Двухпалатность как принцип организации национальных парламентов: опыт России и мировая практика (И.А. Конюхова, "Журнал российского права", N 1, январь 2004 г.)

Двухпалатность как принцип организации
национальных парламентов:
опыт России и мировая практика

     1. Двухпалатность:  насколько  это   целесообразно  для организации 

        государственной власти?                                          

     2. О российских традициях двухпалатной законодательной власти       

     3. Принципы формирования Совета Федерации сквозь   призму мировой и 

        отечественной практики                                           

     4. Разделение полномочий между палатами Федерального  Собрания  РФ, 

        повышение эффективности их деятельности                          

1. Двухпалатность: насколько это целесообразно
для организации государственной власти?

В научных и политических дискуссиях современности можно встретить разные оценки двухпалатности, или бикамерализма, как принципа организации законодательной власти.

Имеется достаточно много сторонников этой идеи, считающих, что бикамерализм обеспечивает реальную демократию законодательной власти, так как учитывает сложную политическую конъюнктуру и увязывает интересы различных носителей власти. Немало и противников, утверждающих, что двухпалатные парламенты неэффективны и экономически затратны. С точки зрения представительства интересов народа, по их мнению, именно однопалатный парламент, депутаты которого напрямую избраны гражданами, в большей мере отвечает идеалам демократии.

Существует и промежуточная позиция, приверженцы которой считают, что в одних случаях бикамерализм выступает как позитивное явление, в других - сдерживает развитие и не отвечает требованиям демократии. Автор данной статьи также придерживается дифференцированного подхода к оценке бикамерализма. Думается, что выбор структуры парламента - создавать ли его однопалатным или двухпалатным, каждый раз связан с конкретной ситуацией, зависит от множества факторов: политических, экономических, социальных, геополитических, демографических.

Для мировой практики характерно, что подавляющее большинство высших законодательных органов в демократических странах, независимо от формы государственного устройства, - двухпалатные. Двухпалатные парламенты функционируют во всех крупнейших государствах мира и лидерах мировой экономики (Бразилия, Великобритания, Германия, Индия, Италия, Испания, Нидерланды, США, Франция, Швейцария, Япония и др.). В современный период ни одна из ведущих стран не отказалась пока от двухпалатного парламента*(1). Более того, имеются новые формы целенаправленной политики по преобразованию однопалатных парламентов в двухпалатные законодательные органы. Из стран постсоветского пространства, проводящих такую политику, в качестве примера можно привести Украину и Узбекистан. По инициативе президентов этих стран проведены референдумы по вопросу о преобразовании однопалатных парламентов в двухпалатные законодательные органы. Население обоих государств поддержало идею формирования верхних палат, целью которого является обеспечение представительства регионов и повышение качества законодательной деятельности*(2).

Только за последнюю треть XX века количество вторых палат в общенациональных законодательных собраниях выросло с 45 до 67. Растет число двухпалатных парламентов и в новом столетии. Если в 2000 году их было 67, то сейчас стало 76.

У этой тенденции есть объяснение. Двухпалатная структура парламента получила распространение в мире благодаря следующим своим преимуществам: а) возможности обеспечить, наряду с представительством интересы нации в целом, коллективные интересы населения отдельных регионов (в федеративном государстве - субъектов федерации); определенных групп или слоев общества, играющих важную роль в политических отношениях; б) способности оптимизировать законодательный процесс, играть роль тормоза и противовеса поспешным и недостаточно продуманным законодательным решениям нижней палаты и соответственно обеспечивать поступательное и стабильное функционирование государственности; в) выступать средством, в определенной мере стабилизирующим государственность и политические отношения в обществе.

