Лицензионное производство (А.В. Гущин, "Право и экономика", N 2, февраль 2004 г.)

Лицензионное производство

Лицензионное производство складывается из ряда последовательно следующих друг за другом комплексов процессуальных действий, связанных с получением лицензии на определенный вид деятельности.

Однако анализу этих действий предшествует решение проблемы действия лицензии в пространстве.

Так, ст.7 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" указывает, что деятельность, на осуществление которой лицензия предоставлена федеральным органом исполнительной власти или органом исполнительной власти субъекта РФ, может осуществляться на всей территории Российской Федерации. Деятельность, на осуществление которой лицензия предоставлена лицензирующим органом субъекта РФ, может осуществляться на территориях иных субъектов РФ при условии уведомления лицензиатом лицензирующих органов соответствующих субъектов Федерации в порядке, установленном Правительством РФ. Порядок уведомления определен постановлением Правительства РФ от 11 февраля 2002 г. N 135 "О лицензировании отдельных видов деятельности". Пункт 5 постановления указывает, что уведомление должно быть направлено в соответствующие лицензирующие органы субъекта РФ в письменной форме. Оно должно содержать следующие сведения:

наименование;

организационно-правовая форма и место нахождения (для юридического лица) или фамилия, имя, отчество, место жительства, данные документа, удостоверяющего личность (для индивидуального предпринимателя);

лицензируемая деятельность;

номер, срок действия лицензии и наименование лицензирующего органа, ее выдавшего;

идентификационный номер налогоплательщика;

место и дата предполагаемого начала осуществления лицензируемой деятельности на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

Лицензирующий орган субъекта РФ обязан выдать лицензиату, направившему уведомление, расписку в получении уведомления с отметкой о дате приема.

Срок действия лицензии в соответствии со ст.8 Закона о лицензировании не может быть менее чем пять лет. По окончании срок действия лицензии может быть продлен по заявлению лицензиата. Продление срока действия лицензии осуществляется в порядке переоформления документа, подтверждающего наличие лицензии. Более продолжительный срок действия лицензии предусмотрен лишь Положением о лицензировании деятельности по производству элитных семян (семян элиты), утвержденным постановлением Правительства РФ от 13 июня 2002 г. N 415: срок действия лицензии на осуществление такого вида деятельности - 10 лет.

Положениями о лицензировании конкретных видов деятельности может быть предусмотрено бессрочное действие лицензии.

Следует отметить, что бессрочное действие лицензии предусмотрено только в случае продления срока действия лицензии на осуществление деятельности инвестиционных фондов в соответствии с Положением о лицензировании деятельности инвестиционных фондов, утвержденным постановлением Правительства РФ от 4 июля 2002 г. N 495.

Сроки действия лицензий на осуществление видов деятельности, перечисленных в п.2 ст.1 названного Закона, более разнообразны. Так, лицензия кредитной организации действует бессрочно, лицензия на осуществление деятельности в области использования атомной энергии - три года. В отношении действия лицензий нотариусов срок действия вообще не предусмотрен.

Статья 10 Закона о лицензировании определяет, что в документе, подтверждающем наличие лицензии, а также в решении о предоставлении лицензии указываются:

наименование лицензирующего органа;

наименование и организационно-правовая форма юридического лица, место его нахождения - для юридического лица;

фамилия, имя, отчество, место жительства; данные документа, удостоверяющего личность, - для индивидуального предпринимателя;

лицензируемый вид деятельности;

срок действия лицензии;

идентификационный номер налогоплательщика;

номер лицензии;

дата принятия решения о предоставлении лицензии.

Выдаче лицензии предшествует обращение заявителя в лицензирующий орган. Эта инициатива соискателя лицензии порождает и его обязанности встать на учет в налоговом органе, внести плату за рассмотрение своего заявления лицензирующим органом, представить документы в соответствии с перечнем, определенным Законом и положениями о лицензировании конкретного вида деятельности.

