Об укреплении законодательных гарантий проведения выборов в субъектах Российской Федерации и на муниципальном уровне (Н.И. Воробьев, "Журнал российского права", N 1, январь 2004 г.)

Об укреплении законодательных гарантий проведения
выборов в субъектах Российской Федерации
и на муниципальном уровне

Федеральный закон от 12 июля 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (с изменениями, внесенными федеральными законами от 27 сентября 2002 г. N 119-ФЗ, от 23 июня 2003 г. N 83-ФЗ, от 4 июля 2003 г. N 97-ФЗ и N 102-ФЗ*(1)) позволяет на достаточно высоком качественном уровне обеспечивать реализацию гражданами России конституционных прав избирать и быть избранными в органы государственной власти и в органы местного самоуправления, организованно и гласно проводить выборы в стране и ее регионах.

Вместе с тем практика проведения региональных и муниципальных выборов, а также правотворческий процесс приведения регионального избирательного законодательства в соответствие с Федеральным законом обнаружили в нем ряд существенных недостатков, требующих устранения и исправления.

Основной недостаток данного федерального закона в том, что он содержит, на наш взгляд, ряд необоснованных ограничений и запретов, создающих дополнительные трудности и проблемы в реализации избирательных прав граждан на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований при подготовке и проведении соответствующих выборов региональных органов государственной власти и выборов органов местного самоуправления. Закон слишком одномерно, без необходимой дифференциации регулирует избирательный процесс применительно ко всем видам федеральных, региональных и муниципальных выборов, "забывая" о специфике последних. Некоторые из норм действующего Закона не только не обеспечивают гарантии избирательных прав, но и не позволяют законодателям субъектов Федерации создавать дополнительные условия и процедуры их реализации, наиболее эффективно и качественно регулировать избирательный процесс на местах при проведении региональных и муниципальных выборов.

Эти недоработки Федерального закона вызваны, видимо, недопониманием многими законодателями сущности конституционного принципа разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, который изначально позволяет субъектам РФ иметь ряд дополнительных возможностей в упрочении гарантий избирательных прав граждан. Реальное воплощение этого принципа в условиях федеративной России позволяет наиболее эффективно и качественно регулировать избирательный процесс с учетом административно-территориального деления, социального состава и численности населения, других региональных и местных условий и особенностей применительно к выборам органов государственной власти субъектов РФ и особенно органов местного самоуправления.

Закон подвергается критике с разных позиций. Мы же, высказывая свои соображения и предложения, исходим прежде всего из интересов безусловного обеспечения избирательных прав граждан и конституционных полномочий субъектов РФ.

Положения ст.10 (п.1) Федерального закона, касающиеся назначения выборов, не предусматривают возможности временного исполнения (до очередных выборов) полномочий лицом, занимающим выборную муниципальную должность, в случае их досрочного прекращения. Однако такая возможность предусмотрена законодательством РФ о местном самоуправлении и уставами муниципальных образований и осуществляется на практике, что позволяет избегать экономически обременительных внеочередных местных выборов.

К сожалению, в ст.18 (п.8) нового федерального закона сохранено ранее существовавшее ограничение для всех выборов на число мандатов (не более пяти), подлежащих распределению в многомандатном избирательном округе. Право регулировать этот вопрос стоит предоставить субъектам Федерации. Введенное в данный пункт положение о том, что подобное ограничение не применяется при выборах в орган местного самоуправления в избирательном округе, образованном в границах избирательного участка, не только ничего не дает для практического решения вопросов подготовки и проведения муниципальных выборов, но и еще больше ужесточает ограничение.

Само по себе ограничение избирательного округа именно пятью мандатами для региональных выборов никакого практического значения не имеет. В то же время в нынешнем виде данная норма не учитывает специфику местных выборов в малочисленных муниципальных образованиях (сельсоветах, волостях и т.п.), где провести их без каких-либо нарушений закона и затруднений для избирателей можно только по пяти-девятимандатным округам (что и имело место во многих регионах, в том числе в Тамбовской области, включающей в себя более 350 подобных муниципальных образований).

