Обязательство, обязанность или повинность? Об ответственном отношении к ответственному хранению (В. Лапач, "эж-ЮРИСТ", N 5, февраль 2004 г.)

Обязательство, обязанность или повинность?
Об ответственном отношении к ответственному хранению

С момента принятия Федерального закона от 29.12.94 N 79-ФЗ "О государственном материальном резерве" (далее - Закон о госрезерве) прошло уже почти десять лет, накоплен значительный массив судебно-арбитражной практики его применения. Однако до настоящего времени отсутствует единая позиция в отношении того, что является основанием возникновения обязательств по хранению ценностей государственного резерва: административный акт или договор.

Хранители бывают разные

Анализ исходных понятий, которыми оперирует Закон о госрезерве, показывает, что хранение имманентно присуще всем отношениям по формированию, поддержанию и использованию государственного резерва, или, иными словами, резерв и есть материальное воплощение сохраняемых ценностей.

Вполне логично в ст.2 Закона о госрезерве определено, что поставка материальных ценностей в государственный резерв есть закупка и (или) отгрузка (доставка) материальных ценностей в организации для хранения; закладка материальных ценностей в государственный резерв есть не что иное, как принятие материальных ценностей для хранения в государственном резерве, и т.п.

Поставка ценностей в государственный материальный резерв отнесена к поставке для государственных нужд*(1), однако хранение поставленных в резерв товаров, с необходимостью сопровождающее или завершающее поставку, как особый договорный тип в законодательстве не выделено. Отсутствие норм, регулирующих хранение ценностей государственного резерва, представляется серьезным упущением законодателя.

Некоторые из возникающих вопросов решены в ст.11 Закона о госрезерве, откуда следует, что запасы материальных ценностей государственного резерва размещаются в организациях, специально предназначенных для хранения государственного резерва, а часть их может храниться в "промышленных, транспортных, сельскохозяйственных и иных организациях независимо от форм собственности и организационно-правовых форм".

По всей видимости, различие между теми и другими организациями не может быть проведено по "технологическому" признаку, ибо и "предназначенные", и "непредназначенные" организации в равной мере обладают фактическими возможностями для хранения ценностей госрезерва, то есть технически и организационно "приспособлены" для хранения. В связи с этим ответ на вопрос об основаниях их участия в отношениях по хранению ценностей резерва вряд ли может быть универсальным, пригодным для любых ситуаций.

Публичные указания

Если под "специально предназначенными" хранителями понимать только юридические лица, имущество которых находится в федеральной государственной собственности (учреждения, казенные и унитарные предприятия), то управленческий акт (задание) как основание "ответственного хранения", видимо, может иметь место только применительно к субъектам, владеющим имуществом на праве оперативного управления, то есть к учреждениям и казенным предприятиям*(2).

Так, ст.296 ГК РФ устанавливает, что казенное предприятие, а также учреждение в отношении закрепленного за ними имущества осуществляют в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения им.

Это положение подтверждается и в п.2 ст.20 ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", откуда следует, что собственник имущества казенного предприятия вправе доводить до казенного предприятия обязательные для исполнения заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд.

С точки зрения типологии гражданско-правовых обязательств хранение ценностей государственного резерва, осуществляемое на основании задания собственника, следует рассматривать в качестве услуги, которая может быть совмещена с обязательством поставки, но может иметь и самостоятельный характер. Однако в любом таком случае основанием хранения будет являться управленческий акт, который в законе именуется мобилизационным и иным специальным заданием.

Частный договор

Вместе с тем нет оснований распространять данный вывод на организации, которые не являются "специально предназначенными" для хранения ценностей госрезерва. Среди них, конечно, есть и унитарные государственные и муниципальные (не казенные) предприятия, в отношении которых государство уже не может оперировать таким испытанным инструментом прямого административного управления, как обязательные для исполнения заказы. В еще меньшей степени прямое предписание, мобилизационное задание может рассматриваться в качестве основания возникновения обязательств по хранению для лиц, имущество которых перешло из государственной собственности в частную в результате приватизации (подобных "иных" хранителей - большинство) или же вообще имеет частноправовую природу.

Необходимо отметить, что в отношении приватизированных предприятий имеется прямое нормативное предписание Госкомимущества РФ, в силу которого отношения по хранению ценностей резерва регулируются договором на выполнение мероприятий по мобилизационной подготовке, заключенным между приватизируемым предприятием, государственным заказчиком (министерством, ведомством) и соответствующим органом исполнительной власти субъекта РФ.