Для получения лицензии соискатель в соответствии со ст.9 Закона о лицензировании представляет в соответствующий лицензирующий орган, как минимум, следующий пакет документов:

заявление о предоставлении лицензии с указанием: наименования и организационно-правовой формы юридического лица, места его нахождения для юридического лица; фамилии, имени, отчества, места жительства, данных документа, удостоверяющего личность, - для индивидуального предпринимателя; лицензируемого вида деятельности, который юридическое лицо или индивидуальный предприниматель намерены осуществлять;

копии учредительных документов и копию документа о государственной регистрации соискателя лицензии в качестве юридического лица (с предъявлением оригиналов в случае, если копии не заверены нотариусом)для юридического лица;

копию свидетельства о государственной регистрации гражданина в качестве индивидуального предпринимателя (с предъявлением оригинала в случае, если копия не заверена нотариусом) - для индивидуального предпринимателя;

копию свидетельства о постановке соискателя лицензии на учет в налоговом органе (с предъявлением оригинала в случае, если копия не заверена нотариусом);

документ, подтверждающий уплату лицензионного сбора за рассмотрение лицензирующим органом заявления о предоставлении лицензии;

сведения о квалификации работников соискателя лицензии.

В соответствии с положениями ст.15 Закона о лицензировании за рассмотрение лицензирующим органом заявления о предоставлении лицензии взимается лицензионный сбор в размере 300 рублей.

Кроме указанных документов в положениях о лицензировании конкретных видов деятельности может быть предусмотрено представление иных документов, наличие которых при осуществлении конкретного вида деятельности установлено соответствующими федеральными законами, а также иными нормативными правовыми актами, принятие которых предусмотрено соответствующими федеральными законами. Так, одним из обязательных требований и условий, предъявляемых к лицензиатам, является соблюдение законодательства Российской Федерации, в частности экологических, санитарно-эпидемиологических, гигиенических, противопожарных норм и правил, а также положений о лицензировании конкретных видов деятельности.

В отношении видов деятельности, требующих для их осуществления знаний или специальных условий, в лицензионные требования и условия могут дополнительно включаться:

квалификационные требования к соискателю лицензии и лицензиату, в частности квалификационные требования к работникам юридического лица или гражданину, являющемуся индивидуальным предпринимателем;

требования о соответствии указанным специальным условиям объекта, в котором или с помощью которого осуществляется такой вид деятельности.

Перечень дополнительных требований и условий определяется положением о лицензировании конкретного вида деятельности.

Не допускается требовать от соискателя лицензии представления документов, не предусмотренных федеральными законами.

Все документы, представленные в соответствующий лицензирующий орган, принимаются по описи, копия которой направляется (вручается) соискателю лицензии с отметкой о дате приема документов указанным органом.

За представление недостоверных или искаженных сведений соискатель лицензии несет юридическую ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

На сегодняшний день такая ответственность предусмотрена в ст.19.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях. В данной статье указано, что представление в государственный орган (должностному лицу) сведений, представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности, в искаженном виде влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 1 до 3, на должностных лиц - от 3 до 5, а на юридических лиц от 30 до 50 минимальных размеров оплаты труда.

Лицензирующий орган принимает решение о предоставлении или об отказе в предоставлении лицензии в срок, не превышающий 60 дней со дня поступления заявления о предоставлении лицензии со всеми необходимыми документами (ранее этот срок составлял 30 дней). Соответствующее решение оформляется приказом лицензирующего органа.

Более короткие сроки принятия решения о предоставлении или об отказе в предоставлении лицензии могут устанавливаться положениями о лицензировании конкретных видов деятельности.

Лицензирующий орган обязан в указанный срок уведомить соискателя лицензии о принятии решения о предоставлении или об отказе в предоставлении лицензии. Основаниями для отказа в предоставлении лицензии являются:

наличие в документах, представленных соискателем лицензии, недостоверной или искаженной информации;

несоответствие соискателя лицензии, принадлежащих ему или используемых им объектов лицензионным требованиям и условиям.

Не допускается отказ в выдаче лицензии на основании величины объема продукции (работ, услуг), производимой или планируемой для производства соискателем лицензии.

Соискатель лицензии имеет право обжаловать отказ лицензирующего органа в предоставлении лицензии или его бездействие в порядке, установленном административным законодательством Российской Федерации. Таким образом, соискатель лицензии вправе избрать административный способ обжалования решения об отказе в выдаче лицензии, потребовав проведения независимой экспертизы. Однако экспертное заключение не имеет обязательной силы для лицензирующего органа - последний обязан вновь рассмотреть указанное ходатайство и по его результатам вправе вторично отказать соискателю в выдаче лицензии. Таким образом, лицензирующий орган в сравнении с соискателем лицензии обладает более значимым потенциалом и в процессе обжалования последним указанного решения. В этом случае остается возможность судебного обжалования действия (бездействия) лицензирующего органа.

