Решение Свердловского областного суда от 18 июня 2024 г. N 3а-586/2024 "Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим подпункта 1 пункта 1 Постановления Правительства Свердловской области от 27.12.2022 N 979-ПП "О внесении изменений в Постановление Правительства Свердловской области от 04.08.2022 N 534-ПП "Об установлении Перечня продукции, необходимой для обеспечения импортозамещения в условиях введенных ограничительных мер со стороны иностранных государств и международных организаций"

Мотивированное решение изготовлено 2 июля 2024 года

УИД 66OS0000-01-2024-000248-89

3а-586/2024

18 июня 2024 года г. Екатеринбург

Свердловский областной суд в составе:

председательствующего судьи Жейновой С.И.,

при секретаре Печеркиной А.В.,

с участием прокурора Васильевой М.А.

представителя административного истца Пыцко М.О.,

представителя административного ответчика Правительства Свердловской области Григорьева В.В.,

представителя заинтересованного лица Министерства промышленности и науки Свердловской области Турчик И.В.,

представителя заинтересованного лица Министерства по управлению государственным имуществом Свердловской области Пилькевич А.В.,

представителя заинтересованного лица администрации города Екатеринбурга Осадчук М.Ю.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Вектор" о признании недействующим в части постановления Правительства Свердловской области от 27 декабря 2022 года N 979-ПП "О внесении изменений в Постановление Правительства Свердловской области от 4 августа 2022 года N 534-ПП "Об установлении Перечня продукции, необходимой для обеспечения импортозамещения в условиях введенных ограничительных мер со стороны иностранных государств и международных организаций",

установил:

4 августа 2022 года Правительством Свердловской области принято постановление N 534-ПП "Об установлении Перечня продукции, необходимой для обеспечения импортозамещения в условиях введенных ограничительных мер со стороны иностранных государств и международных организаций" (далее - Постановление N 534-ПП).

Постановлением N 534-ПП установлен Перечень продукции, необходимой для обеспечения импортозамещения в условиях введенных ограничительных мер со стороны иностранных государств и международных организаций (далее также - Перечень продукции), который прилагается к Постановлению N 534-ПП.

Первоначальный текст документа опубликован на "Официальном Интернет-портале правовой информации Свердловской области" (www.pravo.gov66.ru) 5 августа 2022 года, N 35622 и на "Официальном Интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) 8 августа 2022 года, N 6600202208080010.

Впоследствии в нормативный правовой акт неоднократно вносились изменения Постановлениями Правительства Свердловской области от 27 декабря 2022 года N 979-ПП, от 8 июня 2023 года N 404-ПП, от 30 ноября 2023 года N 897-ПП.

Подпунктом 1 пункта 1 постановления Правительства Свердловской области от 27 декабря 2022 года N 979-ПП "О внесении изменений в постановление Правительства Свердловской области от 4 августа 2022 года N 534-ПП "Об установлении Перечня продукции, необходимой для обеспечения импортозамещения в условиях введенных ограничительных мер со стороны иностранных государств и международных организаций" (далее - Постановление N 979-ПП, оспариваемый нормативный правовой акт) внесены изменения в Постановление N 534-ПП, в частности, в приложении в таблице, устанавливающей Перечень продукции, признаны утратившими силу ряд строк, в том числе, строки 25 "Инструмент" и 40 "Мебель прочая".

Постановление N 979-ПП опубликовано на "Официальном Интернет-портале правовой информации Свердловской области" (www.pravo.gov66.ru) 29 декабря 2022 года, N 37502 и на "Официальном Интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) 30 декабря 2022 года, N 6600202212300004.

Общество с ограниченной ответственностью "Вектор" (далее - ООО "Вектор", административный истец, общество), обратилось в суд с административным иском, просит признать недействующим подпункт 1 пункта 1 Постановления N 979-ПП в части признания утратившими силу строк 25 и 40 в приложении в таблице, устанавливающей Перечень продукции, необходимой для обеспечения импортозамещения в условиях введенных ограничительных мер со стороны иностранных государств и международных организаций.

