Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 8 августа 2024 г. N АПЛ24-254 Суд оставил без изменения вынесенное ранее решение суда первой инстанции об отказе в признании незаконными и недействующими методических рекомендаций по организации военно-врачебной экспертизы, поскольку возложение оспариваемыми методическими рекомендациями на военно-врачебные комиссии филиалов работы по проведению освидетельствования уволенных с военной службы граждан не противоречит требованиям законодательства

Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 8 августа 2024 г. N АПЛ24-254

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зайцева В.Ю., членов коллегии Зинченко И.Н., Крупнова И.В.

при секретаре Иванове В.Н. с участием прокурора Дворцова С.В. рассмотрела в открытом судебном заседании в апелляционном порядке административное дело по административному исковому заявлению Рыбкина Сергея Владимировича о признании незаконными и недействующими со дня издания методических рекомендаций Главного центра военно-врачебной экспертизы Министерства обороны Российской Федерации от 11 апреля 2016 г. N 1/1/399 и от 20 мая 2022 г. N 1/1/1000 по организации военно-врачебной экспертизы в Вооруженных Силах Российской Федерации по апелляционной жалобе административного истца на решение Верховного Суда Российской Федерации от 24 апреля 2024 г. (дело N ВКАПИ24-5), которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Крупнова И.В., выступление представителя федерального государственного казенного учреждения "Главный центр военно-врачебной экспертизы" Министерства обороны Российской Федерации Малыхина А.В., возражавшего против удовлетворения апелляционной жалобы, и заключение прокурора Дворцова С.В., полагавшего апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

установила:

федеральным государственным казенным учреждением "Главный центр военно-врачебной экспертизы" Министерства обороны Российской Федерации (далее - ФГКУ "ГЦ ВВЭ") изданы методические рекомендации по организации военно-врачебной экспертизы в Вооруженных Силах Российской Федерации от 11 апреля 2016 г. N 1/1/399 и от 20 мая 2022 г. N 1/1/1000 (далее - Методические рекомендации).

Рыбкин С.В. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании незаконными и недействующими со дня издания Методических рекомендаций, поскольку они, обладая, по его мнению, признаками нормативных правовых актов, в установленном порядке не зарегистрированы в Министерстве юстиции Российской Федерации и официально не опубликованы.

Методические рекомендации были к нему применены при рассмотрении Ленинградским районным судом г. Калининграда и Калининградским областным судом гражданского дела N 2-2463/2023, чем нарушено его право как гражданина, уволенного с военной службы, на медицинское освидетельствование заочно (по документам) для определения причинной связи заболеваний и категории годности его к военной службе на момент увольнения с военной службы независимо от причин и времени увольнения.

Кроме того, по мнению административного истца, Методические рекомендации противоречат пунктам 2 и 3 постановления Правительства Российской Федерации от 4 июля 2013 г. N 565 "Об утверждении Положения о военно-врачебной экспертизе" (далее - Положение) и пункту 12 (1) названного Положения.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 24 апреля 2024 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Проверив задачи, для выполнения которых создано ФГКУ "ГЦ ВВЭ", а также его полномочия, предоставленные Правительством Российской Федерации и Министром обороны Российской Федерации, сопоставив содержание Методических рекомендаций с нормами Положения, суд пришел к выводу, что оспариваемые акты носят организационный характер, не нуждаются в государственной регистрации и официальном опубликовании, не разъясняют нормы Положения и таковым не противоречат.

В апелляционной жалобе Рыбкин С.В., указывая на необоснованность и незаконность решения, просит его отменить и принять по делу новое решение об удовлетворении его требований.

По мнению административного истца, оспариваемые акты обладают признаками нормативного правового акта, поскольку регламентируют вопросы проведения военно-врачебной экспертизы (далее - ВВЭ) военнослужащих, а также граждан, уволенных с военной службы, и непосредственно затрагивают их интересы. Суды вынуждены применять Методические рекомендации, которые фактически разъясняют нормы Положения, так как иных нормативных правовых актов в сфере организации и проведения ВВЭ в Министерстве обороны Российской Федерации не имеется. Начальник ФГКУ "ГЦ ВВЭ" не обладает полномочиями по изданию нормативных правовых актов.