Основание хранения

Договорное основание хранения ценностей госрезерва выводится не только из вышеупомянутого подзаконного акта. Дело в том, что положения комментируемого Закона необходимо толковать, во-первых, в связи между собою, и, во-вторых, в системной связи с иным федеральным законодательством. Системное толкование показывает, что мобилизационное задание является предпосылкой, но не непосредственным основанием возникновения отношений по хранению ценностей госрезерва. Таким единственным и исключительным основанием является договор. Это следует уже из самого Закона о госрезерве, где, например, в качестве основания ответственного хранения указан договор (ст.7). В соответствии с п.5) ст.9 ФЗ от 26.02.97 "О мобилизационной подготовке и мобилизации в РФ" (далее - Закон о мобилизации в РФ) организации обязаны выполнять мобилизационные задания (заказы) в соответствии с заключенными договорами (контрактами) в целях обеспечения мобилизационной подготовки и мобилизации.

В силу подп.14 п.З ст.2 Закона о мобилизации в РФ, в содержание мобилизационной подготовки входит создание, накопление, сохранение и обновление запасов материальных ценностей мобилизационного и государственного резервов, неснижаемых запасов продовольственных товаров и нефтепродуктов. В свою очередь, из ст.3 Закона о госрезерве следует, что первое и основное назначение государственного резерва заключается в обеспечении мобилизационных нужд РФ.

Таким образом, между этими законами нет никакого противоречия, а договорный порядок выполнения мобилизационных заданий (в том числе и по хранению ценностей госрезерва) следует считать единственно возможным (за исключением, конечно, случаев хранения специализированными казенными предприятиями и учреждениями).

О природе повинностей

Мобилизационное задание само по себе порождает не гражданско-правовое обязательство, а публично-правовую обязанность (повинность) только в случаях, прямо указанных в законе. Например, в соответствии со ст.13 Закона о мобилизации в РФ установлена военно-транспортная обязанность, представляющая собой публично-правовую повинность, устанавливаемую непосредственно в силу закона, без заключения договора (см.: "Положение о военно-транспортной обязанности", утв. Указом Президента РФ от 02.10.98 N 1175). Однако следует принять во внимание, что существование натуральных повинностей есть признак неразвитого общественного устройства в отсутствие развернутых товарно-денежных отношений и преобладания силовых методов управления. Замена большей части натуральных повинностей налоговыми повинностями, с одной стороны, и гражданско-правовыми обязательствами, с другой, есть практически всеобщая закономерность экономического развития. Есть ли основания утверждать, что хранение ценностей госрезерва представляет собой реализацию именно натуральной повинности хранителя, а не исполнение частноправового обязательства? Никаких доказательств этому, как представляется, нет, а предложенный выше анализ законодательства убеждает в обратном.

Несмотря на полную, казалось бы, нормативную ясность вопроса, эта точка зрения имеет и своих активных противников. Последние, занимая тактически "выигрышную" позицию радетелей государственных интересов, представляют себе возможность защиты таковых как право "построить" потенциальных хранителей в шеренгу и, выдав мобилизационные задания, обязать каждого из них хранить имущество госрезерва.

В судебных заседаниях представители Росрезерва, обозначая всю глубину пропасти, отделяющей власть от трепещущих ответчиков-хранителей, разят их наповал фразой: "Вас государство назначило хранителем, значит, вы обязаны хранить и не задавать лишних вопросов". Это столь же похоже на цивилизованные имущественные отношения, насколько труд солдат-срочников из стройбата походит на деятельность подрядчика в гражданском праве.

Судебная практика

К сожалению, нередко в судебных решениях такая позиция обретает силу руководящего положения, на которое вынуждены ориентироваться суды нижестоящих инстанций. К примеру, в постановлении от 26.12.2002 по одному из дел ФАС СКО указал, что из статьи 13 Закона о госрезерве следует, что правоотношения сторон основаны на властном подчинении, следовательно, в силу пункта 3 статьи 2 ГК РФ гражданское законодательство к ним не может быть применено. Поэтому при взыскании штрафа и пеней за необеспечение сохранности материальных ценностей вопрос о наличии или отсутствии вины не имеет правового значения*(3).

Суть же дела состояла в том, что истец - территориальный орган Росрезерва - потребовал от ОАО ("ответственного хранителя"), не имевшего договора о хранении ценностей госрезерва, однако осуществлявшего фактическое их хранение, уплатить штраф за самовольное расходование указанных ценностей, а также уплатить неустойку на основании п.8 ст.16 Закона о госрезерве. Как следует из материалов дела, ответчик восстановил материальные ценности в 2000 г. Что же касается начала периода самовольного расходования ценностей, то в этом вопросе возникла неопределенность, ибо истец и ответчик приводили разные даты, вследствие чего суд первой инстанции не смог правильно определить период для начисления указанных выше пеней. Штраф с ответчика был взыскан в части взыскания пеней, дело было передано на новое рассмотрение с указанием кассационной инстанции о неприменимости к данным отношениям гражданского законодательства.