Требования мотивированы тем, что оспариваемые положения противоречат положениям Федерального закона от 14 марта 2022 года N 58-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (подпункт 1 части 1 статьи 8), Постановлению Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2022 года N 629 "Об особенностях регулирования земельных отношений в Российской Федерации в 2022 - 2024 годах, а также о случаях установления льготной арендной платы по договорам аренды земельных участков, находящихся в федеральной собственности, и размере такой платы" (подпункт "б" пункта 1), Земельному кодексу Российской Федерации (статья 39.6), нормам Гражданского кодекса Российской Федерации (статьи 1, 10), нарушают права общества на предоставление в аренду без проведения торгов испрашиваемых земельных участков с кадастровыми номерами <N> и <N>, в отношении которых ранее уполномоченным органом принято решение о предварительном согласовании и утверждении схемы их расположения на кадастровом плане территории. Административный истец полагает, что действующее законодательство не наделяет органы государственной власти субъектов Российской Федерации полномочием по произвольному исключению отдельных видов продукции из ранее утвержденного Перечня.

Определением суда от 22 мая 2024 года к участию в деле в качестве заинтересованного лица на стороне административного ответчика привлечена администрация города Екатеринбурга.

Представитель административного истца Пыцко М.О. в судебном заседании требования административного искового заявления и письменных пояснений поддержал (т. 2 л.д. 8-9), просил удовлетворить.

Представитель административного ответчика Правительства Свердловской области Григорьев В.В. в судебном заседании возражал против удовлетворения административного иска, поддержав доводы письменных возражений на административный иск (т. 1 л.д. 63-67), указав, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, в надлежащей форме, официально опубликован, не противоречит нормам, имеющим большую юридическую силу. Пояснил, что утверждение Перечня, а соответственно определение видов продукции, входящих в Перечень (то есть их включение и исключение из него), входит в полномочия Правительства Свердловской области, при этом вопросы правоприменения не подлежат оценке при рассмотрении дела в порядке абстрактного нормоконтроля.

Представитель заинтересованного лица Министерства промышленности и науки Свердловской области Турчик И.В. в судебном заседании возражала против удовлетворения требований административного иска, поддержала доводы, изложенные в письменном отзыве и дополнениях к нему (т. 1 л.д. 53-58, 159-162). Указала, что исключение оспариваемых ООО "Вектор" строк из Перечня продукции не лишает заявителя права заключить договор аренды в отношении испрашиваемых им земельных участков по общим правилам согласно статье 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации. Полагала ошибочным довод административного истца об отсутствии у Правительства Свердловской области полномочий по исключению из Перечня продукции наименований продукции, необходимой для обеспечения импортозамещения в условиях введенных ограничительных мер со стороны иностранных государств и международных организаций. Министерство промышленности и науки Свердловской области осуществляет постоянный мониторинг произведенных/отгруженных товаров в Свердловской области на основании полученных от органов статистики данных согласно заключенного с Управлением Федеральной службы государственной статистики контракта об оказании информационно-статистических услуг от 17 марта 2022 года N 15-5 юр/226 и согласно поступившей из органов статистики информации установило показатели роста производства продукции категории "Инструмент" и "Мебель". Увеличение производства инструмента, мебельной продукции и объема отгруженных товаров на территории Свердловской области свидетельствует об отсутствии необходимости дополнительного стимулирования хозяйствующих субъектов для производства инструмента и мебели, необходимых для импортозамещения, в связи с чем, Постановлением N 797-ПП признаны утратившими силу, в том числе, строки 25 "Инструмент" и строки 40 "Мебель прочая" из Перечня продукции, являющегося приложением к Постановлению N 534-ПП.

Представитель заинтересованного лица Министерства по управлению государственным имуществом Свердловской области Пилькевич А.В. в судебном заседании возражала против удовлетворения требований административного иска, поддержала доводы, изложенные в письменном отзыве (т. 1 л.д. 186-187).

Представитель заинтересованного лица администрации города Екатеринбурга Осадчик М.Ю. в судебном заседании возражала против удовлетворения требований административного иска, поддержала доводы письменных возражений (т. 1 л.д. 195-203, т. 2 л.д. 2-5).

Выслушав объяснения участвующих в деле лиц, исследовав материалы административного дела, заслушав заключение прокурора Васильевой М.А., полагавшей, что заявленные требования удовлетворению не подлежат, суд приходит к следующим выводам.

Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов осуществляется на основании положений главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Обращаясь в суд с административным иском, ООО "Вектор" указало, что в ноябре 2022 года обратилось с заявлением в Министерство по управлению государственным имуществом Свердловской области с заявлением о предварительном согласовании предоставления в аренду двух земельных участков, находящихся в государственной собственности, без проведения торгов:

- площадью 3830 кв. м, расположенного в кадастровом квартале <N> по адресу: Свердловская область, г. <адрес> в целях строительства производственной базы (комплекса) по производству продукции "Мебель прочая";

- площадью 958 кв. м., расположенного в кадастровых кварталах <N>, <N> по адресу: г. Екатеринбург, в целях строительства производственной базы (комплекса) по производству продукции "Инструмент".

Приказами от 24 ноября 2022 года N 5583 и от 16 декабря 2022 года N 6075 (с учетом приказа от 22 декабря 2022 года N 6220) Министерство по управлению государственным имуществом Свердловской области предварительно согласовало заявителю предоставление в аренду вышеуказанных земельных участков без проведения торгов с возложением на ООО "Вектор" обязанности по постановке данных земельных участков на кадастровый учет.

После присвоения земельным участкам кадастровых номеров (<N> и <N>), административный истец 7 марта 2023 года обратился в Министерство по управлению государственным имуществом Свердловской области с заявлениями о предоставлении в аренду вышеуказанных земельных участков без проведения торгов в соответствии с ранее принятыми решениями о предварительном согласовании предоставления земельных участков.

В связи с тем, что Постановлением N 979-ПП были внесены изменения в Постановление N 534-ПП, в том числе в части исключения строки 25 "Инструмент" и строки 40 "Мебель прочая" из Перечня продукции, являющегося приложением к Постановлению N 534-ПП, Министерство по управлению государственным имуществом Свердловской области отказало в заключении договоров аренды земельных участков без проведения торгов.

Решениями Арбитражного суда Свердловской области от 8 августа 2023 года (дело N А60-33390/2023), от 6 октября 2023 года (дело N А60-33387/2023), вступившими в законную силу на основании постановлений Семнадцатого Арбитражного апелляционного суда от 6 октября 2023 года и от 27 ноября 2023 года, отказано в удовлетворении требований ООО "Вектор" к Министерству по управлению государственным имуществом Свердловской области о признании незаконным отказа в предоставлении в аренду без проведения торгов земельных участков с кадастровыми номерами <N> и <N>.

Проанализировав представленные в материалы дела документы, суд приходит к выводу, что административный истец является одним из субъектов отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом.

При разрешении заявленных требований по существу применительно к положениям пункта 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд выясняет, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

При этом обязанность доказывания названных обстоятельств возлагается на орган, принявший оспариваемый нормативный правовой акт.

Конституция Российской Федерации определяет предметы ведения Российской Федерации, то есть сферы общественных отношений, регулирование которых отнесено исключительно к компетенции Российской Федерации.

Статья 73 Конституции Российской Федерации предусматривает, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

В соответствии с пунктами "в", "к" части 1 статьи 72; частью 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации земельное законодательство, а также вопросы владения, пользования и распоряжения землей относятся к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, по которым издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить указанным федеральным законам (земельное законодательство состоит из Земельного кодекса Российской Федерации (далее также - ЗК РФ), федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации (пункт 1 статьи 2 ЗК РФ).

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права на основании и во исполнение ЗК РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации (пункт 3 статьи 2 ЗК РФ).

В силу положений статьи 9 Устава Свердловской области (принят Областной Думой Законодательного Собрания Свердловской области 30 ноября 2010 года) и статьи 1 Областного закона от 4 ноября 1995 года N 31-ОЗ "О Правительстве Свердловской области" Правительство Свердловской области является высшим постоянно действующим исполнительным органом государственной власти Свердловской области.

Согласно пункту 5 части 3 статьи 55 Устава Свердловской области нормативные правовые акты Свердловской области принимаются, в том числе, в форме постановлений Правительства Свердловской области.

