Водоснабжение и водоотведение: поиск путей преобразования (И.В. Николаенкова, Книга "Предпринимательское право в рыночной экономике")

Водоснабжение и водоотведение: поиск путей преобразования

Водопроводно-канализационное хозяйство остается отраслью экономики, в которой преобладают государственная и муниципальная форма собственности на средства производства, а управление такой собственностью передано государственным и муниципальным унитарным предприятиям. Доля частных компаний в объеме производства и реализации услуг водоснабжения и водоотведения потребителям крайне мала.

В то же время несовершенство механизмов финансирования организаций ВКХ за счет бюджетов различных уровней, низкий платежеспособный спрос на услуги водоснабжения и водоотведения, изношенность инженерных сетей и коммуникаций, отсутствие механизмов привлечения инвестиций, а также неэффективная политика в сфере регулирования тарифов привели к тому, что большая часть предприятий водопроводно-канализационного хозяйства находится на грани банкротства.

Повышение эффективности отрасли, ее приведение в соответствие с современными рыночными условиями требуют расширения участия частного бизнеса в сфере управления коммунальным хозяйством.

В этом направлении развернулась активная нормотворческая и практическая деятельность государственных, муниципальных структур и частного бизнеса, взаимодействие которых развивается на фоне отставания формирования правовой базы реформирования жилищно-коммунального хозяйства от инициативы предпринимателей в этой сфере.

Начало реформирования жилищно-коммунального хозяйства в целом связывают с принятием Закона РФ от 04.07.1991 г. "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" и Закона РФ от 24.12.1992 г. "Об основах федеральной жилищной политики". Постановлением Совмина РФ N 595 от 20.06.1993 г. была утверждена Государственная целевая программа "Жилище", за которой последовали указы Президента РФ, конкретизирующие отдельные этапы ее реализации, раскрывающие концептуальные подходы к реформированию ЖКХ.

С нашей точки зрения, программным документом в этой области можно считать федеральную целевую программу "Жилище" на 2002-2010 годы (утв. постановлением Правительства РФ N 675 от 17.09.2001 г.) и ряд ее подпрограмм, в частности подпрограмму "Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации" (утв. постановлением Правительства РФ N 797 от 17.11.2001 г.)

Эта подпрограмма определяет цели и задачи реформирования ЖКХ России, основные мероприятия проводимой реформы и сроки их реализации, объемы и источники финансирования этих мероприятий, а также ожидаемый эффект от их исполнения. В целом указанный документ демонстрирует комплексный подход к реформированию жилищно-коммунального комплекса. В силу ряда причин, в том числе и из-за правовой неопределенности взаимосвязей участников отношений в этой сфере, в стране по существу сложились и существуют сфера жилищного хозяйства и сфера коммунального хозяйства, функционирующие на основе различных принципов и различающиеся как по субъектному, так и по предметному составу складывающихся в этих сферах правоотношений. Согласованность в осуществлении преобразований, проводимых в каждой из этих сфер, является залогом успеха реформаторской деятельности.

Мы посвятили настоящую статью правовым аспектам поиска возможных путей включения рыночных механизмов функционирования систем коммунального водоснабжения и водоотведения.

Деятельность по снабжению населения водой и приема сточных вод характеризуется следующими признаками:

- Имущественной основой такой деятельности является сложная инженерная инфраструктура, относящаяся к конкретной территории: водозаборы, очистные сооружения, насосно-фильтровальные станции, магистральные и распределительные сети водопровода, канализационные насосные станции, коллекторы и проч.

- Сам процесс подачи воды и отведения сточных вод подразумевает неразрывность и строгую последовательность процессов производства, передачи и потребления воды.

- Услуга, оказываемая предприятием ВКХ потребителю, характеризуется общедоступностью и непрерывностью ее предоставления: потребитель, особенно в городских условиях, не может отказаться на сколько-нибудь продолжительное время от получения воды. Кроме того, не представляется возможным компенсировать недопоставку воды в один период за счет более интенсивного ее предоставления в другой период.

