Экспертное заключение по проекту федерального закона N 369044-8 "О внесении изменения в статью 231 Гражданского кодекса Российской Федерации" (принято на заседании Совета при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства 13 июля 2023 г. N 231-4/2023) (не действует)

Экспертное заключение по проекту федерального закона N 369044-8 "О внесении изменения в статью 231 Гражданского кодекса Российской Федерации"
(принято на заседании Совета при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства 13 июля 2023 г. N 231-4/2023)

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона N 369044-8 "О внесении изменения в статью 231 Гражданского кодекса Российской Федерации" (далее - Проект) рассмотрен по инициативе Совета при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства (далее - Совет).

Проект внесен в Государственную Думу группой депутатов Государственной Думы.

Как следует из текста пояснительной записки, в содержании которой отсутствует четко сформулированная цель, предлагаемые Проектом законодательные решения направлены на повышение эффективности деятельности по отлову безнадзорных животных и их содержанию.

В качестве обоснования предлагаемых решений пояснительная записка указывает на отсутствие у органов местного самоуправления необходимых полномочий в области обращения с животными, что влечет за собой недостаточность финансирования деятельности по отлову безнадзорных животных и их содержанию.

Для решения обозначенной проблемы Проект предлагает внести в абзац второй пункта 1 статьи 231 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) изменения, предусматривающие, что при отказе лица, обнаружившего безнадзорное домашнее животное, от приобретения его в собственность, обнаруженное животное будет поступать в муниципальную собственность на основании законодательства, регулирующего отношения в области обращения с животными. Согласно действующей редакции абзаца второго пункта 1 статьи 231 ГК РФ право муниципальной собственности возникает в этом случае напрямую на основании ГК РФ, а порядок дальнейшего использования этого животного может определять орган местного самоуправления.

Принципиально поддерживая стремление разработчиков Проекта к повышению уровня санитарно-эпидемиологического благополучия населения, необходимо отметить, что предлагаемое законодательное решение не может быть поддержано по соображениям концептуального характера.

Совет ранее неоднократно подчеркивал, что нормативно-правовое регулирование санитарно-противоэпидемических мероприятий, к которым в том числе относятся и вопросы отлова безнадзорных животных, не должно осуществляться путем изменения норм ГК РФ (например, Экспертное заключение от 5 сентября 2016 г. N 156-6/2016 на постановление Законодательного Собрания Иркутской области от 30 июня 2016 г. N 40/21-ЗС "Об обращении Законодательного Собрания Иркутской области к Федеральному Собранию Российской Федерации, Совету при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства о необходимости совершенствования федерального законодательства в сфере отлова и содержания безнадзорных животных").

Из содержания пояснительной записки невозможно установить, почему разработчики Проекта сочли невозможным предоставить органам местного самоуправления необходимые полномочия по отлову животных, представляющих опасность для населения, путем изменения законодательства в области обращения с животными (например, Федерального закона от 27 декабря 2018 г. N 498-ФЗ "Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации").

Предлагая урегулировать вопросы финансирования деятельности по отлову безнадзорных животных путем внесения изменений в ГК РФ, разработчики Проекта не принимают во внимание цель установления закрепленного в статье 231 ГК РФ правила, основным предназначением которого является соблюдение баланса между интересами собственника, потерявшего животное, и правовой определенностью оборота, требующей установления разумных сроков, по истечении которых лицо, задержавшее животное, может приобрести на него право собственности.

Придание данной норме ГК РФ иного смысла в целях осуществления органами местного самоуправления своих публичных функций является недопустимым.

С этой точки зрения представляется ошибочным указание в пояснительной записке на конкуренцию между положениями статьи 231 ГК РФ и нормами Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Кроме того, к существенным недостаткам Проекта относится и отождествление категорий "животные без владельцев" и "безнадзорные животные". В обоих случаях речь идет о ситуации, когда при обнаружении животного из внешних обстоятельств невозможно сделать однозначный вывод о владельце животного.

Рассматриваемые случаи объединены тем, что в момент обнаружения животное не имеет владельца (никто не осуществляет владение этим животным в этот момент).

Однако для гражданского законодательства ключевыми являются вопросы: почему у обнаруженного животного отсутствует владелец, имелся ли собственник у животного до момента обнаружения, отказался ли собственник от животного или же вовсе отсутствует.

В частном праве ответы на эти вопросы имеют значение для установления возможности и порядка присвоения животного лицом, его обнаружившим (новым владельцем).

Так, приобретение права собственности по правилам статей 230, 231 ГК РФ о безнадзорных животных возможно только в отношении тех животных, которые лишены состояния естественной свободы и имеют собственника.

К подобным случаям можно отнести обнаружение животных, которые относятся как к одомашненным, так и не одомашненным видам и обстановка обнаружения которых или иные факторы (наличие клейма, электронного микрочипа, ошейника и т.п.) позволяют однозначно утверждать, что животное имеет собственника и выбыло из его владения.

Следует обратить внимание на тот факт, что положения статьи 231 ГК РФ определяют основания приобретения права собственности не только в отношении обнаруженных в населенных пунктах одомашненных животных, на эффективный отлов и содержание которых указывают разработчики Проекта. Под действие указанной нормы подпадает также безнадзорный и пригульный скот. Этот аспект игнорируется разработчиками Проекта, а пояснительная записка не содержит оценки воздействия предлагаемого правового регулирования на многочисленные отношения, возникающие в ситуациях, не связанных с отловом и содержанием собак или кошек.

В отношении других категорий животных возникновение права собственности происходит по иным основаниям (в частности, могут быть применены правила статей 221, 225 ГК РФ).

Подобный подход характерен не только для российского правопорядка. Так, в германском законодательстве бесхозяйное состояние является основанием для присвоения животного (параграфы 958-964 Германского гражданского уложения), в то время как при находке животного возникает правоотношение, вытекающее из находки вещи (параграфы 965-984 Германского гражданского уложения).

Разработчиками Проекта не учитывается и тот факт, что положения статьи 231 ГК РФ неприменимы к животным, которые никогда не имели собственника, даже если они обитают в искусственно созданной среде (городах, селах и иных населенных пунктах).

Таким образом, внесение предлагаемых изменений в статью 231 ГК РФ заведомо не способно достичь поставленных перед Проектом целей, поскольку из его регулирования изначально исключаются дикие животные, находящиеся в состоянии естественной свободы, а также животные, которые относятся к одомашненным видам животных, обстановка обнаружения которых и иные обстоятельства в отношении которых не позволяют однозначно утверждать, что животное имеет собственника.

Вместе с тем именно эти категории животных (оказывающиеся вне рамок предлагаемого Проектом регулирования) и представляют наибольшую угрозу для санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

х х х

Вывод: проект федерального закона N 369044-8 "О внесении изменения в статью 231 Гражданского кодекса Российской Федерации" не может быть поддержан по причинам концептуального характера.

Председатель Совета

П.В. Крашенинников