно перед роспуском на каникулы (рождественские, пасхальные, весенние и летние) целый день посвящается обсуждению вопросов, поднятых рядовыми депутатами. Помимо этого, депутат, желающий обсудить в палате "конкретную и важную тему, заслуживающую срочного рассмотрения", вправе в конце "времени запросов" просить, чтобы ему позволили выдвинуть предложение о перерыве заседания. Если спикер примет формулировку предложения, то депутат просит палату разрешить ему это предложение выдвинуть. Разрешение может быть дано либо единогласно, либо если предложение поддерживают более 39 депутатов, либо если предложение поддерживают меньше 40, но не меньше десяти депутатов, и палата голосует "за". Если разрешение получено, то вопрос дебатируется на протяжении трех часов обычно на следующий день.

3. Предоставление дней оппозиции на протяжении каждой сессии. Оппозиция выбирает темы для дебатов. Семнадцать из этих дней выделено лидеру оппозиции, а остальные три дня отдаются в распоряжение второй по численности оппозиционной партии.

4. Дебаты по случаю принятия законопроектов о консолидированных фондах или об ассигнованиях. Депутаты могут использовать традиционное право "приносить жалобы" по вопросам, находящимся в компетенции любого министра. Это происходит после голосования о выделении денежных средств правительству.

5. Трехдневные дебаты на каждой сессии о деталях затрат, предложенных правительством и рекомендованных комитетом по связи.

Во Франции, являющейся полупрезидентской республикой, парламентский контроль существенно отличается от аналогичной процедуры в упомянутых западноевропейских странах. Там, где роль парламента в формировании правительства является основополагающей, контрольная функция высшего представительного учреждения над высшим органом исполнительной власти выражается, скорее всего, в виде политического самоутверждения парламентской оппозиции, нежели в контроле, несущем в своей основе надзорную функцию. В принципе отношения этих органов, благодаря закрепленному вотуму доверия, носят взаимосвязанный характер. Поэтому парламентское большинство несет ответственность за деятельность сформированного им правительства, разделяя его судьбу.

"Бицефальность" (двуглавость) исполнительной власти во Франции, где президент и правительство, по существу, разделяют правительственную функцию, вносит коррективы в отношения между парламентом и правительством, придавая традиционным институтам парламентского контроля - письменным и устным вопросам, расследованию деятельности правительства и его администрации - некоторое своеобразие, что едва ли меняет парламентарную природу их отношений*(2).

Подобно существующим в Германии и Великобритании постоянным и специальным парламентским комитетам, во французском парламенте действуют специальные постоянные и временные комиссии, но их контрольные полномочия весьма ограничены. Деятельность временных комиссий по расследованию регулируется Ордонансом от 17 ноября 1958 г. N 58-1100. Решение об их учреждении принимается постоянной комиссией Национального собрания - комиссией конституционных законов. Это означает, что они не могут быть созданы в то время, когда палата не заседает. Кроме того, постоянная комиссия, в компетенцию которой входит рассмотрение вопроса об учреждении комиссии по расследованию, может отклонить предложение о ее создании, если это повлечет за собой вмешательство в исключительную компетенцию исполнительной власти или любых других органов, включая само Национальное собрание. Парламентская статистика свидетельствует о том, что с 1981 по 1986 годы из 65 внесенных предложений о создании комиссий 60 было отклонено.

Представители парламентского большинства, поддерживающего правительство, составляют большинство в комиссиях. Это связано с тем, что в соответствии с абз.2 ст.37 Регламента Национального собрания партийные группы занимают в постоянных комиссиях количество мест, пропорциональное их численности по отношению к числу членов, составляющих Собрание. По мнению А.Д. Керимова, в связи с утвердившимся в нижней палате мажоритарным парламентаризмом между Национальным собранием и правительством существует политическое согласие по основным вопросам национальной политики, и если большинство членов парламента поддерживают исполнительную власть, то комиссии образуются редко*(3).

Затруднен и порядок включения вопроса о формировании комиссии в повестку дня заседания палаты, так как в соответствии с абз.1 ст.48 Конституции Французской Республики 1958 г. Правительство устанавливает приоритетную, а Собрание - дополнительную повестку дня, что не позволяет депутатам изменить предписанную программу работы. По существу, правительство само решает, нуждается оно в контроле или нет.

Таким образом, контрольные полномочия Национального собрания весьма ограничены и не всегда позволяют заставить правительство отвечать за свои действия. Помимо этого, следует сказать о важной роли Регламента Национального собрания, нормы которого могут усилить власть представительного органа либо свести "на нет" институты, позволяющие парламентариям контролировать деятельность правительства*(4).

Итак, парламентский контроль есть во всех демократических странах независимо от формы правления. В парламентских республиках и конституционных монархиях правительство ответственно перед парламентом, поэтому признание его работы неудовлетворительной влечет отставку правительства. В президентских (полупрезидентских) республиках высшие органы законодательной власти таких полномочий не имеют, но благодаря деятельности комитетов и комиссий парламента, его информационных служб контроль за исполнительной властью в этих странах также достаточно эффективен.

А.Н. Тулаев,

адъюнкт кафедры конституционного и муниципального

права Московского университета МВД РФ

"Журнал российского права", N 1, январь 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Коврякова Е.В. Парламентский контроль в зарубежных странах // Право и государство на рубеже тысячелетий: Межвуз. аспирант. сб. М., 2001. С.15-19.

*(2) См.: Пилипенко А.И. Парламентский контроль во Франции // Журнал российского права. 2000. N 12. С.124.

*(3) См.: Керимов А.Д. Парламентское право во Франции. М.: Норма, 1998. С.81-82.

*(4) См.: Коврякова Е.В. Указ. соч. С.15-19.