Большинство представительных органов малочисленных муниципальных образований (таких как "село", "сельсовет", "волость", "поссовет") вполне могут избираться по единому многомандатному (семь-девять мандатов) округу, включающему в себя всю территорию соответствующей волости или сельсовета. При этом в муниципальном образовании находится, как правило, несколько сел, деревень и, следовательно, не один, а несколько избирательных участков. Проведение выборов по данной схеме оправдано как организационно (в маленьком сельсовете десять кандидатов на семимандатный округ набирается, а 14 на семь одномандатных округов - далеко не всегда), так и экономически (меньше финансовых и иных материальных затрат на многочисленные окружные избирательные комиссии).

Содержащийся в ст.38 (п.6) Федерального закона запрет на установление достоверности подписи избирателя (участника референдума) методом опроса целесообразно исключить, поскольку он не соответствует потребностям избирательной практики, не согласуется с другими положениями Закона, обязывающими избирательные комиссии проводить проверки достоверности подписей, представленных в поддержку кандидатов и избирательных объединений. Любая проверка достоверности подписи (даже с участием специалиста - почерковеда либо с использованием экспертизы) не может быть проведена без опроса избирателя, то есть без вопроса к нему о принадлежности проверяемой подписи. Если эта самая простая форма проверки не может быть использована, то зачем тогда вообще юридическая обязанность избирательных комиссий осуществлять проверку достоверности подписей?

В соответствии с п.3 ст.63 Федерального закона для выборов в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъекта Федерации, органы местного самоуправления необходимо изготовление бюллетеней с использованием специальной бумаги (с водяными знаками или цветной) или специальной краски с нанесением на бланк бюллетеня типографским способом надписи микрошрифтом или защитной сетки, а для выборов в органы местного самоуправления необходимы бюллетени с использованием цветной бумаги или специальной краски или с нанесением типографским способом цветного фона, с нанесением на бланк бюллетеня типографским способом надписи микрошрифтом или защитной сетки.

Для таких избирательных бюллетеней требуется специальная бумага, изготавливаемая на единственной в стране бумажной фабрике. Наносить защитную сетку и надписи микрошрифтом на эту бумагу имеют право не все полиграфические предприятия, а только получившие лицензию Минфина России на изготовление бланков ценных бумаг. В связи с этим резко возрастают дополнительные полиграфические, транспортные и иные расходы. В результате только изготовление избирательных бюллетеней потребует увеличения расходов на проведение выборов в десятки раз. Кроме того, бюллетени, которые станут по стоимости эквивалентом денежных купюр, потребуют финансовых средств для обеспечения их хранения.

Между тем, как показывает многолетний отечественный и зарубежный опыт проведения выборов, практической необходимости в применении столь сложных способов защиты бюллетеней от их подделки нет. Тем более что это не самый эффективный, дешевый и надежный способ фальсификации выборов. Таких прецедентов практически нет. Поправкой в ст.63 Закона следует дать субъектам Федерации возможность самим определять степень защиты избирательных бюллетеней, что позволит избежать огромных необоснованных расходов бюджетных средств на проведение региональных и муниципальных выборов.