В соответствии с пунктом 17 Регламента Правительства Свердловской области, утвержденного Указом Губернатора Свердловской области от 27 августа 2019 года N 423-УГ "Об утверждении Регламента Правительства Свердловской области, Положения об Аппарате Губернатора Свердловской области и Правительства Свердловской области и положений об отдельных структурных подразделениях Аппарата Губернатора Свердловской области и Правительства Свердловской области" (далее - Регламент Правительства Свердловской области), заседание Правительства Свердловской области считается правомочным, если на нем присутствует большинство от установленного количества лиц, входящих в состав Правительства Свердловской области.

Согласно Указу Губернатора Свердловской области от 22 июня 2012 года N 427-УГ "О Правительстве Свердловской области и исполнительных органах государственной власти Свердловской области" в состав Правительства Свердловской области (в редакциях, действовавших на момент принятия Постановления N 534-ПП и Постановления N 979-ПП) входило 28 членов.

Постановления Правительства Свердловской области нормативного характера должны быть официально опубликованы в "Областной газете" и (или) на "Официальном интернет-портале правовой информации Свердловской области" (www.pravo.gov66.ru), а также официально опубликовываются на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) в течение десяти дней со дня их принятия (пункт 1 статьи 93 Областного закона от 10 марта 1999 года N 4-ОЗ "О правовых актах в Свердловской области").

4 августа 2022 года состоялось заседание Правительства Свердловской области (присутствовало 27 членов Правительства Свердловской области), на котором было принято Постановление N 534-ПП, что подтверждается выпиской из протокола заседания Правительства Свердловской области от 16 августа 2022 года N 22.

Постановление N 534-ПП подписано Губернатором Свердловской области, опубликовано на "Официальном Интернет-портале правовой информации Свердловской области" (www.pravo.gov66.ru) 5 августа 2022 года, N 35622 и на "Официальном Интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) 8 августа 2022 года, N 6600202208080010.

Согласно пункту 33 Регламента Правительства Свердловской области рассмотрение Правительством Свердловской области вопросов, отнесенных к его компетенции, за исключением вопросов, решения по которым в соответствии с пунктом 3 настоящего регламента принимаются исключительно на заседании Правительства Свердловской области, может осуществляться без созыва заседания Правительства Свердловской области путем заочного голосования лиц, входящих в состав Правительства Свердловской области.

27 декабря 2022 года Правительством Свердловской области принято Постановление N 979-ПП, что подтверждается протоколом итогов голосования рассмотрения проектов правовых актов Правительства Свердловской области путем заочного голосования от 27 декабря 2022 года N 33 (участвовало 27 членов Правительства Свердловской области).

Постановление N 979-ПП опубликовано на "Официальном Интернет-портале правовой информации Свердловской области" (www.pravo.gov66.ru) 29 декабря 2022 года, N 37502 и на "Официальном Интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) 30 декабря 2022 года, N 6600202212300004.

Таким образом, Постановление N 534-ПП и Постановление N 979-ПП приняты уполномоченным органом в пределах компетенции, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия, порядка опубликования и введения в действие.

Проверяя оспариваемые положения нормативного правового акта на предмет соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

Порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, урегулирован положениями главы V.1 ЗК РФ.

В соответствии с подпунктом 3 пункта 1 статьи 39.1 ЗК РФ земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются, в том числе на основании договора аренды в случае предоставления земельного участка в аренду.

В силу положений пункта 1 статьи 39.6 ЗК РФ договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается на торгах, проводимых в форме аукциона, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 2 данной статьи.

Порядок предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов установлен статьей 39.17 ЗК РФ.

Пунктом 1 части 1 статьи 8 Федерального закона от 14 марта 2022 года N 58-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого постановления) предусмотрено, что в 2022 году при предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, устанавливаются следующие особенности: Правительство Российской Федерации вправе установить особенности предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в том числе дополнительно определить случаи предоставления таких земельных участков без проведения торгов и сократить сроки предоставления таких земельных участков.