Совершенно ясно, что при такой характеристике осуществляемой деятельности предприятия, обеспечивающие производство и поставку воды по распределительным сетям, являются естественными локальными монополистами, и их деятельность требует особого внимания со стороны государства.

Что имеют на сегодняшний день государственные и муниципальные предприятия, осуществляющие водоснабжение и водоотведение на территории Российской Федерации? Как правило, они имеют:

- Имущество, основную часть которого составляют объекты инженерной инфраструктуры, которое было передано им в хозяйственное ведение. При этом недвижимое имущество не имеет не только государственной регистрации, но и технических и правоустанавливающих документов, которые позволили бы произвести такую регистрацию. Имущество в целом не имеет адекватной оценки, сильно изношено и требует реконструкции и модернизации.

- Долги, которые привели массу предприятий ВКХ на грань банкротства, вызванные в большинстве случаев неплатежами бюджетных организаций.

Лишенная гибкости структуру управления, в основе которой находится право хозяйственного ведения на имущество, используемое в процессе деятельности предприятия, не позволяющей развязать гордиев узел между отсутствием платежеспособного спроса на услуги предприятия и необходимостью осуществления его социальной функции, между регулируемыми тарифами и не поддающимися оптимизации затратами, между необходимостью создания новых производственных мощностей и нехваткой финансовых ресурсов на поддержание имеющихся в работоспособном состоянии.

Что делать?

Первое, к чему в пореформенной России традиционно подталкивала субъектов хозяйственной деятельности необходимость преобразований в той или иной отрасли народного хозяйства, - это приватизация. Именно в ней виделся многим единственно верный путь к включению публичной собственности в систему рыночных отношений и внедрению новых механизмов хозяйствования. В большинстве случаев, однако, поспешные и непродуманные меры по проведению приватизации в социально значимых отраслях экономики привели к тому, что десятилетие спустя возникли идеи о "реприватизации" или даже "частичной национализации" приватизированного имущества*(1).

Новое законодательство существенно ужесточило правила приватизации, ограничив инициативу предприятий и частных лиц в ее проведении.

Концепция реформирования коммунальной сферы предусматривает преобразование унитарных предприятий, в том числе и ресурсоснабжающих, в открытые акционерные общества. При этом рекомендуется сохранить в муниципальной (государственной) собственности объекты сетевой коммунальной инфраструктуры. Следует признать, что на сегодняшний день возможность приватизации имущества и предприятий ВКХ напрямую не ограничена законом. Федеральным законом N 178-ФЗ от 21.12.2001 г. "О приватизации государственного и муниципального имущества" установлены особенности приватизации отдельных видов имущества. В частности, наложен запрет на приватизацию в составе имущественного комплекса унитарного предприятия жилищного фонда и объектов его инфраструктуры. По настоящее время не издано ни одного нормативного документа, который бы разъяснял, какое именно имущество относится к объектам инфраструктуры жилищного фонда. Однако нормативный вакуум в этой сфере не в силах сдержать процесс разгосударствления предприятий отрасли в ряде регионов России.

Вполне обоснованной представляется точка зрения специалистов Фонда "Институт экономики города", утверждающих, что приватизация основных фондов, технологически необходимых для предоставления жилищно-коммунальных услуг, могла бы быть оправданна только при наличии у частного бизнеса большого опыта эффективного управления аналогичными системами, больших инвестиционных возможностей, а также наличием эффективной системы тарифного регулирования, позволяющей находить разумный компромисс между желаниями монополий и возможностями потребителей. В настоящее время о выполнении какого-либо из этих условий не приходится говорить всерьез, в связи с чем полагаем необходимым закрепить перечень имущества предприятий ЖКХ, не подлежащего приватизации, федеральным законом. Поскольку подавляющее большинство предприятий, оказывающих коммунальные услуги на территории РФ, являются муниципальными (а остальные составляют собственность соответствующих субъектов Федерации) и собственники вправе самостоятельно определять судьбу принадлежащего им имущества, то только принятие федерального закона, определяющего порядок отнесения определенных видов имущества ЖКХ к государственной и муниципальной собственности, позволило бы установить вполне оправданное на нынешнем этапе ограничение на передачу в частную собственность жизненно важных инфраструктурных систем.