Методические рекомендации не определяют орган для проведения военно-врачебной комиссии (далее - ВВК) военнослужащим военных следственных органов Следственного комитета Российской Федерации, что противоречит, как полагает Рыбкин С.В., пункту 3 постановления Правительства Российской Федерации от 4 июля 2013 г. N 565, пунктам 12 (1), 92 (1) Положения и частям 6, 7 статьи 40 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. N 403-ФЗ "О Следственном комитете Российской Федерации". Не согласуется с указанными нормами и вывод суда о том, что конкретный вид ВВК для заочного (по документам) освидетельствования уволенных с военной службы граждан определяется федеральным органом исполнительной власти.

Ссылаясь на обстоятельства, в том числе установленные судами Калининградской области по гражданскому делу N 2-2463/2023, связанные с разрешением различными должностными лицами его обращений по вопросу проведения ВВЭ, Рыбкин С.В. считает, что применение на практике Методических рекомендаций не соответствует истолкованию, данному Верховным Судом Российской Федерации.

Министерство юстиции Российской Федерации в лице представителя Малыгина И.И. поддержало свою позицию, изложенную в отзыве на административное исковое заявление, согласно которой Методические рекомендации не могут рассматриваться в качестве нормативных правовых актов, подлежащих представлению на государственную регистрацию.

Проверив материалы дела и доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия не находит оснований к отмене решения суда.

ФГКУ "ГЦ ВВЭ" создано и отнесено к ведению Минобороны России в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 июля 2012 г. N 1163-р. При этом основной целью деятельности данного учреждения определено обеспечение организации и проведения ВВЭ, предусматривающей решение вопросов определения годности к военной службе, обучению (службе) по конкретным военно-учетным специальностям (специальностям в соответствии с занимаемой должностью), установления причинной связи увечий (ранений, травм, контузий), заболеваний у военнослужащих (граждан, призванных на военные сборы) и граждан, уволенных с военной службы (военных сборов), с прохождением военной службы.

Приказом Министра обороны Российской Федерации от 12 августа 2012 г. N 2282 утвержден устав ФГКУ "ГЦ ВВЭ" (далее - Устав).

Согласно пункту 19 Устава к видам деятельности ФГКУ "ГЦ ВВЭ" относятся, в том числе осуществление методического руководства ВВЭ, а также оказание методической помощи военным комиссариатам, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления в сфере охраны здоровья, медицинским организациям государственной и муниципальной систем здравоохранения по вопросам ВВЭ.

Начальник ФГКУ "ГЦ ВВЭ", являясь руководителем учреждения и его единоличным исполнительным органом, издает в пределах своей компетенции приказы и иные правовые акты, касающиеся деятельности учреждения, контролирует их выполнение (пункты 35, 36, 40 Устава).

С учетом этого суд первой инстанции обоснованно признал, что Методические рекомендации изданы в соответствии с возложенными на ФГКУ "ГЦ ВВЭ" задачами и предоставленными Правительством Российской Федерации и Министром обороны Российской Федерации полномочиями.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 2 постановления от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" указал, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Из содержания Методических рекомендаций, как правильно установил суд первой инстанции, следует, что они определяют перечень и алгоритм действий ВВК при проведении предусмотренных Положением различных видов освидетельствований, права и обязанности ВВК, а также организацию ВВЭ в воинских частях, соединениях и организациях Вооруженных Сил Российской Федерации, порядок оформления, рассмотрения и утверждения заключений ВВК. При этом они не устанавливают, не изменяют, не отменяют правовых норм, обязательных для неопределенного круга лиц, не оказывают общерегулирующего воздействия на общественные отношения, то есть по существу носят организационный характер.

Проанализировав данные обстоятельства, принимая во внимание указанные разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемые акты не являются нормативными правовыми.

В этой связи к Методическим рекомендациям не применимы положения Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" и постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" о государственной регистрации и официальном опубликовании.

Вопросы, касающиеся ВВЭ, проводимой в целях определения причинной связи увечий (ранений, травм, контузий), заболеваний у граждан, уволенных с военной службы, с прохождением военной службы, с чем по существу Рыбкин С.В. связывает нарушение своих прав, регулируются нормами Положения, которые, вопреки мнению административного истца, Методические рекомендации не разъясняют.