Федеральным законом (ст.65) запрещена теперь возможность проведения досрочного голосования в помещениях территориальных и участковых избирательных комиссий при выборах в органы государственной власти субъектов РФ (глав исполнительной власти, депутатов законодательных органов). Тем самым федеральный законодатель лишает права участвовать в выборах не одну тысячу избирателей только потому, что на отдельных избирательных участках в некоторых регионах страны (Владивосток, Санкт-Петербург и др.) количество досрочно проголосовавших на выборах доходило до 30 процентов от общего числа. В то же время для подавляющего большинства субъектов Федерации это не являлось проблемой. Анализ показывает, что в преимущественном числе случаев досрочное голосование осуществлялось в соответствии с Законом, без нарушений. Доля голосующих досрочно в общем количестве участвующих в выборах ничтожно мала (как правило, не превышает 0,5-1 процента) и никак не предопределяет результаты выборов. Теперь вместо достаточно простой процедуры досрочного голосования регионам предоставлено право установить законом субъекта РФ возможность голосования по почте. Данная процедура не только усложняет процедуру голосования, но и абсолютно не гарантирует избирательный процесс от нарушений. Использование открепительных удостоверений также не решает проблему в масштабах региона. К тому же это приводит к дополнительным затратам бюджетных средств и усложняет избирателям участие в голосовании, обязывая их прибывать в избирательную комиссию дважды.

Избежать этих сложностей можно. В Федеральном законе достаточно предусмотреть альтернативу, как при выдвижении и регистрации кандидатов - залог или сбор подписей. Кроме этого, дать региональному законодателю возможность самому определиться относительно форм участия с учетом местных особенностей и в интересах избирателей - голосование по почте или досрочное голосование, выдача открепительных удостоверений. Именно такой подход позволит наиболее рационально и просто обеспечить гарантии избирательных прав граждан и нормальный избирательный процесс в регионах.

Федеральным законом (ст.66) строго регламентирован порядок голосования вне помещения для него. Более того, в нынешней редакции данная норма (п.1) ужесточила требования к избирателям. Проголосовать может только тот, кто по состоянию здоровья и инвалидности (исключая другие уважительные причины) не может прибыть в помещение для голосования и предварительно подал заявление в участковую избирательную комиссию. Данная норма не учитывает ни практику непрерывно работающих предприятий, ни дежурства, ни, тем более, специфику сельской местности. Во многих сельских населенных пунктах нет избирательных участков, а их удаленность от населенных пунктов, в которых участки располагаются, достигает десяти и более километров. Пассажирское сообщение между ними отсутствует. Бывает, что и телефонной связи нет. Так, например, в Тамбовской области в 884-х сельских населенных пунктах (в которых проживает 53 500 избирателей) нет избирательных участков. Из них: 312 сел и деревень расположены на расстоянии от трех до шести километров от избирательных участков (там проживает более 16 800 избирателей); 94 - на расстоянии от шести до десяти км (4100 избирателей); 38 населенных пунктов - на расстоянии свыше 10 км (свыше 1000 избирателей).

В связи с этим в целях обеспечения гарантий избирательных прав граждан необходимо дополнение в ст.66 Федерального закона о том, что в подобных случаях законом субъекта РФ утверждается перечень сельских населенных пунктов, в которых голосование вне помещения для голосования можно проводить без предварительных заявлений по спискам избирателей соответствующих населенных пунктов, но в соответствии с требованиями принципа добровольности (п.3 ст.3 Федерального закона) и иных норм действующего законодательства, регламентирующих порядок голосования вне помещений для голосования.

В целях повышения гарантий защиты избирательного права лиц, проголосовавших на дому, необходима, на наш взгляд, поправка в ст.68 (п.12) Федерального закона. Суть ее в том, чтобы ужесточить условия признания всех избирательных бюллетеней в переносном ящике недействительными в случае, если их количество окажется больше числа (даже на один) заявлений избирателей, содержащих отметку о количестве полученных бюллетеней. Прежде чем принимать такое решение, аннулирующее голоса многих избирателей и влияющее, порой значительно, на итоги голосования и даже на результаты выборов, избирательная комиссия обязана проверить обстоятельства этого расхождения. На практике имели место случаи, когда выяснялось, что два избирателя, голосовавшие на дому (муж и жена), расписывались за получение бюллетеней на одном заявлении. Подобное формальное нарушение вряд ли может служить безусловным основанием для того, чтобы участковая избирательная комиссия признала все бюллетени в урне недействительными, аннулируя тем самым голоса многих избирателей при проведении выборов.