Уведомление о предоставлении лицензии направляется (вручается) соискателю в письменной форме с указанием реквизитов банковского счета и срока уплаты лицензионного сбора за предоставление лицензии.

Уведомление об отказе в предоставлении лицензии направляется (вручается) соискателю в письменной форме с указанием причин отказа.

В течение трех дней после представления соискателем лицензии документа, подтверждающего уплату лицензионного сбора за предоставление лицензии, лицензирующий орган бесплатно выдает лицензиату документ, подтверждающий наличие лицензии. Статья 15 Закона о лицензировании предусматривает, что за предоставление лицензии взимается лицензионный сбор в размере 1000 руб.

Лицензиат имеет право на получение дубликатов указанного документа. Дубликаты указанного документа предоставляются лицензиату за плату, равную плате, установленной за предоставление информации, содержащейся в реестре лицензий, т.е. 10 рублей.

Контроль пронизывает всю лицензионную процедуру на всех ее стадиях в виде деятельности лицензирующих органов, направленной на выявление допускаемых лицензиатами отклонений от лицензионных требований и условий. Осуществлением надзора в соответствии с действующим лицензионным законодательством занимаются лицензирующие органы в пределах их компетенции.

При этом лицензирующие органы обладают следующими контрольными правомочиями:

проводить проверки деятельности лицензиата на предмет ее соответствия лицензионным требованиям и условиям;

запрашивать у лицензиата необходимые объяснения и документы при проведении проверок;

составлять на основании результатов проверок акты (протоколы) с указанием конкретных нарушений;

выносить решения, обязывающие лицензиата устранить выявленные нарушения, устанавливать сроки устранения таких нарушений;

выносить предупреждение лицензиату.

При переоформлении документа, подтверждающего наличие лицензии, лицензирующий орган вносит соответствующие изменения в реестр лицензий. Переоформление документа, подтверждающего наличие лицензии, осуществляется в течение 10 дней со дня получения лицензирующим органом соответствующего заявления.

За переоформление документа, подтверждающего наличие лицензии, взимается плата в размере 100 руб., которая зачисляется в соответствующий бюджет.

Общий порядок осуществления лицензионной деятельности в Российской Федерации предполагает возможность применения к лицензиатам, а также лицам, желающим вступить в лицензионные правоотношения, некоторых мер административного принуждения в случае нарушения ими норм лицензионного законодательства в той или иной форме. Это могут быть меры предупредительные (например, отказ в выдаче лицензии по основаниям, предусмотренным законом), меры ответственности (административной, уголовной), а также меры пресечения.

В качестве мер пресечения противоправного поведения субъектов лицензионных правоотношений законодательство о лицензировании предусматривает приостановление действия лицензии, а также аннулирование лицензии.

Федеральный закон о лицензировании внес некоторые коррективы в процедуру применения пресекательных мер.

Статья 13 Закона установила, что лицензирующие органы вправе приостанавливать действие лицензии лишь в двух случаях:

в случае выявления лицензирующими органами неоднократных нарушений лицензионных требований и условий;

в случае выявления лицензирующими органами грубого нарушения лицензиатом лицензионных требований и условий.

Лицензирующий орган обязан установить срок устранения лицензиатом нарушений, повлекших приостановление действия лицензии. Указанный срок не может превышать 6 месяцев. При этом срок действия лицензии на время приостановления ее действия не продлевается.

Лицензиат обязан уведомить в письменной форме лицензирующий орган об устранении им нарушений, повлекших за собой приостановление действия лицензии. Лицензирующий орган, приостановивший действие лицензии, принимает решение о возобновлении ее действия и сообщает об этом в письменной форме лицензиату в течение трех дней после получения соответствующего уведомления и проверки устранения лицензиатом нарушений, повлекших приостановление действия лицензии.

При этом плата за возобновление действия лицензии не взимается.

