Правовые проблемы присоединения к сетям энергоснабжающей организации (А.В. Белкина, Е.В. Струнин, Книга "Предпринимательское право в рыночной экономике")

Правовые проблемы присоединения к сетям энергоснабжающей организации

Развитие нормативно-правовой базы в области электроэнергетики, безусловно, является существенным шагом вперед в развитии отношений в указанной сфере. Однако, несмотря на специфику правового регулирования и комплексный характер энергетического законодательства, можно выявить пробелы и недостатки в уже принятых нормативных актах, анализ которых наводит на размышления относительно баланса интересов субъектов электроэнергетики.

В соответствии с положениями ст. 426 Гражданского кодекса РФ*(1) договор энергоснабжения относится к категории публичных договоров. Часть 2 ст. 539 Гражданского кодекса РФ*(2) предусматривает, что указанный договор заключается с потребителем только при наличии у него "отвечающего установленным техническим требованиям энергопринимающего устройства, присоединенного к сетям энергоснабжающей организации". Такое условие в юридической литературе называется "технической предпосылкой заключения договора энергоснабжения"*(3). Таким образом, потребитель, желающий использовать электрическую энергию, должен при отсутствии такого устройства обеспечить его создание, в противном случае энергоснабжающая организация вправе отказать ему в заключении договора энергоснабжения и подаче электроэнергии.

Законодательство Российской Федерации предусматривает еще одно основание для отказа в заключении публичного договора. В соответствии с частью 3 ст. 426 Гражданского кодекса, в случае если энергоснабжающая организация не имеет технологической "возможности предоставить потребителю соответствующие товары, услуги, выполнить для него соответствующие работы", она вправе отказать потребителю в заключении договора энергоснабжения.

Вопросы присоединения потребителей к электрическим сетям отчасти получили отражение в новом Федеральном законе от 26.03.2003 г. N 35-ФЗ "Об электроэнергетике"*(4) (далее - ФЗ "Об электроэнергетике"). Одной из новелл ФЗ "Об электроэнергетике" стало введение платы за "технологическое присоединение" к электрическим сетям. Однако нормы Закона о плате за присоединение не отвечают практике работы энергоснабжающих организаций, не способствуют развитию электрических сетей и не облегчают положение потребителя.

Существуют две возможные ситуации, в которые попадают потенциальные потребители.

В первом случае существующие на момент подключения потребителя электрические сети энергоснабжающей организации технологически позволяют осуществить такое подключение, и, возможно, потребитель, которому необходимо присоединение к электрической сети, не располагает собственным энергопринимающим оборудованием или значительно удален от электрических сетей, по которым осуществляется передача энергии.

Во втором случае, как это часто встречается на практике, электрические сети энергоснабжающей организации технологически не позволяют осуществить подключение потребителя в силу дефицита запрашиваемой потребителем мощности.

Действия потребителя в первом случае исчерпываются обращением в энергоснабжающую организацию, заключением с такой организацией договора об осуществлении технологического присоединения к электрическим сетям, предусмотренного частью 1 ст. 26 ФЗ "Об электроэнергетике", получением технических условий и их выполнением.

Во втором случае отношения потребителя и энергоснабжающей организации сводятся к следующему. Энергоснабжающая организация отказывает потребителю в выдаче технических условий в силу отсутствия "технологической возможности" присоединения к ее электрическим сетям.

"Технологическая возможность" для подключения потребителя может быть создана путем включения энергоснабжающей организацией необходимых действий по увеличению мощности электрических сетей в месте нахождения потребителя в один из инвестиционных проектов энергоснабжающей организации.

Совокупность инвестиционных проектов составляет инвестиционную программу энергоснабжающей организации, которая подлежит обязательному согласованию Минэнергетики России, Минэкономразвития России и ФЭК России согласно п. 8 постановления Правительства РФ от 19.01.2004 г. N 19 "Об утверждении Правил согласования инвестиционных программ субъектов естественных монополий в электроэнергетике"*(5). Однако выдача технических условий и включение в инвестиционную программу мероприятий, в которых заинтересован потребитель, могут быть сильно растянуты во времени. Энергоснабжающая организация при включении в инвестиционную программу тех или иных мероприятий исходит в первую очередь из перспективности развития региона. Если перспективность отсутствует или незначительна, то вероятность включения в инвестиционную программу действий, направленных на выполнение технических условий, выданных потребителю, крайне мала.