Наша позиция подтверждается опытом зарубежных стран. Отметим, что наибольшее распространение в Европе и мире получила, так называемая французская модель организации рыночных отношений в коммунальном секторе*(2), при которой государство делегирует функции управления коммунальной собственностью частным компаниям на основе договора.

Таким образом, исторический российский и современный мировой опыт свидетельствует о том, что органичное включение отдельных сегментов государственной собственности в систему рыночных отношений возможно и целесообразно не только на путях приватизации, но и за счет особых форм хозяйственного партнерства государства и частного бизнеса. Формы государственно-частного партнерства разнообразны, и некоторые из них уже нашли свое применение в коммунальной сфере.

Главным элементом государственно-частного партнерства является заключение договора между публичным образованием и частной (управляющей) компанией.

С экономической точки зрения при рассмотрении договоров государственно-частного партнерства главное внимание следует уделять трем факторам риска:

- риск управления инфраструктурными системами и обеспечения их работоспособности;

- риск сбора платежей;

- риск инвестирования (тарифного регулирования и бюджетной политики).

С юридической точки зрения, при выборе формы государственно-частного партнерства следует принимать во внимание наличие законодательной базы для применения тех или иных договорных форм, а также возможность наиболее полной реализации целей и намерений сторон в рамках законодательно определенной договорной формы.

В общем случае в мировой практике выделяют следующие формы государственно-частного партнерства: сервисный контракт, договор на управление, арендный договор, концессионный договор.

С учетом возможностей, предоставляемых российским законодательством, выбор договорных форм государственно-частного партнерства сокращается до выбора между:

- договором подряда или возмездного оказания услуг;

- договором доверительного управления имуществом;

- договором аренды.

Анализ вышеперечисленных форм приводит к выводу о фактическом отсутствии выбора, поскольку упомянутые формы либо обнаруживают свою непривлекательность для целей эффективного взаимодействия государства и бизнеса, либо не имеют законодательной базы, достаточной для такого использования.

Так, первые два договора входят в группу договоров, порождающих у управляющей компании обязательства по производству работ, оказанию услуг за обусловленную договором плату. Если говорить о трех основных факторах риска (управления, оплаты и инвестирования), то ни один из этих рисков в случае оказания государственных (муниципальных) услуг с использованием сервисного контракта (договора подряда, возмездного оказания услуг) на частный бизнес не переходит.

Если учесть, что одним из механизмов реализации реформы жилищно-коммунального комплекса является привлечение в него частных инвестиций, то такой подход представляется абсолютно неприемлемым. Дело в том, что ни договор доверительного управления имуществом, ни сервисный контракт не только не предоставляют никаких гарантий возврата инвестиций, но вообще не могут служить основанием для осуществления таких инвестиций.

Лицо, оказывающее собственнику услугу по управлению его имуществом (или с использованием такого имущества) в интересах самого собственника или названного собственником лица (выгодоприобретателя), хотя и может быть заинтересовано в повышении эффективности использования государственного или муниципального имущества, но не может быть обязано к инвестированию значительных средств в реконструкцию этого имущества и строительство новых объектов, входящих в систему ЖКХ. Во всяком случае, включение таких обязательств в договор подряда, возмездного оказания услуг или договор доверительного управления выглядело бы по меньшей мере неестественно. Более того, в рамках упомянутых договоров у доверительного управляющего (или исполнителя по договору возмездного оказания услуг) отсутствуют реальные рычаги привлечения частных инвесторов для осуществления капитальных вложений в используемое ими государственное или муниципальное имущество и для предоставления им необходимых гарантий.