Наряду с положительными сторонами у бикамерализма имеются и определенные недостатки. Двухпалатная структура более громоздка по численности членов парламента и сотрудников его аппарата, а следовательно, отличается большими финансовыми затратами и замедлением процесса принятия законов. Наличие второй палаты парламента усложняет процедуры осуществления законодательных функций, поскольку важнейшие его решения проходят через обе палаты, а для достижения согласования часто требуются серьезные политические и организационные усилия. Именно эти аргументы используют, в частности, противники двухпалатного парламента в развернувшейся в настоящее время дискуссии на Украине. Серьезные проблемы по поводу эффективности верхней палаты парламента возникли в Великобритании, где в результате последних реформ Палата лордов из законодательного органа фактически преобразовалась в консультативный орган. Хотя верхняя палата весьма многочисленна, кворум для обсуждения вопроса составляет всего три человека, а для принятия решений - 30. Вполне очевидный архаизм английского парламента не может не вызывать дискуссии. Для реформирования верхней палаты предлагаются разные варианты: создание однопалатного парламента, то есть ликвидация верхней палаты; сохранение Палаты лордов, но повышение ее роли путем формирования на принципиально иной основе - через систему выборов от населения регионов; имеется и ряд других предложений. Приведенный пример свидетельствует о том, что структура и композиция парламента, полномочия его палат должны отвечать реальным потребностям и логике развития государства и общества. И в этом смысле выбор бикамерализма - задача, решаемая каждый раз с учетом особенностей конкретной страны.

2. О российских традициях двухпалатной законодательной власти

В отличие от многих европейских стран, где парламентские традиции складывались начиная с XVII-XVIII веков, в России первое представительное учреждение парламентского типа (в современном понимании этого органа) - Государственная Дума - было создано лишь в 1906 году*(3). Изначально с момента учреждения Николаем II Государственной Думы в России была фактически образована двухпалатная система высших законодательных органов. Нижней палатой первого российского парламента являлась Государственная Дума, а верхней - Государственный Совет. В то же время по своей природе Государственный Совет не в полной мере являлся представительным органом. Одна половина членов Государственного Совета избиралась от духовенства, дворянства, земств, Академии наук и профессоров университетов, крупнейших организаций промышленников и торговцев; другая половина, а также Председатель и вице-председатель Совета назначались Императором.

Государственная Дума и Государственный Совет имели равные законодательные права. На рассмотрение Императора представлялись только законопроекты, одобренные обеими палатами парламента.

Создание двухпалатной системы законодательной власти, близкой к парламентскому типу, имело важное значение для становления в России бикамерализма. Однако события того времени, когда в стране обострилась борьба с системой царского самодержавия, породили адекватную реакцию со стороны Императора. Николай II и царское правительство с 1913-1914 гг. практически прекратили взаимодействие с законодательными палатами.

В советскую эпоху двухпалатная система законодательной власти присутствовала только на уровне высшего законодательного органа власти Союза ССР. Верховный Совет СССР состоял из двух равноправных палат - Совета Союза и Совета Национальностей. Совет Союза избирался по норме: один депутат на 300 тыс. человек населения. В Совет Национальностей избирались по 32 депутата от каждой союзной республики, по 11 депутатов от автономной республики, по пять депутатов от национальной области и по одному депутату от национального округа. Обе палаты обладали равными правами. Их сессии проходили одновременно и на них рассматривались одни и те же вопросы. В случае разногласия между палатами вопрос рассматривался согласительной комиссией, образуемой самими палатами на паритетных началах.

Россия, как республика в составе СССР, долгий период имела однопалатный высший орган государственной власти - Верховный Совет РСФСР. Лишь в 1990 году в составе Верховного Совета РСФСР были сформированы две палаты - Совет Республики и Совет Национальностей. По своим полномочиям, структуре и принципу формирования палат учредители российского бикамерализма в значительной мере использовали подходы, аналогичные тем, что применялись в отношении Верховного Совета СССР.

С принятием Конституции РФ 1993 г. в России сформировался принципиально иной двухпалатный законодательный орган - Федеральное Собрание РФ. Принципы формирования палат парламента - Государственной Думы и Совета Федерации - и разграничения между ними компетенции отличаются от тех, что имели место в дореволюционную и советскую эпохи. По аналогии со многими зарубежными странами палаты Федерального Собрания РФ имеют разные полномочия. В соответствии с Конституцией РФ Государственная Дума принимает законы, а Совет Федерации их рассматривает и утверждает. Приведенные особенности обусловлены различной природой представительства палат. Если Государственная Дума формально признана органом общенационального представительства, то Совет Федерации является палатой, представляющей субъекты РФ.