Таким образом, получается, что в случае отсутствия "технологической возможности" присоединения к электрическим сетям, потребитель вынужден ждать неопределенное время в надежде, что план развития электрических сетей энергоснабжающей организации коснется того региона, в котором располагается потребитель, и "технологическая возможность" для подключения потребителя будет создана. Такая ситуация крайне неудобна и невыгодна как для потребителя, так и для самой энергоснабжающей организации, которая заинтересована в расширении своего электросетевого хозяйства. На законодательном уровне вплоть до настоящего времени указанная ситуация не получила разрешения, отвечавшего интересам как потребителя, так и энергоснабжающей организации.

Среди существующих позиций относительно определения того, кто должен нести бремя расходов по созданию объектов электросетевого хозяйства и в чьей собственности будут находиться такие объекты, можно выделить следующие.

1. Позиция, которая отражает только интересы потребителей.

Данная позиция предусматривает, что любые действия по созданию (реконструкции, модернизации) в отношении объектов электросетевого хозяйства должны производиться либо за счет энергоснабжающей организации, либо за счет потребителя, но с приобретением им соответствующих прав на созданный (реконструированный, модернизированный) объект. Указанная позиция была бы приемлема в условиях "абсолютного", неограниченного технологическими требованиями рынка. В таких условиях энергоснабжающая организация была бы вправе отказаться от присоединения потребителя. Однако электросетевая деятельность (деятельность по передаче электроэнергии) в соответствии с частью 1 ст. 22 ФЗ "Об электроэнергетике" является естественно-монопольной. Это означает, что в силу отсутствия конкуренции энергоснабжающая организация не вправе отказывать потребителю в присоединении к своим электрическим сетям (часть 1 ст. 8 Федерального закона N 147-ФЗ от 17.08.1995 г. "О естественных монополиях"*(6). Таким образом, отношения, складывающиеся между потребителем и энергоснабжающей организацией по поводу подключения первого к сетям последней, по сути не являются рыночными. Следовательно, применение принципа возмездности в части передачи потребителю соответствующих его вложениям прав на созданные объекты электросетевого хозяйства в таком виде недопустимо.

2. Позиция, которая отражает только интересы энергоснабжающей организации.

Данная позиция предполагает, что новый потребитель, желающий подключиться к электрическим сетям энергоснабжающей организации, вне зависимости от своих потребностей должен внести плату за подключение, размер которой обеспечит строительство нового объекта электросетевого хозяйства без учета тех объектов, которые уже существуют. В этом случае право собственности на вновь создаваемый объект электросетевого хозяйства приобретает энергоснабжающая организация. В такой позиции очевидно проявление злоупотребления энергоснабжающей организацией монопольным положением. Рассматриваемая позиция не предусматривает принятия комплексных решений, позволяющих консолидировать заявки потребителей, а также направлена на обогащение энергоснабжающей организации.

Представляется, что при разработке схемы наиболее оптимального для потребителя и энергоснабжающей организации варианта подключения к электрическим сетям в отсутствие "технологической возможности" такого подключения необходимо придерживаться золотой середины между двумя вышеизложенными полярными позициями.

Новая схема подключения потребителей в отсутствие "технологической возможности" такого подключения должна учитывать как интересы потребителей в части закрепления публичного характера присоединения, так и интересы энергоснабжающей организации в части необходимости оплаты потребителем действий энергоснабжающей организации по созданию "технологической возможности" подключения к ее электрическим сетям.

Рассмотрим организационные, юридические и имущественные аспекты новой схемы.

С организационной точки зрения и для энергоснабжающей компании, и для потребителя, исходя из единой концепции управления объектами электросетевого хозяйства, наиболее удачным кажется сосредоточение таких объектов в собственности энергоснабжающей организации. Закрепление объектов электросетевого хозяйства в собственности потребителей приведет к раздробленности в сфере электросетевого хозяйства и незамедлительно отразится на качестве и надежности энергоснабжения всех потребителей в целом.