При новом рассмотрении судом первой инстанции требования истца о взыскании пеней удовлетворены частично - суд посчитал возможным, применив ст.333 ГК РФ, снизить размер подлежащих взысканию с ответчика пеней ввиду их явной несоразмерности последствиям нарушения обязательства. При этом суд учел, что истец добровольно восполнил недостающие материальные ценности мобрезерва, что отсутствует оформленный в надлежащей форме договор на хранение таких ценностей, ответчик фактически безвозмездно хранит эти ценности без возмещения поклажедателем хранителю (ответчику) произведенных им необходимых расходов по хранению, что с ответчика уже взыскан штраф в размере 1 775 180 рублей за самовольное расходование ценностей.

Истец и ответчик в своих апелляционных жалобах посчитали принятое решение незаконным, оставаясь на диаметрально противоположных позициях. Истец, опираясь на указание кассационной инстанции о неприменимости норм гражданского законодательства к данному спору, настаивал на взыскании пеней в полном размере. Ответчик же, доказывая обратное, утверждал о невозможности взыскания пеней в принципе. Постановлением апелляционной инстанции решение оставлено без изменения, апелляционные жалобы сторон оставлены без удовлетворения. Решение и постановление были обжалованы сторонами в кассационном порядке.

ФАС СКО в постановлении от 15.08.2003 не поддержал позицию судов первой и апелляционной инстанций, по которой спорные правоотношения квалифицированы как гражданско-правовые, и отклонил также доводы ответчика, согласно которым обязательства сторон должны регулироваться как кондикционные (глава 60 ГК РФ). Суд указал, что ответственность по правоотношениям, вытекающим из хранения материальных ценностей государственного резерва, установлена законами о госрезерве и о федеральном бюджете на 2003 год. Эти нормативные акты, по мнению суда, подлежат применению, поскольку в целях обеспечения публичных интересов законодатель вправе устанавливать меры принуждения в связи с несоблюдением законных требований государства*(4). Данная констатация не может не вызвать возражений, в том числе и в связи с несоответствием ее правовой позиции, выработанной КС РФ.

Договор или обязанность

Отношения по хранению ценностей госрезерва являются отношениями имущественными - и это сомнений не вызывает. Ясно также, что, будучи имущественными, эти отношения не являются налоговыми и "иными финансовыми", ибо предметом их являются все же не денежные средства, а имущество, представленное только одним видом объектов гражданских прав - вещами (ст.128 ГК РФ). Остается выяснить, по сути дела, коренной вопрос: применяется ли гражданское законодательство к отношениям по хранению ценностей госрезерва "иными" хранителями или же эти отношения основаны на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, что исключает применение гражданского закона, "если иное не предусмотрено законодательством"? Как известно, гражданское и административное право пользуются принципиально разными методами правового регулирования: общим дозволением в первом случае и предписанием - во втором. Общедозволительные начала в гражданском праве приводят к возникновению особой формы юридической социальной связи - обязательство. Именно через категорию "обязательство" ярче и точнее всего раскрываются смысл и содержание основополагающих цивилистических понятий: субъективного права и субъективной обязанности*(5).

Из п.2 статьи 307 ГК РФ следует, что обязательства возникают из договора, вследствие причинения вреда и из иных оснований, указанных в Кодексе. Среди таких оснований, приведенных в ст.8 ГК РФ, присутствуют в равной степени и договоры, и акты государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей. Однако, как показано выше, акт государственного органа (мобилизационное задание) как основание "ответственного хранения" может иметь место только применительно к субъектам, владеющим имуществом на праве оперативного управления, то есть к специализированным государственным учреждениям и казенным предприятиям. Это как раз те организации системы Росрезерва, которые и осуществляют хранение не на основе договора, не вследствие обязательства, а в силу обязательного для них властного предписания государства как собственника и сохраняемого имущества, и имущества самого хранителя. В такой ситуации государству действительно не о чем и не с кем договариваться. Здесь нет обязательства, но есть хрестоматийно чистая обязанность как результат управленческого предписания, адресованного лицу, специально созданному для деятельности такого рода.