Отношение отечественных и зарубежных исследователей к действующей системе двухпалатного российского парламентаризма неоднозначно.

В концептуальном для России значении обсуждается вопрос о целесообразности существования второй палаты - Совета Федерации как палаты регионов, отражающей федеративное устройство страны. Отметим, что большинством политиков и ученых вопрос о ликвидации верхней палаты не ставится*(4). Предложения о создании однопалатного парламента на национальном уровне выдвигаются в основном лишь сторонниками формирования унитарной России, и их логика понятна. Наиболее актуальной для России является дискуссия иного плана: насколько верхняя палата по своему формированию, компетенции и качеству деятельности отвечает тому предназначению, что определено в отношении нее в Конституции РФ.

3. Принципы формирования Совета Федерации сквозь
призму мировой и отечественной практики

Мировой практике известны самые разнообразные способы формирования верхней палаты. Они образуются путем непрямых выборов (сенаты в Нидерландах, во Франции и др.), в порядке прямого избрания представителей населением (сенаты в США, Италии и Австралии), по наследственному признаку (Палата лордов в Великобритании) либо через назначение их членов главой государства (Сенат в Канаде). В ряде случаев верхние палаты формируются смешанным путем: часть их членов избирается, часть назначается, остальные занимают места по наследственному принципу (сенаты в Бельгии, Ирландии, Испании)*(5).

В Конституции РФ лишь в самом общем плане заложен принцип формирования Совета Федерации - на основе представительства от составных частей Федерации. В соответствии со ст.95 в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного (законодательного) и исполнительного органов государственной власти.

Конституция РФ предусматривает, что конкретная процедура формирования Совета Федерации определяется специальным федеральным законом о его формировании. Определяя лишь самые общие принципы, Конституция РФ фактически отдала на откуп федерального законодателя решение вопроса о выборе варианта формирования Совета Федерации. Такая альтернативность не коснулась, однако, Совета Федерации первого созыва. Конституция РФ во втором разделе "Заключительные и переходные положения" установила, что Совет Федерации первого созыва избирается, а срок полномочий его депутатов равен двум годам. Согласно этим конституционным требованиям Указом Президента РФ от 11 октября 1993 г. было утверждено Положение о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации*(6). В соответствии с ним депутаты Совета Федерации первого созыва были избраны на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании с применением мажоритарной системы по двухмандатным избирательным округам, образованным в рамках границ субъектов РФ (ст.1 Положения).

Как показал анализ состава депутатов Совета Федерации первого созыва, значительную его долю составили главы законодательных и исполнительных органов субъектов РФ. В верхнюю палату входили 13 президентов (глав республик), 48 глав правительств и администраций, 45 представителей законодательных органов власти субъектов РФ*(7). Это в какой-то мере предопределило выбор порядка формирования Совета Федерации второго созыва.

Федеральный закон от 5 декабря 1995 г. "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"*(8) установил, что представителями субъектов Федерации в Совете Федерации являются по должности глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти субъектов РФ. Данный федеральный закон принимался в обстановке острой дискуссии. В процессе обсуждения проекта в Государственной Думе и Совете Федерации выявились серьезные разногласия. Определенная часть парламентариев предложила закрепить прямые выборы населением представителей законодательной и исполнительной власти субъектов РФ. При таком варианте процедура формирования членов Совета Федерации была по существу аналогичной той, что используется при избрании депутатов Государственной Думы*(9). Однако большинство законодателей посчитали, что за введением такого порядка скрывается стремление к усилению центристских тенденций в государственном строительстве. В итоге победил проект федерального закона, устанавливающий принцип формирования Совета Федерации вхождением в него по должности руководителей законодательных и исполнительных органов власти субъектов РФ. Сторонники такого подхода были убеждены, что именно он отвечает федералистским устоям строительства новой России*(10).

Исходя из законодательной схемы формирования, Совет Федерации второго созыва стал, по существу, органом, действующим на непостоянной основе. Руководители субъектов Федерации лишь в определенный период в состоянии были собираться на заседания палаты. При этом явка не всегда отвечала необходимым требованиям. Некоторые исследователи увидели в этом противоречие с Конституцией РФ и принципом парламентаризма. По степенно эти аргументы стали доминировать в общественно-политической прессе и научной литературе, что и предопределило в немалой степени принятие нового Федерального закона от 5 августа 2000 г. "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"*(11), инициированного непосредственно Президентом РФ.