Федеральный закон о лицензировании устанавливает три случая аннулирования лицензии:

лицензирующим органом (во внесудебном порядке);

в судебном порядке, по добровольной инициативе лицензирующего органа;

в судебном порядке, по обязательной инициативе лицензирующего органа.

Лицензирующие органы могут аннулировать лицензию без обращения в суд в случае неуплаты лицензиатом в течение трех месяцев лицензионного сбора за предоставление лицензии.

Основанием для аннулирования лицензии решением суда на основании заявления лицензирующего органа является нарушение лицензиатом лицензионных требований и условий, повлекшее за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации.

Лицензирующий орган обязан обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии в том случае, если в установленный им срок лицензиат не устранил нарушения, послужившие основанием для приостановления лицензии.

Закон о лицензировании значительно ограничил перечень оснований для аннулирования лицензии. С одной стороны, таким основанием является неисполнение предписаний лицензирующих органов по устранению нарушений, послуживших основанием для приостановления лицензии, а с другой - возникновение неблагоприятных последствий неправомерных действий лицензиата в виде нанесения ущерба объектам лицензионной охраны. Думается, что аннулирование лицензии на том основании, что лицензиат не внес в установленный срок лицензионный сбор, не является собственно аннулированием, но представляет собой отзыв лицензии.

Одновременно с подачей заявления в суд лицензирующий орган вправе приостановить действие указанной лицензии на период до вступления в силу решения суда.

Решение о приостановлении действия лицензии, об аннулировании лицензии или о направлении заявления об аннулировании лицензии в суд доводится лицензирующим органом до лицензиата в письменной форме с мотивированным обоснованием такого решения не позднее чем через три дня после его принятия.

Решение о приостановлении действия лицензии и об аннулировании лицензии может быть обжаловано в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Кроме аннулирования лицензии лицензионное законодательство предусматривает еще одно основание для прекращения лицензионных правоотношений: лицензия теряет юридическую силу в случае ликвидации юридического лица или прекращения его деятельности в результате реорганизации, за исключением его преобразования, либо прекращения действия свидетельства о государственной регистрации гражданина в качестве индивидуального предпринимателя.

В заключение отметим, что приостановление действия лицензии и тем более ее аннулирование, безусловно, ограничивают свободу определенного вида деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Однако существует мнение, согласно которому передача прав по аннулированию лицензии судебным органам оценивается неоднозначно*(1). Лицензия, считают сторонники данной позиции, это акт государственного управления, само же лицензирование представляет собой форму государственного регулирования экономики, осуществляемого в большинстве случаев органами исполнительной власти. Любой акт государственного управления может быть отменен принявшим его органом в установленном порядке и на законных основаниях. Следовательно, в установленных законом случаях (например, при неоднократном грубом нарушении лицензиатом требований и условий осуществления лицензируемой деятельности) лицензия как акт государственного управления может быть аннулирована, т.е. лишена своей юридической силы решением органа, ее выдавшего (принявшего решение о ее выдаче), поскольку отмена своих решений - неотъемлемая часть компетенции любого органа государства. В связи с этим правом отзыва (аннулирования) лицензии должен обладать именно лицензирующий орган, который одновременно является и надзорным органом за осуществлением лицензируемой деятельности. Тем более, что такой отзыв, равно как и отказ в выдаче лицензии или в продлении срока ее действия, может быть обжалован в арбитражный суд, как и любые действия и решения органов власти, нарушающие права и законные интересы юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Такая позиция, безусловно, имеет право на существование и с ней трудно не согласиться. Однако эволюция лицензионных норм от закрепления полной свободы административного усмотрения органов исполнительной в области применения пресекательных мер в сфере лицензирования в сторону ограничения их полномочий, круга, а также самих оснований применения, свидетельствует о невозможности передачи такого серьезного инструмента воздействия на предпринимательство целиком в руки исполнительной власти. Думается, в данном случае имеет место реализация принципа разделения властей в интересах свободы экономической деятельности, осуществленная законодательной властью в строгом соответствии с п.3 ст.55 Конституции РФ.

А.В. Гущин,

специалист в области правовых

проблем лицензирования в РФ

"Право и экономика", N 2, февраль 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См., например: Хуторецкий Р. Развитие российского законодательства о лицензировании // Право и жизнь,. - 2000. - N 28. С.154-163.