Таким образом, контракт на управление, который в современных условиях мог бы быть реализован в виде договора доверительного управления имуществом, перекладывает на управляющую компанию лишь риски, связанные с обеспечением работоспособности системы и управления ею. Риски оплаты и инвестирования остаются на государстве или муниципальном образовании. Законодатель ограничил срок предоставления имущества в доверительное управление периодом в пять лет (п. 2 ст. 1016 ГК РФ), что значительно меньше среднего срока окупаемости любого мало-мальски серьезного инвестиционного проекта. Кроме того, из положений п. 1 ст. 1013, п. 1 ст. 1018 ГК РФ следует, что самостоятельным объектом договора доверительного управления не может являться движимое имущество, поскольку практически не представляется возможным обособить его от имущества управляющей компании путем открытия отдельного баланса. В то же время состояние дел в организациях ВКХ в части инвентаризации, оценки и регистрации закрепленного за ними на праве хозяйственного ведения государственного или муниципального имущества на сегодняшний день не позволяет однозначно утверждать, что в управление следует передавать предприятие в целом как имущественный комплекс, а не отдельно взятые объекты имущества ВКХ.

Что касается договора концессионного типа, то первое, что следует отметить, - это отсутствие в Российской Федерации законодательной базы для заключения такого договора. Вообще, под концессионным соглашением в сфере коммунально-бытового обслуживания можно понимать договор, согласно которому частный оператор получает во владение государственные или муниципальные инфраструктурные объекты с целью предоставления публичных услуг оговоренного качества, принимая на себя определенные финансовые обязательства по инвестированию в эти объекты. Иными словами, в рамках договора концессии частный оператор принимает на себя все три группы рисков, получая при этом возможность обеспечения возврата инвестиций и необходимой нормы прибыли за счет длительного (10-30 лет) срока договора.

Правовые аспекты концессии в настоящее время широко исследуются многими авторами, среди которых разработчики законопроекта о концессиях: С.А. Сосна*(3), Ю.А. Ершов, М.А. Субботин и др. Следует отметить, что разработка законопроекта началась более 10 лет назад осенью 1991 г., но по настоящее время закон не принят.

Разработчики законопроекта отмечают при его создании немалые концептуальные трудности, связанные прежде всего с несоответствием модели концессионного договора принципам российского гражданского права. Речь идет о конструировании договорной формы, где одной из сторон выступает властный субъект - публично-правовое образование, который при заключении договора руководствуется интересами общественного блага, необходимостью удовлетворения общественных потребностей, преследует, иными словами, некоммерческие цели. Другой же стороной договора выступает предприниматель, вступающий в договорные отношения с целью извлечения прибыли. Предметом договора являются особые категории имуществ: неотчуждаемые, ограниченно оборотоспособные или вовсе изъятые из гражданского оборота. Все это требует отступления от рыночных, частноправовых критериев поведения государства как стороны договора.

Закон о концессиях, полагают авторы проекта*(4), не должен рассматриваться в буквальном смысле слова как гражданско-правовой. В таком качестве он просто не нужен, потому что в России уже есть достаточно развитое гражданское законодательство. Подлинное назначение закона состоит в том, чтобы утвердить общие принципы гражданского права (равенство сторон, свободу выбора, защиту прав и интересов и др.) в ранее недоступной для них специфической, "пограничной" сфере отношений государственной собственности, внести в эти отношения (насколько это возможно) рыночные и конкурентные начала и тем самым повысить экономическую эффективность использования государственной собственности.

Проблема будет заключаться еще и в необходимости разграничить полномочия государственных и муниципальных органов по заключению и контролю за исполнением концессионных соглашений. Применительно к сфере водопроводно-канализационного хозяйства в настоящее время сложилась следующая ситуация. Принятый 06.10.2003 г. ФЗ N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относит организацию водоснабжения и водоотведения к вопросам местного значения. Согласно ст. 50 этого закона, имущество, необходимое для решения вопросов местного значения, входит в состав муниципального имущества и наряду со средствами местных бюджетов и имущественными правами муниципальных образований составляет экономическую основу местного самоуправления. В настоящее время в ряде регионов имущество ВКХ находится в хозяйственном ведении государственных унитарных предприятий и числится в составе собственности соответствующего субъекта Федерации. Он же, субъект Федерации в лице уполномоченных органов утверждает тарифы на оказание услуг водоснабжения и водоотведения.