В соответствии с этим Законом член Совета Федерации - представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта, а представитель от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ на срок их полномочий (ст.4 ФЗ). Федеральный закон от 5 августа 2000 г., меняя порядок формирования членов Совета Федерации, сохраняет принцип, вытекающий из смысла положений Конституции РФ: члены Совета Федерации выступают как представители законодательных и исполнительных органов субъектов РФ, избираясь или назначаясь каждый раз этими органами именно в данном качестве. Но теперь они работают в Совете Федерации на постоянной основе, и сама палата, таким образом, получает возможность функционировать непрерывно. У палаты нет срока полномочий, сохраняется лишь срок полномочий у ее членов.

Признавая определенные преимущества данного порядка формирования и работы Совета Федерации, нельзя не отметить в то же время, что принцип постоянства - отнюдь не единственное условие качества работы верхней палаты. Одним из серьезных показателей эффективности ее деятельности является достижение баланса между парламентскими функциями законодателя общенационального уровня и способностью защиты интересов субъектов РФ. Именно с этой целью и учреждался Совет Федерации. И все же, анализируя эффективность его деятельности, нельзя не видеть целый ряд серьезных проблем.

Одна из них заключается в отсутствии гарантий стабильности в деятельности членов Совета Федерации. В связи с тем, что указанный Федеральный закон не предусматривает основания прекращения полномочий членов этой палаты, отсутствие урегулированности создает возможность отзыва члена Совета Федерации без какого-либо обоснования в любое время. Лишь в регламентах некоторых законодательных органов субъектов РФ можно встретить процедуру отзыва. На уровне исполнительной власти отзыв члена Совета Федерации происходит сегодня, как правило, единоличным волевым решением главы субъекта РФ. Отсюда при общем принципе работы на постоянной основе имеет место нестабильность членства Совета Федерации.

Другая проблема связана с отсутствием прямого указания в Федеральном законе на то, что член Совета Федерации от субъекта РФ должен жить в регионе, который он представляет. Свобода выбора представителя привела к тому, что региональные интересы законотворчества оказались подмененными другими, зачастую более частными интересами. В настоящее время в Совете Федерации представлены три основные группы членов: первая - это те, кто действительно являются выходцами из субъектов РФ; вторая - представители крупного и среднего бизнеса; третья - бывшие высокопоставленные лица федеральной государственной элиты.

Такой разнородный состав Совета Федерации нынешнего созыва приводит к тому, что нередко происходит подмена парламентаризма иной деятельностью, прежде всего лоббистской, осуществляемой не только в парламенте, но и в Правительстве, а также в других государственных органах федеральной власти. Члены Совета Федерации зачастую вынуждены отвлекаться от законотворчества, чтобы исполнять отдельные поручения их регионального руководства. Не случайно в кулуарах часто слышится иное наименование Совета Федерации - "клуб по интересам".

Еще одна проблема - возможность квалифицированной законодательной работы с точки зрения реального знания нужд и потребностей субъектов РФ. Попытка найти компромисс между федеративным характером государственного устройства и парламентской природой Совета Федерации в действующем федеральном законе о порядке формирования Совета Федерации оказалась, как представляется, менее удачной, чем это ожидалось. Даже те нынешние члены Совета Федерации, которые вроде бы и представляют регион (в частности, среди них есть бывшие руководители органов государственной власти субъектов Федерации), не занимаясь конкретной законодательной и исполнительной деятельностью на местах, все более и более отрываются от практики и нужд региона. Они фактически заняты лишь лоббированием отдельных интересов своих территорий и постепенно все в меньшей степени ощущают себя государственниками от субъектов РФ.

Все это заставляет искать наиболее оптимальные варианты разрешения обозначенных проблем. И прежде всего возникает вопрос: следует ли инициировать принятие нового федерального закона, изменяющего порядок формирования Совета Федерации, либо можно обойтись совершенствованием действующего закона?

