Экспертное заключение по проекту федерального закона N 543005-8 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (принято на заседании Совета при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства 21 марта 2024 г. N 240/оп-4/2024) (не действует)

Экспертное заключение по проекту федерального закона N 543005-8 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"
(принято на заседании Совета при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства 21 марта 2024 г. N 240/оп-4/2024)

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона N 543005-8 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Проект) рассмотрен по инициативе Совета при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства.

Проект внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

Как следует из текста Проекта и пояснительной записки, его положения во многом направлены на развитие законодательства о "дачной амнистии". В частности, предлагается упростить порядок оформления прав граждан на объекты вспомогательного назначения (летние кухни, сараи, колодцы и прочее - статья 1 Проекта), а также на земельные участки, на которых возведены дома блокированной застройки, при условии, что количество домов в одном ряду не превышает двух (статья 4 Проекта).

Предполагается также ряд изменений в законодательство о регистрации недвижимости, касающихся порядка регистрации права общей долевой собственности на общее имущество. В частности, регулирование, предусмотренное в этой части для общего имущества многоквартирного дома, будет распространено на случаи с нежилыми помещениями и машино-местами, а регистратору будет предоставлено полномочие в инициативном порядке регистрировать право общей долевой собственности на такие объекты при наличии технической документации и сведений о зарегистрированном праве собственности хотя бы одного из таких лиц (статья 2 Проекта).

В Проекте также предлагается внести ряд технических изменений в законодательство, регулирующее вопросы "гаражной и дачной амнистий" (статьи 3, 4 Проекта).

Проектируемые изменения затронут следующие законодательные акты: Федеральный закон от 30 июня 2006 года N 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества" (далее - Закон об упрощенном порядке оформления прав на недвижимость), Федеральный закон от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" (далее - Закон о государственной регистрации), Федеральный закон от 5 апреля 2021 года N 79-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Федеральный закон от 25 октября 2001 года N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (далее - Закон о введении в действие ЗК РФ).

Упорядочение регистрации прав на различные объекты недвижимости, принадлежащие гражданам, безусловно, является важной целью правопорядка. Тем не менее способы достижения этой цели, предложенные в Проекте, вызывают следующие замечания.

1. "Легализация" в упрощенном порядке расположенных на земельном участке объектов вспомогательного назначения.

1.1. Разработчики Проекта исходят из того, что права на рассматриваемые объекты вспомогательного назначения (колодцы, навесы, летние кухни и прочее) подлежат государственной регистрации, поскольку такие объекты априори отвечают признакам недвижимого имущества: тесно связаны с земельным участком и имеют самостоятельное назначение в гражданском обороте, отличное от обслуживания земельного участка (пункт 1 статьи 130 ГК РФ, пункт 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23 июня 2015 года N 25, также см. например, постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17 января 2012 года N 4777/08 по делу N А56-31923/2006).

Однако очевидно, что значительная часть объектов из перечня, приведенного в Проекте и пояснительной записке, либо являются составной частью другого недвижимого имущества (погреба, колодцы - составные части земельного участка), либо могут быть отнесены к движимому имуществу в зависимости от их физических свойств (летние кухни, теплицы, бани и прочее). Объекты, которые являются составной частью недвижимого имущества, не являются самостоятельными объектами гражданского оборота и с этой точки зрения не нуждаются в государственной регистрации прав на них.

Учитывая изложенное, пункт 1 проектируемой статьи 12.1 Закона об упрощенном порядке оформления прав на недвижимость требует уточнения посредством указания на возможность регистрации права собственности только на те объекты, которые отвечают признакам, характерным для недвижимого имущества.

В ином случае есть риск как наполнения Единого государственного реестра недвижимости (далее - ЕГРН) объектами, которые заведомо не являются недвижимым имуществом (что противоречит правовой политике последних десятилетий), так и неизбежного, но при этом необоснованного увеличения налоговой нагрузки на граждан, интересы которых призван защитить Проект.

1.2. Пояснительная записка в качестве единственной причины введения упрощенной системы регистрации прав на объекты вспомогательного назначения называет финансовые трудности, с которыми приходится сталкиваться гражданам при прохождении процедуры регистрации.

Однако возникают обоснованные сомнения в наличии у граждан объективной необходимости в регистрации права собственности на объекты вспомогательного назначения, которые крайне редко выступают самостоятельными объектами гражданского оборота (например, сдаются в аренду или предоставляются в качестве предмета залога). Убедительного обоснования обратного из Пояснительной записки не следует.