На законодательном уровне вопрос об определении собственника объектов электросетевого хозяйства разрешен не в полной мере. В соответствии с положениями ФЗ "Об электроэнергетике" все объекты электросетевого хозяйства разделяются на две группы. Наиболее важные из таких объектов, назначение которых состоит в устойчивом обеспечении электроэнергией потребителей, а также работы оптового рынка электроэнергии, относятся к категории объектов единой национальной (общероссийской) электрической сети (далее - ЕНЭС)*(7). Часть 1 ст. 7 ФЗ "Об электроэнергетике" предусматривает, что такие объекты сетевого хозяйства принадлежат на праве собственности либо энергоснабжающей организации, либо иным лицам, но с их существенным ограничением в правах собственников. Управление такими объектами осуществляется централизованно организацией по управлению объектами, относящимися к ЕНЭС. Ко второй группе относятся иные объекты электросетевого хозяйства, которые, в отличие от объектов первой группы, не несут ключевой нагрузки. Объекты электросетевого хозяйства, принадлежащие ко второй группе, остались без внимания законодателя. Такой подход является одним из законодательных пробелов и свидетельствует об отсутствии системного подхода к регулированию возникающих в сфере электроэнергетики вопросов.

С юридической точки зрения, как уже отмечалось выше, действующее законодательство Российской Федерации не содержит норм, регулирующих отношения между потребителями и энергоснабжающими организациями в случаях невозможности "технологического присоединения" к электрическим сетям. Однако на практике схема построения подобных отношений уже разработана и применяется. Вариантом решения указанной проблемы является заключение между энергоснабжающей организацией и потребителем договора возмездного оказания услуг по присоединению. Более детально основные положения договора оказания услуг по присоединению будут рассмотрены ниже.

С имущественной точки зрения схема построения отношений между потребителем и энергоснабжающей организацией в связи с созданием "технологической возможности" присоединения к электрическим сетям должна предусматривать компенсацию потребителем расходов энергоснабжающей организации, направленных на подключение такого потребителя. Вознаграждение энергоснабжающей организации (Исполнителя) по договору оказания услуг по присоединению и призвано компенсировать такие расходы.

В настоящее время электрические сети отстают от потребностей соответствующих регионов, а действующие тарифы на электроэнергию, устанавливаемые регулирующими органами в соответствии с Федеральным законом от 14.04.1995 г. N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации"*(8), покрывают только затраты на ремонт (восстановление) электрических сетей. Ожидалось, что новым энергетическим законодательством будет предусмотрен механизм финансирования затрат энергоснабжающей организации на развитие электрических сетей. Однако ожидания не оправдались. Закрепление в ст. 26 ФЗ "Об электроэнергетике" возможности взимания с новых потребителей платы за присоединение нельзя рассматривать как шаг законодателя к разработке такого механизма, а тем более к реализации одного из принципов государственного регулирования в электроэнергетике - обеспечения доступности электрической энергии для потребителей, предусмотренного положениями абзаца 5 части 1 статьи 20 ФЗ "Об электроэнергетике".

В соответствие с п. 7 проекта постановления ФЭК России "Об утверждении Методических указаний по определению размера платы за технологическое присоединение к сетям" (далее - Проект) размер вознаграждения, получаемого энергоснабжающей организацией за технологическое присоединение, должен компенсировать лишь "расходы на проведение работ по технологическому присоединению нового объекта к электрическим сетям". Действия энергоснабжающей организации по созданию возможности для технологического присоединения потребителя к электрическим сетям в состав таких расходов не включаются. Раздел 2 Проекта закрепляет перечень работ, выполняемых энергоснабжающей организацией и оплачиваемых в рамках вознаграждения за технологическое присоединение к электрическим сетям. К таким работам относятся:

- разработка технических условий в соответствии с заявкой потребителя;

- разработка на основании требований технических условий проектно-сметной документации;

- приемка в соответствии с требованиями технических условий в эксплуатацию токоприемников потребителя;

- подключение токоприемников потребителя к сетям энергоснабжающей организации.