В октябре 2002 г. в рамках международного семинара, организованного Советом Федерации, целым рядом политиков и ученых были выдвинуты предложения по изменению порядка формирования Совета Федерации и принятию нового федерального закона. Речь идет, в частности, о проекте представителей фракции "Яблоко"; о предложениях Председателя Совета Федерации С.М. Миронова и Уполномоченного по правам человека О.О. Миронова. Суть инициатив связана с утверждением концепции прямого избрания населением субъектов РФ членов Совета Федерации. В качестве инструмента, обеспечивающего представительство от законодательной и исполнительной власти субъекта РФ, предлагается выдвижение этими органами своих кандидатов.

Представляется, что такая инициатива недостаточно обоснованна. При избрании представителей от законодательной и исполнительной власти непосредственно населением произойдет фактическое уравнивание Совета Федерации с Государственной Думой по природе представительства. В случае реализации данного варианта найдутся сторонники полной ликвидации верхней палаты как лишней, дублирующей нижнюю.

Другой вопрос заключается в том, что, получив мандат от населения, члены Совета Федерации, по логике представительства, должны будут отвечать только перед ним, контроль же со стороны законодательной и исполнительной власти сведется практически к минимуму. Поэтому, на наш взгляд, предлагаемая схема избрания противоречит самой конституционной формуле представительства от законодательной и исполнительной ветвей власти. Если и отказываться от ныне действующего порядка формирования Совета Федерации, то целесообразнее всего было бы вернуться к варианту формирования верхней палаты второго созыва - вхождением глав законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации в Совет Федерации по должности.

При такой схеме его формирования органично сочетались принципы регионального представительства и демократии. Демократизм обеспечивался тем, что и руководители законодательной власти как депутаты, и главы исполнительной власти субъекта РФ избирались населением непосредственно. С одной стороны, они получали мандат доверия от народа, с другой - будучи региональными лидерами, хорошо знали нужды субъекта РФ и его населения. Для России такая структура была более подходящей еще и потому, что регулярные собрания высших должностных лиц 89 субъектов Федерации в верхней палате с целью одобрения наиболее важных государственных решений - хороший шанс для предотвращения конфликтов между центром и регионами; нахождения консенсуса и оптимального выбора варианта того или иного федерального закона; консолидации и гармонизации федеральных и региональных интересов.

Сожалея об отказе формирования Совета Федерации по должностному принципу, вместе с тем нельзя не признать, что в интересах обеспечения стабильной государственности после десятилетия непрерываемых реформ*(12) вполне разумно объявить мораторий на дальнейшее реформирование верхней палаты, трижды испытавшей перемены, и сохранить по крайней мере в ближайшие несколько лет действующие принципы ее формирования.

В условиях моратория усилия законодателей должны быть сконцентрированы на использовании правовых мер совершенствования порядка формирования и деятельности Совета Федерации. Суть этих мер заключается в следующем.

Основная группа дополнений в Федеральный закон о порядке формирования Совета Федерации должна коснуться гарантий стабильной и ответственной деятельности членов верхней палаты. С этой целью необходимо определить, по каким критериям избирается и по каким основаниям может быть отозван член Совета Федерации. Критерии отбора следует связать с требованиями профессионализма и степенью знаний как нужд отдельного региона, так и субъектов Федерации в целом. Представляется важным обеспечить рост числа специалистов, хорошо разбирающихся в законотворческой деятельности. Сейчас в составе Совета Федерации, как и в Государственной Думе, недостает высокопрофессиональных юристов, политологов, экономистов, бывших управленцев. Это ненормально. По данному показателю Россия отстает от парламентов многих развитых демократических стран. Сама процедура выдвижения должна носить демократический характер, поэтому целесообразно закрепить принципы альтернативности, публичности обсуждения кандидатур, широкого информирования населения о процессе выдвижения.

Особого внимания заслуживает вопрос об отзыве представителя субъекта Федерации - члена Совета Федерации и о необходимости его урегулирования федеральным законом. Главный смысл действия данного института - усиление связей между членами верхней палаты и органами государственной власти субъектов РФ.

