Основы правового регулирования инвестиционной деятельности (Н.С. Черепанов, Книга "Предпринимательское право в рыночной экономике")

Основы правового регулирования инвестиционной деятельности

Одной из основных проблем, тормозящих экономическое развитие Российской Федерации, является последовавшая за переходом от плановой экономики к рыночному пути развития нехватка финансовых вложений в экономику страны и перенаправление поступлений капитала от производственных отраслей к спекулятивной и экспортно-сырьевой сферам хозяйствования. Вплоть до начала 90-х годов финансирование инвестиций велось из госбюджета, планирование и управление капитальным строительством осуществлялись государством. В период с 1992 г. объем капитальных вложений резко снизился. В результате падение промышленного производства в стране идет сегодня не только из-за сокращения потребительского спроса и неплатежей, но и как следствие прямого сокращения производственных мощностей. Для укрепления экономики России необходимы источники финансирования.

Понятие инвестиций и инвестиционной деятельности

Научная литература не вывела единого понятия инвестиций и инвестиционной деятельности, ученые предлагают различные определения. Из имеющихся дефиниций можно выделить следующие: "Инвестиции представляют собой процесс затрат живого и овеществленного труда для создания производственных мощностей, с помощью которых в процессе производства живой труд создает большую стоимость, чем потребляет"*(1); "Инвестирование представляет собой акт обмена удовлетворения сегодняшней потребности на ожидаемое удовлетворение ее в будущем с помощью инвестиционных благ"*(2); "Инвестиции - капитал, накопления и не использованная для потребления часть дохода за определенный период деятельности, вложенного в производство; производительные расходы, т.е. расходы, которые пошли на воспроизводство жизни, материальных и духовных благ как необходимых условий жизни человека в обществе, это нормальные расходы с точки зрения функционирования производства, затраченные на его расширение или модернизацию"*(3); "Понятие инвестиций может относиться к финансовым операциям (если деньги помещаются в ценные бумаги), а также к определенным действиям лица, совершаемым с целью получения прибыли и с риском утраты как прибыли, так и самого капитала"*(4); "инвестировать" означает "расстаться с деньгами сегодня, чтобы получить большую их сумму в будущем"*(5).

С правовой же точки зрения инвестиции - особый объект хозяйственного оборота; понятие инвестиций закреплено в действующем законодательстве.

Статья 1 Закона "Об инвестиционной деятельности в РСФСР"

Инвестициями являются денежные средства, целевые банковские вклады, паи, акции и другие ценные бумаги, технологии, машины, оборудование, лицензии, в том числе и на товарные знаки, кредиты, любое другое имущество или имущественные права, интеллектуальные ценности, вкладываемые в объекты предпринимательства и других видов деятельности в целях получения прибыли (дохода) и достижения положительного социального эффекта.

Статья 1 Федерального закона "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений"

Инвестиции - денежные средства, ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права, иные права, имеющие денежную оценку, вкладываемые в объекты предпринимательской и/или иной деятельности в целях получения прибыли и/или достижения иного полезного эффекта.

Статья 2 Федерального закона "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации"

Иностранная инвестиция - вложение иностранного капитала в объект предпринимательской деятельности на территории РФ в виде объектов гражданских прав, принадлежащих иностранному инвестору, если такие объекты не ограничены в обороте в РФ в соответствии с федеральными законами, в том числе денег, ценных бумаг (в иностранной валюте и валюте РФ), иного имущества, имущественных прав, имеющих денежную оценку, исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности (интеллектуальную собственность), а также услуг и информации.

Все три вышеуказанных определения содержат обширный, но неисчерпывающий перечень материальных и нематериальных благ. Основными же отличиями подхода законодателя к регулированию инвестиционной деятельности является: первое - отсутствие необходимости денежной оценки по Закону РСФСР "Об инвестиционной деятельности в РСФСР" от 26 июня 1991 г.; второе - иностранные инвестиции, согласно Закону Российской Федерации "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" от 9 июля 1999 г., могут производиться только в объекты предпринимательской деятельности, находящиеся на территории Российской Федерации.