Из исследованного в судебном заседании вступившего в законную силу решения Ленинградского районного суда г. Калининграда от 14 июля 2023 г. следует, что Рыбкин С.В., проходивший военную службу в военных следственных органах Следственного комитета Российской Федерации, досрочно уволен с военной службы в связи с организационно-штатными мероприятиями 27 октября 2020 г. и исключен из списков личного состава 29 марта 2021 г. При этом от прохождения медицинского освидетельствования для определения категории годности в момент увольнения он отказался. В ноябре 2021 года он обратился в военный комиссариат с заявлением о намерении пройти освидетельствование заочно (по документам) для определения причинной связи имевшегося у него заболевания.

Данные обстоятельства свидетельствуют о том, что Рыбкин С.В. относится к категории граждан, уволенных с военной службы без проведения медицинского освидетельствования.

Между тем пунктом 12(1) Положения (раздел I. Общие положения), на который ссылается административный истец, предусмотрено, что ВВЭ военнослужащих органов военной прокуратуры и военных следственных органов Следственного комитета Российской Федерации, членов их семей, граждан, уволенных с военной службы в органах военной прокуратуры и военных следственных органах Следственного комитета Российской Федерации, проводится ВВК военно-медицинских организаций.

В свою очередь, согласно пункту 74 Положения (раздел VI. Обследование и освидетельствование граждан, прошедших военную службу, граждан, прошедших приравненную службу, граждан, не проходивших военную службу и пребывающих в запасе, а также граждан, призываемых на военные сборы) граждане, уволенные с военной службы в запас или в отставку без проведения освидетельствования или заявившие о несогласии с заключением ВВК о категории годности к военной службе на момент их увольнения с военной службы, могут быть освидетельствованы заочно (по документам) ВВК соответствующих федеральных органов исполнительной власти для определения категории их годности к военной службе на момент увольнения с военной службы независимо от причин и времени увольнения.

Проанализировав данные нормы, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что пункт 74 Положения, регулирующий вопросы заочного (по документам) освидетельствования граждан, уволенных с военной службы, является специальной нормой по отношению к пункту 12 (1) Положения, устанавливающему общее правило проведения ВВЭ указанной категории граждан.

Пункт 74 Положения предусматривает, что заочное освидетельствование уволенных с военной службы граждан осуществляется ВВК федеральных органов исполнительной власти, не конкретизируя определенный вид ВВК.

Следовательно, Правительством Российской Федерации предоставлено право федеральному органу исполнительной власти установить, к компетенции какой ВВК относятся вопросы заочного (по документам) освидетельствования граждан, уволенных с военной службы.

Приказом Министра обороны Российской Федерации от 10 сентября 2020 г. N 433 определен Порядок создания военно-врачебных комиссий в Вооруженных Силах Российской Федерации.

Данным приказом созданы постоянно действующие ВВК, к числу которых отнесены, в частности, Центральная ВВК ФГКУ "ГЦ ВВЭ", ВВК филиалов ФГКУ "ГЦ ВВЭ", ВВК отделов филиалов ФГКУ "ГЦ ВВЭ".

При таких обстоятельствах суд первой инстанции правильно признал, что возложение Методическими рекомендациями на ВВК филиалов ФГКУ "ГЦ ВВЭ", ВВК отделов филиалов ФГКУ "ГЦ ВВЭ" работы по проведению указанного освидетельствования не противоречит требованиям Положения.

Само постановление Правительства Российской Федерации от 4 июля 2013 г. N 565, а также утвержденное им Положение и Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. N 403-ФЗ "О Следственном комитете Российской Федерации" не содержат требований об определении конкретного вида ВВК для освидетельствования бывших военнослужащих Следственного комитета Российской Федерации.

В этой связи утверждение Рыбкина С.В. о противоречии Методических рекомендаций этим нормативным правовым актам является необоснованным.

Что касается практики применения Методических рекомендаций различными должностными лицами, то она, как и проверка принятых судами решений по гражданскому делу N 2-2463/2023, не являются предметом настоящего административного дела.

Таким образом, предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения суда в апелляционном порядке отсутствуют.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Верховного Суда Российской Федерации от 24 апреля 2024 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Рыбкина Сергея Владимировича - без удовлетворения.

Председательствующий

Зайцев В.Ю.

Судьи

Зинченко И.Н.

Крупнов И.В.