Единства мнений по этому вопросу нет. Так, довольно острую дискуссию вызвало предложение ряда субъектов РФ о введении "императивного мандата" члена Совета Федерации. Речь идет о юридическом закреплении связанности мнения члена Совета Федерации с позицией органа, его избравшего. Сахалинская областная Дума выступила с законодательной инициативой о внесении изменения в ст.4 Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"*(13). Предлагается дополнить его положением о том, что полномочия члена Совета Федерации могут быть также досрочно прекращены избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъекта РФ в случае невыполнения им решения избравшего (назначившего) его органа государственной власти субъекта РФ, обязательного для исполнения при голосовании в Совете Федерации: а) по вопросам, отнесенным ст.102 и 106 Конституции РФ к ведению Совета Федерации; б) по проектам законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ; в) по проектам федеральных законов; г) по законам Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам.

Ряд субъектов РФ, не дожидаясь принятия федерального закона, пытается закрепить "императивный мандат" члена Совета Федерации в собственных законодательных актах, что противоречит Конституции РФ и действующему федеральному законодательству.

Позиция о введении "императивного мандата" члена Совета Федерации поддерживается не всеми субъектами РФ. В частности, противоположную точку зрения занимают депутаты Государственной Думы Астраханской области, которые в порядке законодательной инициативы внесли в Государственную Думу проект федерального закона "О поправке к Конституции Российской Федерации" об изменении порядка формирования Совета Федерации. Суть предлагаемой поправки - переход к прямым выборам членов Совета Федерации населением каждого субъекта РФ, поскольку существующий принцип формирования Совета Федерации лишает его членов самостоятельности и независимости.

Трудно согласиться в полной мере с обеими позициями региональных властей. С одной стороны, суть палаты субъектов РФ в том и заключается, чтобы члены Совета Федерации несли ответственность за надлежащее представительство интересов территории и позиций региональных органов власти. С другой - нельзя допустить произвола в этом вопросе. Представляется целесообразным, не отказываясь в целом от института отзыва, четко определить в федеральном законе условия его реализации, отвечающие статусу члена Совета Федерации как парламентария. С этой целью в нем следует определить: перечень оснований досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации; условия ответственности перед субъектом РФ, который он представляет; порядок обжалования неправомерных с точки зрения члена Совета Федерации или самой палаты решений органов государственной власти субъекта РФ о досрочном прекращении полномочий представителя субъекта в Совете Федерации. Перечень оснований отзыва члена Совета Федерации необходимо действительно связать с законодательной деятельностью и авторитетом члена Совета Федерации как представителя высшей региональной и федеральной власти одновременно. К ним, например, относятся: серьезное нарушение законодательства, злоупотребление своим положением, недобросовестное выполнение законодательных поручений. Все эти основания должны подтверждаться документально и в случае возникновения спора устанавливаться в судебном порядке. При решении вопроса об отзыве необходимо учитывать мнение Совета Федерации, так как именно в рамках его деятельности член этой палаты проявляет себя как законодатель.

Совершенствование федерального законодательства, осуществляемое в условиях незыблемости самих принципов образования верхней палаты, не должно препятствовать дальнейшему творческому поиску оптимального варианта формирования Совета Федерации. Может, следовало бы провести государственно-правовой эксперимент. Целесообразно двум-трем субъектам РФ разных географических широт предоставить право самостоятельно определять порядок выдвижения представителей законодательной и исполнительной власти в Совет Федерации. Для этого достаточно было бы на федеральном уровне определить общие демократические принципы выдвижения, предложив несколько возможных, но не обязательных вариантов. По итогам эксперимента можно сделать вывод о целесообразности предоставления самим субъектам РФ права определения порядка выдвижения их представителей.

4. Разделение полномочий между палатами Федерального
Собрания РФ, повышение эффективности их деятельности

В научной литературе выделяется два типа верхних палат парламентов с точки зрения характера тех полномочий, которыми они обладают, - сильные и слабые*(14).