Зачастую в правовой литературе, касающейся проблем инвестиций и инвестиционной деятельности, инвестиции рассматриваются как синоним собственности. Так, например, А.Г. Богатырев, исследуя понятие "инвестиции", указывает на его буквальное значение как "капиталовложение" в переводе с английского investment. Далее указанный автор приходит к выводу о том, что инвестиции являются прежде всего собственностью, поскольку представляют собой права владения, пользования и распоряжения имуществом*(6). Аналогичной точки зрения придерживаются В.Ф. Попондопуло и В.Ф. Яковлева, утверждая, что "инвестиции - это капитал, представляющий собственность в различных видах и формах"*(7).

М.М. Богуславский, напротив, рассматривая понятие инвестиций применительно к иностранным инвесторам, подчеркнул, что не следует ставить знак равенства между понятиями "собственность" и "инвестиции"*(8). Такая позиция представляется более верной.

Различие между инвестициями и собственностью четко прослеживается по двум критериям:

- инвестиции, как правило, собственность, имеющая целевое назначение; но далеко не всякая собственность имеет инвестиционный потенциал;

- в качестве инвестиций в ряде случаев могут использоваться привлеченные средства, которые не являются собственностью инвестора, и в этом случае понятие инвестиций выходит за пределы понятия собственности.

На практике в качестве инвестиций действительно рассматриваются любые материальные и нематериальные блага. Но эти вносимые блага должны полностью соответствовать инвестиционному соглашению, а следовательно, разработанной инвестиционной программе. Кроме того, арбитражная практика совершенно обоснованно связывает обязанность внесения инвестиций с общей дебиторской задолженностью инвестора и возможностью использования имущества.

Необходимо отметить, что для некоторых видов инвестиций могут быть определены сроки их осуществления или внесения. Так, распоряжением Госкомимущества от 2 февраля 1995 г. N 143-р было установлено, что инвестиции, вносимые в процессе приватизации по результатам инвестиционного конкурса, должны быть осуществлены в течение месяца после подписания договора купли-продажи.

Сроки внесения инвестиций могут также быть установлены инвестиционными контрактами. Несоблюдение подобных сроков ведет к ответственности инвестора. Соблюдение же сроков внесения инвестиций, напротив, влечет за собой благоприятные последствия, например предоставление налоговых или таможенных льгот.

Инвестиционную деятельность законодатель определяет как вложение и реализацию инвестиций с целью получения прибыли и/или достижения социально полезного эффекта. Необходимо отметить, что инвестиционная деятельность как направленная на получение прибыли может быть рассмотрена как вид предпринимательской деятельности. В обоснование данного утверждения можно привести сопоставление признаков предпринимательской деятельности (самостоятельность, легитимность, систематичность, рисковый характер, имущественная ответственность и др.) с инвестиционной деятельностью. Результатом такого анализа будет вывод: инвестиционной деятельности присущи признаки предпринимательской, за исключением следующих отличительных особенностей:

- целью инвестиционной деятельности помимо получения прибыли является достижение положительного социального эффекта;

- инвестор обладает возможностью извлекать прибыль из использования средств в хозяйственном обороте не от собственного имени, а от имени хозяйствующего субъекта;

- закон не устанавливает для инвестора требования быть зарегистрированным в качестве предпринимателя.

Следовательно, на основе анализа легальных и доктринальных определений инвестиций и инвестиционной деятельности, а также принимая во внимание экономические особенности этого явления, можно выделить ряд существенных признаков инвестиций и инвестиционной деятельности:

- воплощение инвестиций в материальных и нематериальных объектах хозяйственного оборота;

- принадлежность указанных объектов инвестору на определенном титуле, создающем возможность их использования в качестве инвестиций;

- наличие или потенциальная возможность денежной оценки;

- наличие предпринимательской или инвестиционной ценности, в качестве которой может рассматриваться возможность использования данных объектов в процессе предпринимательской деятельности или возможность получения дохода (прибыли);

- наличие предпринимательского риска неполучения дохода и утраты вложенного капитала;

- придание материальным или нематериальным благам статуса инвестиций путем фиксации этого факта в договоре;

- наличие сроков внесения инвестиций, предусмотренных нормативно-правовыми актами или инвестиционными соглашениями.