Новая схема построения отношений между потребителем и энергоснабжающей организацией по созданию "технологической возможности" присоединения к электрическим сетям становится тем самым механизмом финансирования затрат энергоснабжающей организации на развитие электрических сетей.

Впервые указанная схема была применена в одной из крупнейших энергоснабжающих компаний - ОАО "Ленэнерго". Оказание услуг по присоединению ОАО "Ленэнерго" потребителям началось с весны 2001 г., когда приказом по обществу был утвержден механизм, форма типового договора об оказании услуг по присоединению, а также расчет размера платы за присоединение к электрическим сетям.

Остановимся на основных положениях новой схемы оформления отношений между потребителем и энергоснабжающей организацией, применяемой в ОАО "Ленэнерго". Присоединение мощности электроустановок потребителя, увеличение их мощности или изменение категории электроснабжения осуществляется на основании договора возмездного оказания услуг, заключаемого между ОАО "Ленэнерго" и потребителем.

По договору, заключаемому ОАО "Ленэнерго" с потребителем, общество обязуется выполнить целый комплекс услуг, в том числе:

- определить условия присоединения потребителя к электрической сети;

- резервировать электрическую мощность на источнике питания ОАО "Ленэнерго", до тех пор пока с потребителем не будет заключен договор энергоснабжения (чаще всего с определенными ограничениями по времени);

- обеспечить техническую возможность подключения электроустановок потребителя в точке присоединения, указанной в условиях присоединения;

- присоединить электроустановки потребителя к электрической сети в точке присоединения;

- подготовить для потребителя документы, необходимые для заключения договора энергоснабжения (справка на мощность, акт разграничения балансовой принадлежности и т.д.);

- подать на электроустановки потребителя напряжение.

На практике имеют место случаи, когда оплата по договору оказания услуг по присоединению не покрывает полностью расходов на присоединение потребителя, однако ОАО "Ленэнерго" не отказывается от присоединения абонента, так как в силу консолидации заявок различных потребителей расходы на присоединение каждого из них уменьшаются.

Договор об оказании услуг по присоединению часто содержит положения о том, что обязательства энергоснабжающей организации по определению условий присоединения потребителей к электрической сети должны быть исполнены на дату подписания договора. В этой связи целесообразно заключение с потенциальными потребителями в соответствии с положениями ст. 429 Гражданского кодекса РФ предварительного договора. В случае уклонения одной из сторон от заключения основного договора (договора об оказании услуг по присоединению) согласно части 5 ст. 429, другая сторона вправе обратиться в суд с требованием о понуждении заключить основной договор.

Размер платы за услуги по присоединению, установленный приложением 1 к приказу АО "Ленэнерго" N 89 от 11.04.2001 г., дифференцирован в зависимости от территориальных зон, разделенных по принципу дефицита мощности и износу объектов электросетевого хозяйства, а также в зависимости от запрашиваемой потребителем категории надежности.

Приказом АО "Ленэнерго" N 89 от 11.04.2001 г. "О введении платы за присоединение к энергообъектам АО "Ленэнерго" для потребителей электрической энергии Санкт-Петербурга" были утверждены принципы расчета стоимости платы за услуги по присоединению к энергосетям АО "Ленэнерго", в соответствии с которыми плата за присоединение устанавливается единой для всех потребителей в расчете на единицу присоединяемой мощности.

Денежные средства, полученные в оплату права на присоединение, аккумулируются на отдельном счете общества и должны использоваться только для целей развития электрических сетей (строительство и реконструкция объектов электросетевого хозяйства), направленного на подключение новых потребителей.

Таким образом, схема, применяемая в ОАО "Ленэнерго" с 2001 г., отражает баланс интересов потребителей и энергоснабжающей организации, способствуя при этом развитию электрических сетей ОАО "Ленэнерго" и предоставляя потребителям удобный вариант подключения к электрическим сетям.