Сильные верхние палаты характеризуются тем, что без их согласия закон или иное решение парламента не могут быть приняты. Так, согласно ст.70 Конституции Италии законодательная функция осуществляется совместно обеими палатами. В соответствии с Конституцией США ни один билль не станет законом, если не будет принят каждой из палат Конгресса. У Бундесрата Германии имеется право жесткого вето не только по бюджету, но и по всем вопросам федеративного устройства. И, напротив, слабая верхняя палата может лишь отсрочить принятие парламентского закона или иного решения, если у нее имеются возражения, но не способна окончательно воспрепятствовать его принятию. Так, в соответствии с ч.2 ст.121 Конституции Польши, если Сенат в течение 30 дней со дня передачи закона не примет постановления, то закон считается принятым в редакции нижней палаты - Сейма*(15).

Действующий двухпалатный российский парламент характеризуется относительной слабостью Совета Федерации как верхней палаты. Это проявляется, в частности, в возможности Государственной Думы в соответствии с ч.5 ст.105 Конституции РФ преодолевать возражения Совета Федерации квалифицированным большинством не менее чем в две трети голосов в случае разногласий. Кроме того, конституционно установлено, что федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации (ч.4 ст.105).

В то же время нельзя не заметить, что слабость Совета Федерации относительна. Во-первых, он имеет некоторые особо важные полномочия, в том числе, затрагивающие вопросы федеративного устройства*(16). Во-вторых, согласно ст.106 Конституции РФ имеются вопросы, подлежащие обязательному рассмотрению данной палатой. На эти вопросы не распространяется четырнадцатидневный срок, выход за пределы которого лишает Совет Федерации права быть участником законодательного процесса*(17).

В определенной мере значимость обеих палат подтверждается наличием у них совместных или разделенных полномочий. Такими полномочиями являются: формирование Счетной палаты РФ*(18); Центральной избирательной комиссии РФ*(19); назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации*(20).

Несмотря на важность установленных полномочий и гарантий их реализации, предназначение Совета Федерации как палаты, представляющей субъекты Федерации и увязывающей в единое целое общефедеральные (общенациональные) и региональные интересы, не раскрывается в полной мере. В концептуальном плане следует, прежде всего, обсудить вопросы о целесообразности сохранения статуса Совета Федерации как относительно слабой палаты либо о придании верхней палате больших конституционных полномочий как палате регионов, отстаивающей федеративные начала российской государственности. В этой связи один из наиболее принципиальных вопросов связан с введением права жесткого вето на федеральные законы, затрагивающие федеративное устройство.

Другая актуальная проблема - отсутствие среди вопросов, подлежащих обязательному рассмотрению Советом Федерации, права принятия законов по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Сама логика существования верхней палаты требует решающего ее слова по этому вопросу. Следует заметить, что Совет Федерации второго созыва предпринимал попытку определить в своем Регламенте такую норму, но цена регламентных норм несравнима с конституционными положениями. Думается, что в этой части целесообразно было бы внести дополнение в ст.106 Конституции РФ.

В конституционных поправках нуждается и ст.105 Конституции РФ, устанавливающая весьма короткий - пятидневный срок передачи в верхнюю палату и четырнадцатидневный срок рассмотрения Советом Федерации федеральных законов, принятых Государственной Думой. Целесообразно предоставить Совету Федерации и право на предварительный законодательный процесс. Это позволит скоординировать мнение палат уже на стадии обсуждения и принятия законопроектов в нижней палате.

Регламентами Государственной Думы и Совета Федерации предусмотрено участие полномочных представителей палат в работе Советов палат, однако формы и возможности совместной деятельности в законодательном процессе на предварительных стадиях могли бы быть значительно расширены. В частности, законопроекты уже на стадии рассмотрения в Государственной Думе должны быть представлены на ознакомление членов Совета Федерации и соответствующих комитетов палаты. В этой связи интересен опыт Германии, где все законы, вносимые в парламент, предварительно поступают в верхнюю палату - Бундесрат. Палата обсуждает законопроекты и направляет свое письменное заключение в нижнюю палату. Последняя учитывает мнение палаты, куда будут направляться в дальнейшем принятые законопроекты.