Только в случае установления фактов подлога, иного умышленного искажения результатов волеизъявления избирателей (а не в результате технической ошибки или небрежности) все бюллетени, находившиеся в переносном ящике для голосования, решением участковой избирательной комиссии должны признаваться недействительными, о чем составляется отдельный акт, который прилагается к протоколу об итогах голосования и в котором указываются фамилии и инициалы членов избирательной комиссии, обеспечивающих проведение голосования вне помещения для голосования с использованием данного ящика.

Новый федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" не только упрочил статус избирательных комиссий всех уровней, но и повысил их ответственность за законность решений и действий. Тем не менее вопрос о статусе и полномочиях избирательных комиссий остается актуальным и вновь напомнил о себе при определении результатов выборов губернатора Красноярского края.

Сейчас избирательным комиссиям запрещено осуществлять несвойственные им функции - отменять регистрацию уже зарегистрированных кандидатов. Их задача - подготовка и проведение выборов, обеспечение надлежащих организационно-технических, информационных и иных условий для свободного волеизъявления избирателей и достоверное установление результатов такого волеизъявления. Однако необходимо сделать следующий шаг - законодательно запретить избирательным комиссиям, организующим выборы и устанавливающим (протоколирующим) итоги народного волеизъявления, самостоятельно отменять результаты выборов в целом по округу (за исключением отмены итогов голосования на части территории избирательного округа либо на отдельных избирательных участках). Вопросами отмены результатов выборов должны заниматься только суды в соответствии и на основе норм гражданского процессуального законодательства, причем основания для принятия решения должны быть безусловно доказанными. В связи с этим нужны соответствующие поправки в ст.70 и 77 Федерального закона.

Статью 71 ФЗ следует дополнить положением, предоставляющим законодателям субъектов Федерации право самостоятельно определять порядок замещения вакантного мандата в многомандатном избирательном округе по выборам депутатов представительного органа местного самоуправления на оставшийся срок полномочий. Это может быть признание депутатом кандидата, получившего наибольшее число голосов избирателей после досрочно прекратившего полномочия депутата, - при условии, что оно больше, чем число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов.

Подобная практика имела место во многих регионах России. Она не противоречит демократическим принципам и международным стандартам. В то же время данная норма позволяет избежать многочисленных локальных и экономически обременительных выборов депутатов представительных органов местного самоуправления. Следует также учитывать, что основные выборы депутатов этих органов проводятся, как правило, по многомандатным округам, а дополнительные выборы в таком случае приходится проводить, преобразуя округ в одномандатный, что не соответствует принципу равноправия кандидатов на выборах в один и тот же представительный орган местного самоуправления.

Представляется, что в основе дальнейшей работы по совершенствованию федерального и регионального избирательного законодательства должны лежать идеи:

- укрепления законодательных гарантий проведения в стране и регионах периодических, свободных, демократических, достоверных выборов депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти, выборных должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании;

- создания высококачественного, наиболее оптимального и соответствующего реальным условиям избирательного законодательства, как федерального, так и регионального;

- предоставления субъектам РФ согласно конституционному принципу распределения полномочий между центром и регионами возможности самостоятельно, с учетом местных условий, законодательно регулировать подготовку региональных и муниципальных выборов и соответствующий им избирательный процесс, вводить и обеспечивать дополнительные гарантии избирательных прав граждан;

- разумного рационализма и экономичности подготовки и проведения избирательных кампаний без ущерба для демократии и необоснованного обременения государственного бюджета.

Н.И. Воробьев,

профессор кафедры конституционного права

Тамбовского госуниверситета им. Г.Р. Державина,

кандидат юридических наук,

с декабря 1993 г. по апрель 2003 г. - Председатель

избирательной комиссии Тамбовской области

"Журнал российского права", N 1, январь 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: СЗ РФ. 2002. N 24. Ст.2253; N 39. Ст.3642; 2003. N 26. Ст.2575; N 27. Ч.II. Ст.2711, 2716.