Субъекты инвестиционной деятельности

Статья 4 Федерального закона "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений"

Субъектами инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений (далее - субъекты инвестиционной деятельности), являются инвесторы, заказчики, подрядчики, пользователи объектов капитальных вложений и другие лица.

Статья 2 Закона "Об инвестиционной деятельности в РСФСР"

1. Субъектами инвестиционной деятельности являются инвесторы, заказчики, исполнители работ, пользователи объектов инвестиционной деятельности, а также поставщики, юридические лица (банковские, страховые и посреднические организации, инвестиционные биржи) и другие участники инвестиционного процесса.

2. Субъектами инвестиционной деятельности могут быть физические и юридические лица, в том числе иностранные, а также государства и международные организации.

Основной фигурой среди субъектов инвестиционной деятельности, бесспорно, является инвестор. Законодатель ставит его первым в списке субъектов, а в Федеральном законе "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" иностранный инвестор - единственный субъект инвестиционной деятельности, определение которого внесено в перечень основных понятий.

Инвестор - субъект инвестиционной деятельности, осуществляющий вложение инвестиций (собственных, заемных или привлеченных средств) и обеспечивающий их целевое использование в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Всех инвесторов по характеру инвестиций и способу формирования капитала можно разделить на три вида: индивидуальные, корпоративные и институционные (институциональные) инвесторы.

Индивидуальные инвесторы (физические лица) не объединяют свои капиталы и производят инвестирование от своего имени и из собственных средств независимо друг от друга. В странах с развитой экономикой и сформировавшимся финансовым рынком из "сектора домохозяйств", где содержится значительная часть финансовых средств, большая их часть привлекается в производственную сферу, в России же доля вложений в производство, осуществляемых частными инвесторами, ничтожно мала и составляет "не более 5-6% имеющихся у них свободных средств"*(9).

Корпоративные инвесторы (организации) занимаются в основном материальным инвестированием; кроме того, основная часть их инвестиций направляется на самофинансирование. В качестве источников инвестирования для таких инвесторов могут выступать как собственные, так и привлеченные денежные средства, однако, в отличие от институционных инвесторов, основной целью деятельности которых является привлечение средств других инвесторов и осуществление инвестиций, корпоративные инвесторы в качестве своей основной цели имеют осуществление производственной либо иной предпринимательской деятельности.

Институционные инвесторы - это финансовые посредники, которые в качестве основной своей функции формируют свой капитал за счет средств вкладчиков и размещают их главным образом в ценные бумаги. Для осуществления своей профессиональной деятельности они должны в случаях, предусмотренных законом, иметь специальное разрешение на осуществление отдельного вида деятельности. Понятие "институциональный инвестор" объединяет юридических лиц, активно привлекающих и вкладывающих средства других инвесторов в акции и другие финансовые инструменты (страховые компании, депозитарные учреждения, инвестиционные компании, профессиональные участники фондового рынка).

Вместе с тем правовое положение институциональных инвесторов как отдельного вида юридических лиц (правовой категории) в целом значительно разнится. Законодатель для каждого отдельного вида юридических лиц - институциональных инвесторов устанавливает отдельные условия осуществления деятельности.

На основании действующего законодательства можно очертить круг лиц, которые могут выступать в качестве инвестора. К таковым относятся: Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования, физические лица, юридические лица, созданные на основании договора совместной деятельности и не имеющие статуса юридического лица объединения юридических лиц, иностранные государства и международные организации; также допускается возможность объединения средств различными инвесторами для осуществления совместного инвестирования.