Подпунктом "б" пункта 1 постановления Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2022 года N 629 "Об особенностях регулирования земельных отношений в Российской Федерации в 2022 году" (далее - постановление Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2022 года N 629) (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого постановления), установлено, что наряду со случаями, предусмотренными Земельным кодексом Российской Федерации, земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам Российской Федерации или российским юридическим лицам в аренду без проведения торгов в целях осуществления деятельности по производству продукции, необходимой для обеспечения импортозамещения в условиях введенных ограничительных мер со стороны иностранных государств и международных организаций, перечень которой устанавливается решением органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Таким образом, исходя из положений постановления Правительства Российской Федерации от 9 апреля 2022 года N 629, федеральный законодатель делегировал органам государственной власти субъекта Российской Федерации право самостоятельно устанавливать Перечень продукции, необходимой для обеспечения импортозамещения в условиях введенных ограничительных мер со стороны иностранных государств и международных организаций, при этом каких-либо условий включения (исключения) из данного Перечня продукции не определил, то есть фактически, передал решение этого вопроса на усмотрение органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

В силу части 2 статьи 3 Федерального закона от 21 декабря 2021 года N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 414-ФЗ) законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным конституционным законам, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия федеральным конституционным законам, федеральным законам положений указанных актов действуют положения федерального конституционного закона, федерального закона.

Положениями пункта 3 статьи 33 Федерального закона N 414-ФЗ установлено, что высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации в соответствии с компетенцией субъекта Российской Федерации и в пределах своих полномочий, установленных конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации обеспечивает разработку и осуществление мер, направленных на социально-экономическое развитие субъекта Российской Федерации.

Федерального закона или иного нормативного правового акта большей юридической силы, которыми был бы определен и (или) установлен механизм, а также критерии, которым должен соответствовать Перечень продукции, необходимой для обеспечения импортозамещения в условиях введенных ограничительных мер со стороны иностранных государств и международных организаций, утвержденный органом государственной власти субъектов Российской Федерации, который мог бы вступить в противоречие с оспариваемыми нормами, также не имеется.

При этом согласно представленным в материалы дела сведениям Министерство промышленности и науки Свердловской области в пределах своих полномочий осуществляет постоянный мониторинг произведенных/отгруженных товаров в Свердловской области на основании полученных от органов статистики данных, анализирует поступившую информацию и направляет предложения по актуализации Перечня продукции, необходимой для импортозамещения, в Правительство Свердловской области.

Соответственно, доводы административного истца о произвольности принятия Постановления N 979-ПП, которым были внесены изменения в Постановление N 534-ПП, в том числе, в части исключения строки 25 "Инструмент" и строки 40 "Мебель прочая" из Перечня продукции, являющегося приложением к Постановлению N 534-ПП, суд не может принять во внимание, поскольку они направлены на вмешательство в компетенцию Правительства Свердловской области по осуществлению нормотворческой деятельности, не подлежат выяснению судом при проверке соблюдения компетенции органа, принявшего нормативный правовой акт, в соответствии с пунктом 28 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами".

Доводы административного истца фактически сводятся к несогласию с действующим правовым регулированием, а также к отстаиванию позиции о необходимом, с его точки зрения, установлении Перечня продукции, что не может служить правовым основанием для удовлетворения административного иска.

Сам факт несогласия административного истца с установленным Постановлением N 979-ПП правовым регулированием не свидетельствует об его противоречии нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

При этом вопросы, связанные с непосредственным применением Постановления N 534-ПП (в его определенных редакциях) не подлежат оценке судом при рассмотрении настоящего дела, поскольку не входят в предмет доказывания при рассмотрении дела в порядке абстрактного нормоконтроля.

С учетом того, что подпункт 1 пункта 1 Постановления N 979-ПП в оспариваемой части не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в удовлетворении заявленного требования надлежит отказать в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 175-180, 213, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении административного иска общества с ограниченной ответственностью "Вектор" о признании недействующим подпункта 1 пункта 1 постановления Правительства Свердловской области от 27 декабря 2022 года N 979-ПП "О внесении изменений в Постановление Правительства Свердловской области от 4 августа 2022 года N 534-ПП "Об установлении Перечня продукции, необходимой для обеспечения импортозамещения в условиях введенных ограничительных мер со стороны иностранных государств и международных организаций" в части признания утратившими силу строк 25 и 40 в приложении в таблице - отказать.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме через Свердловский областной суд.

Судья

С.И. Жейнова