Необходимо учесть, что в случае отчуждения жилого дома с земельным участком указанные объекты, являясь составной частью последнего, должны будут последовать правовой судьбе земельного участка (подпункт 5 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ).

Таким образом, указанная в Пояснительной записке причина не отвечает целям законодательства о "дачной амнистии", которое, в первую очередь, направлено на преодоление сложностей, связанных с оформлением права собственности граждан на земельные участки в связи с отсутствием у них в силу исторических причин (в частности, особенностей послевоенной застройки земельных участков и прочее) правоустанавливающих документов.

Учитывая изложенное, подобный экстраординарный способ приобретения права собственности на недвижимое имущество (вне правил статьи 234 Гражданского кодекса Российской Федерации) являлся разумным и обоснованным.

В свою очередь, предложенное в Проекте регулирование, когда земельные участки, на которых возведены рассматриваемые объекты, уже находятся в собственности граждан, при этом отсутствуют юридические препятствия для регистрации права собственности на постройки, возведенные на них, приведет к неоправданному расширению целей "дачной амнистии", а экстраординарное регулирование утратит свой исключительный характер.

Как результат, предлагаемое регулирование может стать причиной для обращения в Конституционный Суд Российской Федерации в связи с дискриминационным характером нормы, предоставляющей льготный порядок оформления прав на недвижимое имущество лишь отдельной группе лиц (граждане, которые возвели на земельных участках вспомогательные сооружения) в отсутствие на то объективных причин.

Очевидно, что упоминаемые в пояснительной записке финансовые трудности не могут выступать такой причиной, поскольку равным образом относимы к гражданам, как подпадающим, так и не подпадающим под действие законодательства о "дачной амнистии". В этой же связи вызывает сомнение целесообразность установления для рассматриваемых объектов исключения из общего правила о сроках, позволяющих отнести объекты недвижимости к ранее учтенным (такой срок устанавливается до 1 января 2013 года).

2. В пояснительной записке достаточно подробно излагаются причины, по которым упрощенная процедура оформления права собственности на земельные участки и возведенные на них жилые дома должна быть распространена на дома блокированной застройки (при условии, что количество домов в одном ряду не превышает двух). Сама идея может быть поддержана, однако предложенное законодательное решение нуждается в корректировке.

Из проектируемого пункта 15.1 статьи 3.8 Закона о введении в действие ЗК РФ можно сделать вывод, что разработчики предлагают предоставлять земельный участок под домом блокированной застройки гражданину исключительно на основании договора аренды. Такой вывод следует из системного толкования пункта 15 статьи 3.8 Закона о введении в действие ЗК РФ, который устанавливает порядок предоставления земельного участка, ограниченного в обороте, и рассматриваемого положения, направленного на его дополнение.

Во избежание неопределенности при применении рассматриваемого механизма предлагается изложить анализируемые положения в качестве второго абзаца пункта 16 статьи 3.8 Закона о введении в действие ЗК РФ.

3. Проект наделяет регистратора полномочием по регистрации права общей долевой собственности на общее имущество в инициативном порядке (часть 38 статьи 70 Закона о государственной регистрации в редакции Проекта).

Вместе с тем из содержания пояснительной записки невозможно установить перечень ситуаций, к которым данная норма может быть применена. Обязанность регистратора по регистрации права общей долевой собственности собственников многоквартирного дома на общее имущество уже установлена частью 5 статьи 40 Закона о государственной регистрации, аналогичное правило обоснованно предлагается распространить на случаи с нежилыми помещениями и машино-местами (часть 5 статьи 40 Закона о государственной регистрации в редакции Проекта).

4. В числе замечаний юридико-технического характера необходимо указать на следующее:

4.1. Пункт 2 проектируемой статьи 12.1 Закона об упрощенном порядке оформления прав на недвижимость, определяющий перечень документов, на основании которых может быть осуществлена регистрация права собственности на объекты вспомогательного назначения, должен быть включен в статью 69 Закона о государственной регистрации, посвященную порядку внесения в ЕГРН сведений о ранее учтенных объектах недвижимости.

4.2. В Проекте допущена опечатка, вместо "пункта 12" следует указать "пункт 13" статьи 3.8 Закона о введении в действие ЗК РФ, который устанавливает, что отсутствие в градостроительном регламенте вида разрешенного использования земельных участков, позволяющего размещать жилые дома в определенной территориальной зоне, не может служить основанием для отказа в принятии решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка.

х х х

Вывод: проект федерального закона N 543005-8 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" может быть поддержан при условии учета высказанных замечаний.

Председатель Совета

П.В. Крашенинников