Инвесторы по закону обладают следующими правами:

- осуществлять инвестиционную деятельность;

- самостоятельно определять объемы, направления, размеры и эффективность инвестиций;

- владеть, пользоваться и распоряжаться объектами и результатами инвестиций;

- контролировать целевое использование инвестиций;

- передавать свои правомочия в инвестиционном процессе и полученные результаты инвестиционной деятельности;

- заключать договоры с другими субъектами инвестиционной деятельности;

- объединять собственные и привлеченные средства со средствами других инвесторов в целях совместного инвестирования;

- осуществлять инвестиции в объекты предпринимательской деятельности на территории Российской Федерации за счет доходов или прибыли от иностранных инвестиций (реинвестирование).

Перечень прав инвестора может быть увеличен при заключении конкретного договора согласно Гражданскому кодексу РФ.

Законодатель также раскрывает понятия таких субъектов инвестиционной деятельности, как заказчик, подрядчик и пользователь объекта инвестиционной деятельности.

Заказчиком может быть сам инвестор или другое лицо, уполномоченное инвестором осуществить реализацию инвестиционного проекта. Заказчик, не являющийся инвестором, может по договору наделяться правами владения, пользования и распоряжения инвестициями; при этом он не должен вмешиваться в предпринимательскую и/или иную деятельность субъектов инвестиционной деятельности, если иное не установлено договором.

Подрядчик - лицо, выполняющее работы по договору подряда и/или государственному контракту, заключаемому с заказчиком.

Пользователями объекта инвестиционной деятельности называются те субъекты, для которых создается объект инвестиционной деятельности.

Законом разрешено совмещение нескольких функций субъектов инвестиционной деятельности одним субъектом.

Объекты инвестиционной деятельности

Давая определение объекту инвестиций, законодатель, как и в случае с понятием самих инвестиций, приводит открытый перечень, не указывая на признаки и свойства объектов.

Статья 3 Закона "Об инвестиционной деятельности в РСФСР"

Объектами инвестиционной деятельности в РСФСР являются вновь создаваемые и модернизируемые основные фонды и оборотные средства во всех отраслях и сферах народного хозяйства РСФСР, ценные бумаги, целевые денежные вклады, научно-техническая продукция, другие объекты собственности, а также имущественные права и права на интеллектуальную собственность.

Статья 3 Федерального закона "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений"

Объектами капитальных вложений в Российской Федерации являются находящиеся в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности различные виды вновь создаваемого и (или) модернизируемого имущества, за изъятиями, устанавливаемыми федеральными законами.

Запрещается инвестирование в объекты, создание и использование которых не отвечает требованиям экологических, санитарно-гигиенических и других норм или наносит ущерб охраняемым законом правам и интересам граждан, юридических лиц и государства. Таким образом, законодатель устанавливает ряд требований, которые должны быть выполнены инвестором при принятии решения о вложении принадлежащих ему средств в тот или иной объект. Например, объект должен отвечать экологическим, санитарно-гигиеническим нормам, инвестирование в объекты не должно наносить ущерб охраняемым законом правам и интересам граждан.

Кроме того, законодательством могут быть определены объекты, инвестирование в которые не повлечет за собой переход права собственности к инвестору.

Следовательно, к объектам инвестиционных вложений можно отнести любые не выведенные из оборота виды имущества и имущественных прав, создание, модернизация, реконструкция и эксплуатация которых отвечают законно установленным требованиям, не влекут причинения ущерба охраняемым законом правам и интересам, приносит прибыль (доход) инвесторам и дают положительный социальный эффект.

Объектами инвестиционной деятельности являются материальные или нематериальные блага, по поводу которых возникают отношения в процессе руководства и осуществления инвестиционной деятельности. Обычно выделяют финансовые, материальные (вещественные), нематериальные инвестиции.