Позиция КС РФ

- В п.2 Определения КС РФ от 07.06.2001 N 139-О "По жалобе ОАО "Роснефть - Ямалнефтепродукт" на нарушение конституционных прав и свобод положениями статьи 11 Закона о госрезерве отмечено: "Согласно ГК РФ возмещение расходов хранителя на хранение вещи должно включаться в вознаграждение за хранение (п.1 ст.897). Эквивалентно - возмездный характер имущественных отношений, регулируемых гражданским правом, означает, что даже при безвозмездном хранении поклажедатель обязан возместить хранителю произведенные им необходимые расходы на хранение вещи, если законом или договором хранения не предусмотрено иное (п.2 ст.897 ГК РФ) ".

- Согласно ст.6 ФКЗ от 21.07.94 N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" решения КС РФ обязательны на всей территории России для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений. Статьей 71 того же Закона определения КС РФ отнесены к решениям этого суда. Следовательно, толкование взаимоотношения хранителя с органом госрезерва КС РФ как отношения гражданско-правового является обязательным: оно связывает, без всякого исключения, суды всех инстанций.

- Нельзя не обратиться также к руководящему разъяснению Высшего Арбитражного Суда РФ, приведенному в п.3 Письма от 07.02.95 N С5-7/ОЗ-69 о порядке применения имущественной ответственности по операциям с материальными ценностями государственного резерва. В соответствии с данным указанием за отдельные виды нарушений контрактов (договоров) предусмотрено взыскание штрафа, пеней и неустойки в бесспорном порядке (п.2, 3, 4, 5 и 8 ст.16 Закона о резерве). Таким образом, и с позиции ВАС РФ основанием хранения ценности госрезерва должен выступать договор и, следовательно, ответственность является договорной*(6).

Если тот или иной судебный орган, пусть даже высокого уровня, позволяет себе не обращать внимания на обязательные правовые позиции органа конституционного правосудия и высшей судебной инстанции в системе арбитражных судов, значит, еще не вполне достигнуты те цели, на которые направлена судебная реформа.

Нам представляется, что действительный государственный интерес ни в коей мере не может и не должен состоять в использовании мер прямого административного принуждения там, где по характеру возникающих отношений необходимы совершенно иные средства правового регулирования (и эти средства, имеются). Более того, известны судебные акты кассационных инстанций, в которых правильно, на наш взгляд, найден баланс публичных и частных интересов: "Несмотря на то, что организация-хранитель, осуществляющая хранение материальных ценностей госрезерва, выполняет публично-правовую обязанность, установленную в отношении нее Закона о госрезерве, отношения между истцом и ответчиком определяются на договорной основе"*(7).

В. Лапач,

д.ю.н.,

профессор Ростовского государственного университета

"эж-ЮРИСТ", N 5, февраль 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Статья 1 ФЗ от 13.12.94 N 60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд"//СЗ РФ. 1994. N 34. Ст.3540.

*(2) По опубликованным в печати данным, таких специализированных государственных организаций-хранителей в системе Росрезерва сейчас насчитывается порядка 150. - См.: Камакин А. Резервы Родины // Итоги. 2002. N 37 (327).

*(3) Дело ФАС Северо-Кавказского округа N Ф08-4629/02.

*(4) Дело ФАС Северо-Кавказского округа N Ф08-2542/03.

*(5) Это указание не исключает того, что отдельные аспекты взаимоотношений хранителей и органов Росрезерва действительно имеют публично-правовую (недоговорную) основу, и данное обстоятельство совершенно адекватно отражается в правоприменительной практике самого ВАС РФ. Например, при регулировании вопросов, связанных с основаниями и порядком выпуска сохраняемых ценностей из резерва, ведущую роль играет не договор, а распорядительный акт соответствующего органа государственного управления. Так, в постановлении Президиума ВАС РФ от 01.07.97 N 1445/97 содержится прямое указание на то, что правоотношения, вытекающие из ст.13 Закона о госрезерве, основаны на властном подчинении и, следовательно, в силу п.3 ст.2 ГК РФ гражданское законодательство к ним не может быть применено. Однако это положение имеет отношение лишь к ст.13 Закона, и не может быть распространено на весь комплекс взаимоотношений по хранению ценностей государственного резерва, в том числе и на решение вопросов имущественной ответственности (ст.16 Закона).

*(6) Рогожин Н. А. Договор хранения: вопросы правоприменения на стыке публичных и частных интересов // Арбитражная практика. 2003. N 3. С.60.

*(7) На недопустимость распространения термина "обязательство" на иные - не частноправовые - отношения справедливо указано в литературе (см.: Суханов Е. А. Осторожно: гражданско-правовые конструкции! // Законодательство. 2003. N 9. С.60).