Описанная схема построения отношений между потребителями и энергоснабжающей организацией в связи с присоединением к электрическим сетям сходна со схемой, предусмотренной действующим законодательством Эстонии. Постановление Правительства Эстонии от 31.07.2002 г. N 241 "Порядок подключения к электросети и расчета платы за подключение" предусматривает, что для подключения к сети "сетевой предприниматель", т.е. организация, осуществляющая передачу энергии, и подключающийся к сети заключают договор о подключении для использования соединения с сетью. В таком договоре среди прочих существенных условий, стороны определяют "условия обеспечения соединения с сетью", в числе которых может быть и создание (реконструкция, модернизация) объектов сетевого хозяйства. Указанное постановление Правительства Эстонии закрепляет право "сетевого предпринимателя" взять с подключающегося к сети обоснованную плату за подключение. Указанная плата должна покрывать расходы "сетевого предпринимателя", связанные с подключением нового потребителя: создание "новых местных электросетей", необходимых для подключения новой потребляемой мощности, для увеличения существующей мощности, реконструкция существующих "местных электросетей". Расчет платы за подключение должен соответствовать методике, изложенной в разделах 10-12 рассматриваемого постановления Правительства Эстонии. Контроль за таким соответствием осуществляет Инспекция рынка энергии.

Возвращаясь к вопросам правового регулирования отношений между потребителями и энергоснабжающей организацией в Российской Федерации, необходимо отметить следующее. Одним из важнейших моментов в сфере заключения договоров оказания услуг по присоединению к электрическим сетям является определение лица, в собственности которого будет находиться вновь созданный в ходе оказания услуг по присоединению объект электросетевого хозяйства. В случае если такой договор, заключаемый между потребителем и энергоснабжающей организацией, подпадает под определение договора возмездного оказания услуг (глава 39 Гражданского кодекса РФ), собственником нового объекта электросетевого хозяйства становится энергоснабжающая организация. Если же рассматривать такой договор как договор подряда, то собственником вновь созданного объекта электросетевого хозяйства становится потребитель, который сам не в состоянии осуществлять обслуживание указанного объекта и будет вынужден заключать договор об оказании эксплуатационных услуг либо с энергоснабжающей организацией, либо с иной организацией, оказывающей подобные услуги, и нести дополнительные расходы.

В соответствии с частью 1 ст. 779 Гражданского кодекса РФ по договору возмездного оказания услуг исполнитель обязуется по заданию заказчика оказать услуги, а заказчик оплатить эти услуги. Согласно части 1 ст. 702 Гражданского кодекса РФ, по договору подряда подрядчик обязуется выполнить по заданию заказчика определенную работу, а заказчик - обязуется принять результат работы и оплатить его. Главным отличительным признаком договора подряда от договора возмездного оказания услуг является появление материального результата при исполнении договора подряда в то время, как при исполнении договора оказания услуг, результат в основном является нематериальным.

По мнению Е.Д. Шешенина, предметом договора подряда являются результаты, воплощающиеся в товарах (вещах), а предметом договоров оказания услуг - "результаты деятельности, не существующие отдельно от исполнителей и не являющиеся вещами"*(9).

Как удачно замечает Ю.В. Романец, всем услугам присущ общий признак: "...результату предшествует совершение действий, не имеющих материального воплощения, составляющих вместе с ним единое целое. Поэтому при оказании услуг продается не результат, а действие к нему"*(10).

Таким образом, предлагаемый в рамках новой схемы договор соответствует признакам договора о возмездном оказании услуг (глава 39 Гражданского кодекса РФ).

Обязательства энергоснабжающей организации по договору об оказании услуг по присоединению носят сложный комплексный характер. К их числу относятся, например:

- сбор и анализ необходимой для подключения потребителя информации;

- разработка на основе анализа существующих сетевых нагрузок нескольких вариантов присоединения потребителя;

- выбор наиболее оптимального варианта присоединения с точки зрения соотношения экономичность/надежность;

- составление проектных и строительных документов;

- исполнение требований, содержащихся в проектных и строительных документах.