Механизм осуществления полномочий и взаимодействия палат Федерального Собрания РФ регулируется в основном регламентными нормами. Такую практику нельзя признать по большому счету легитимной. Следуя правовой логике наличия в Российской Федерации статутных федеральных законов, регулирующих основы деятельности Правительства РФ, судов РФ, прокуратуры, органов государственной власти субъектов РФ, в отношении Федерального Собрания РФ также необходимо принять аналогичный федеральный закон. В нем следовало бы комплексно определить как материальные, так и основные процессуальные нормы, регулирующие организацию и деятельность парламента России. Однако не все проблемы возможно решить с помощью этого закона. Повышение роли Совета Федерации в вопросах, непосредственно урегулированных в Конституции Российской Федерации, связано, на наш взгляд, с внесением поправок и изменений в Основной закон России.

И.А. Конюхова,

руководитель отдела конституционного права

Российской академии правосудия при Верховном Суде

РФ и Высшем Арбитражном Суде РФ,

доктор юридических наук, профессор

"Журнал российского права", N 1, январь 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Ликвидацию в современный период двухпалатного парламента в федеративной Венесуэле и преобразование его в однопалатный законодательный орган можно рассматривать как особый, исключительный случай, увязываемый в целом с политикой централизации власти в стране. Это преобразование неоднозначно оценивается отечественными и зарубежными экспертами.

*(2) Речь идет о всеукраинском референдуме 2000 г. и всенародном референдуме в Узбекистане 2003 г. См., в частности: О президентском проекте политической реформы // Аналитик. Киев: Киевский центр политических исследований и конфликтологии, 2003. 20 марта.

*(3) Государственная Дума дважды распускалась Императором и правительством, но просуществовала около 12 лет, вплоть до падения самодержавия, имея четыре созыва.

*(4) Периодические заявления отдельных депутатов Государственной Думы о том, что верхняя палата для российского парламента не нужна, многие политологи рассматривают скорее как форму популистского самовыражения, или эпатажа, нежели серьезно обдуманное предложение. См., например: Кива А. Каким быть российскому парламенту // Российская Федерация сегодня. 2002. N 2. С.4-6.

*(5) К примеру, из 259 членов верхней палаты Сената Испании 208 избираются напрямую, а 51 сенатор назначается законодательными собраниями регионов.

*(6) См.: САПП РФ. 1993. N 42. Ст.3994.

*(7) См.: Шумейко В. О повышении государственной роли Совета Федерации // Этнополитический вестник. 1995. N 4. С.13.

*(8) См.: СЗ РФ. 1995. N 50. Ст.4869.

*(9) В частности, за такой порядок формирования Совета Федерации выступали представители партии "Яблоко" в Государственной Думе и в Совете Федерации.

*(10) См.: Шумейко В. Указ. соч. С.18.

*(11) См.: СЗ РФ. 2002. N 32. Ст.3336.

*(12) У нас и сейчас их насчитывается более 12 (судебная, административная, транспортная, жилищно-коммунальная, муниципальная реформы и др.).

*(13) См.: СЗ РФ. 1994. N 2. Ст.74; 1999. N 28. Ст.3466.

*(14) См., в частности: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 2000. Т.1-2. С.490-492; Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 2001. С.256.

*(15) См.: Конституции государств Центральной и Восточной Европы. М., 1997. С.225.

*(16) Это утверждение изменения границ между субъектами РФ, указов Президента РФ о введении военного и чрезвычайного положений; решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории России; назначение выборов Президента РФ и отрешение его от должности; назначение на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда РФ; назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ.

*(17) К такого рода вопросам относятся федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия; ратификация и денонсация международных договоров РФ; статус и защита государственной границы РФ; война и мир.

*(18) Совет Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов (ст.102 Конституции РФ).

*(19) Пять членов из 15 назначаются Советом Федерации из числа кандидатур, предлагаемых законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ. См. ст.21 Федерального закона от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" с последующими изм. и доп.// СЗ РФ. 2002. N 24. Ст.2253.

*(20) В соответствии со ст.7 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1997. N 9. Ст.1011) предложения о кандидатах на должность Уполномоченного могут вноситься в Государственную Думу, наряду с Президентом РФ, депутатами Государственной Думы и депутатскими объединениями в Государственной Думе и Советом Федерации.