Гражданское право не знает понятий "предмет ведения", "компетенция" и т.п. Права, обязанности, ответственность сторон по договору непосредственно базируются на праве собственности, вещных и обязательственных правах на имущество. Инвестор должен досконально знать правовой статус имущества, предоставленного ему на праве пользования, взаимоотношения других субъектов внутрифирменных отношений по поводу данного конкретного имущества. Поэтому необходимо на федеральном уровне отдельным законом провести разграничение федеральной, государственной и муниципальной собственности в соответствии с понятиями гражданского права.

Нам представляется, что концессия могла бы стать эффективным инструментом реформирования системы водопроводно-канализационного хозяйства, однако, как уже сказано выше, законодатель пока не предоставил субъектам хозяйственных отношений такой возможности.

В отсутствие законодательства о концессиях наиболее жизнеспособной формой партнерства государства и частного бизнеса в сфере ВКХ является аренда. Несмотря на ряд принципиальных отличий от концессионного соглашения, аренда, тем не менее, в наибольшей степени отвечает потребностям как публичного собственника, так и частного оператора. Конструкция договора аренды позволяет с наибольшей полнотой учесть те преимущества, которые могла бы дать система концессионных соглашений государства и частного сектора, будь она формализована в законе.

Правда, при нынешнем состоянии дел с инвентаризацией, оценкой и регистрацией прав на объекты водопроводно-канализационного комплекса невозможно в полной мере использовать все преимущества аренды. Так, до момента государственной регистрации прав на недвижимое имущество в уполномоченных органах не представляется возможным передать такое имущество арендатору на год и более. Наиболее объемной в финансовом и техническом плане задачей является регистрации прав на подземные коммуникации - сети водопровода и канализации. Споры по поводу принадлежности сетей к недвижимому или движимому имуществу закончились с признанием их недвижимой природы, о чем Минюст РФ информировал своим письмом. Следует признать, что к настоящему времени крайне небольшое число муниципальных образований справились с задачей регистрации прав на эти объекты.

Анализируя возможность передачи имущества ВКХ в аренду, приходим к выводу о целесообразности аренды не отдельных объектов, а имущественного комплекса предприятия ВКХ в целом. Дело в том, что подача воды и отведение стоков представляет собой непрерывный процесс, где используется не только недвижимое имущество, о котором до сих пор шла речь, но и иное имущество, в том числе материальные запасы, нематериальные активы и т.п., без которых организация водоснабжения и водоотведения не представляется возможной. Кроме того, именно договор аренды предприятия учитывает особое социально-экономическое значение предприятия, предоставляют арендатору широкие возможности по распоряжению имуществом, входящим в состав такого предприятия, и одновременно возлагает на него практически все обязанности по содержанию предприятия и несению расходов на его эксплуатацию*(5), что в наибольшей степени отвечает целям передачи в аренду имущества ВКХ.

Передача в аренду имущественного комплекса предприятия ВКХ в целом также требует предварительной государственной регистрации права на предприятие как единый имущественный комплекс, что является еще более сложной задачей, чем регистрация входящих в его состав отдельных объектов недвижимости.

И.В. Николаенкова

соискатель кафедры предпринимательского права МГУ им. М.В. Ломоносова

Предпринимательское право в рыночной экономике

------------------------------

*(1) См.: Гражданское право: Учебник. Т. 1./Отв. ред. проф. Е.А. Суханов. М., 2003. С. 563.

*(2) См.: Сиваев С. И низы не прочь, и верхи могут! Реформа коммунального хозяйства - это прежде всего революция в системе отношений. ЖКХ. 2003. N 18.

*(3) См.: Сосна С.А. Концессионные соглашения. Теория и практика. М., 2002.

*(4) Сосна С.А., Субботин М.А. Политика привлечения прямых иностранных инвестиций в российскую экономику. М., 2001. С. 100-182.

*(5) См.: Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Книга вторая. Договоры о передаче имущества. М., 2002. С. 551-552.