Из приведенного перечня примерных обязательств энергоснабжающей организации, следует, что основным в рамках оказания услуг по присоединению является физическая и интеллектуальная деятельность, использование прав на уже созданные объекты электросетевого хозяйства. Результатом оказания услуги является появление у потребителя права на наиболее оптимальное присоединение к электрическим сетям энергоснабжающей организации.

Таким образом, в соответствии с предлагаемой схемой объекты электросетевого хозяйства, созданные в ходе оказания услуг по присоединению, переходят в собственность энергоснабжающей организации.

Опасение у потребителей может вызвать опасность злоупотребления монопольным положением энергоснабжающей организацией при заключении договоров об оказании услуг по присоединению. Такое злоупотребление может проявляться в навязывании потребителям условий договоров, явно для них невыгодных. Однако в силу того что предлагается рассматривать договор об оказании услуг по присоединению в качестве публичного договора, указанные опасения должны быть сняты. Более того, необходимо проведение независимой оценки вознаграждения энергоснабжающей организации, которое она вправе получить с учетом баланса между выгодой потребителя и расходами/доходами энергоснабжающей организации.

Как уже было отмечено выше, в настоящее время соответствующее законодательное регулирование вопроса о присоединении к электрическим сетям потребителей в отсутствие "технологической возможности" для этого отсутствует. С одной стороны, на первый взгляд кажется, что закрепление изложенной в настоящей статье схемы на законодательном уровне было бы наиболее предпочтительным. С другой стороны, учитывая опыт работы ОАО "Ленэнерго" в заявленной сфере, можно предположить, что, если иные крупнейшие энергоснабжающие организации России, в частности ОАО "Мосэнерго", пойдут по пути применения изложенной схемы построения отношений с потребителями, такая схема станет привычной для делового оборота и приобретет статус обычая делового оборота.

Электроэнергетика в силу своей значимости и масштабности для жизнедеятельности человеческого общества требует сбалансированности интересов потребителей, с одной стороны, и энергоснабжающей организации - с другой. Изложенная в настоящей статье схема построения отношений между потребителями и энергоснабжающей организацией в сфере присоединения к электрическим сетям в полной мере отражает баланс интересов обеих сторон. Потребитель приобретает право на присоединение к электрическим сетям, будучи при этом освобожденн от необходимости самостоятельно заключать договоры с подрядными организациями на создание (модернизацию) объектов электросетевого хозяйства и получать различного рода согласования. Энергоснабжающая организация создает "технологическую возможность" для присоединения потребителя и взамен получает право собственности на созданный в ходе оказания потребителю услуг по присоединению объект электросетевого хозяйства.

А.В. Белкина

главный специалист сектора общеправовой работы

юридического отдела ОАО "Мосэнерго"

Е.В. Струнин

зам. начальника юридического отдела ОАО "Мосэнерго"

по правовому обеспечению энергосбытовой деятельности

Предпринимательское право в рыночной экономике

------------------------------

*(1) См.: СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 1382.

*(2) См.: СЗ РФ. 1996. N 5. Ст. 410.

*(3) Сейнароев Б.М. Правовые вопросы договора на снабжение электроэнергией предприятий и организаций. Алма-Ата, 1975. С. 37.

*(4) См.: СЗ РФ. 2003. N 13. Ст. 1177.

*(5) См.: СЗ РФ. 2004. N 4. Ст. 278.

*(6) См.: СЗ РФ. 1995. N 34. Ст. 3426.

*(7) Порядок и критерии отнесения объектов электросетевого хозяйства к объектам ЕНЭС закреплены в постановлении Правительства РФ N 881 от 21.12.2001 г. "О критериях отнесения магистральных линий и объектов электросетевого хозяйства к единой национальной (общероссийской) электрической сети" (см.: СЗ РФ. 2001. N 53. Ч. 2. Ст. 5180).

*(8) СЗ РФ. 1995. N 16. Ст. 1316.

*(9) Шешенин Е.Д. Общие проблемы обязательств по оказанию услуг//Вестник МГУ. Право. Серия 11. 1983. N 1. С. 63.

*(10) Романец Ю. Договор возмездного оказания услуг//Закон. 1999. N 10. С. 110.