Финансовые объекты - это прежде всего ценные бумаги как на первичном, так и на вторичном (биржевая торговля) рынке. "К финансовым инвестициям относятся также банковские срочные вклады, различные формы кредитования, включающие в себя как предоставление собственного кредита, так и покупку дисконтных и купонных облигаций с фиксированным процентом дохода и установленным сроком погашения, приобретение свободно конвертируемой валюты"*(10). Специальным инвестиционным и приватизационным законодательством предусмотрены особенности осуществления финансовых и материальных инвестиций.

К материальным (вещественным) объектам относятся недвижимость (здания, строения, сооружения, земельные участки, транспорт), производственное или иное оборудование (станки, машины, поточные линии, технологические комплексы и т.п.), оборотные средства (сырье, материалы, комплектующие изделия и механизмы, другие расходы, непосредственно связанные с ведением и организацией предпринимательской деятельности). Именно инвестиции в материальные средства в значительной мере обеспечивают рост эффективности производства, увеличение объема и повышение качества выпускаемой продукции.

Нематериальные объекты - это нематериальные ресурсы, которые необходимы для воспроизводства и расширения капитала инвестора. Формальным признаком, по которому обычно относят инвестиции к нематериальным, является то, что они не отражаются в балансе имущественных средств. Нематериальные инвестиции включают в себя вложения в совершенствование организации производства, в образование и повышение квалификации персонала, в нематериальное имущество, являющееся объектом охраны норм патентного права и представляющее собой "промышленную собственность" (патенты на изобретения, полезные модели, технические образцы, ноу-хау), а также лицензии, инновации (новые технические и технологические решения). К нематериальным инвестициям можно отнести также вложения в различные социальные программы.

Особой формой объекта инвестиционной деятельности являются создаваемые в соответствии с Федеральным законом "Об инвестиционных фондах" от 29 ноября 2001 г. паевые инвестиционные фонды. Паевой инвестиционный фонд - обособленный имущественный комплекс, состоящий из имущества, переданного в доверительное управление управляющей компании учредителем (учредителями) доверительного управления с условием объединения этого имущества с имуществом иных учредителей доверительного управления, и из имущества, полученного в процессе такого управления, доля в праве собственности на которое удостоверяется ценной бумагой, выдаваемой управляющей компанией. Паевой инвестиционный фонд не является юридическим лицом. Условия договора доверительного управления паевым инвестиционным фондом определяются управляющей компанией в стандартных формах и могут быть приняты учредителем доверительного управления только путем присоединения к указанному договору в целом. Присоединение к договору доверительного управления паевым инвестиционным фондом осуществляется путем приобретения инвестиционных паев паевого инвестиционного фонда, выдаваемых управляющей компанией, осуществляющей доверительное управление этим паевым инвестиционным фондом. Управляющая компания осуществляет доверительное управление паевым инвестиционным фондом путем совершения любых юридических и фактических действий в отношении составляющего его имущества, а также осуществляет все права, удостоверенные ценными бумагами, составляющими паевой инвестиционный фонд, включая право голоса по голосующим ценным бумагам.

Правовые формы осуществления инвестиционной деятельности

Существует несколько классификаций инвестиционной деятельности.

Так, по объекту инвестиционной деятельности инвестиции подразделяются на финансовые, материальные и нематериальные.

В зависимости от субъекта инвестиции можно разделять на иностранные, т.е. вложения на территории РФ, осуществляемые иностранным инвестором (в соответствии с законодательством о внешнеэкономической деятельности это деятельность, осуществляемая нерезидентом РФ), и инвестиции, осуществляемые российским резидентом. С практической точки зрения такая классификация необходима, что подтверждается законодательством, предусматривающим особый правовой режим для осуществления иностранных инвестиций на территории РФ. Каждый из этих видов инвестирования отличается своей спецификой, имеет нормативную правовую базу для реализации и зачастую регулируется отдельным нормативным актом.

В зависимости от содержания инвестиционную деятельность разделяют на прямую, ссудную и портфельную. В соответствии с этой классификацией прямая инвестиция - это вложение непосредственно в производство товаров и услуг; ссудная инвестиционная деятельность осуществляется в форме предоставления кредита или займа, а портфельная инвестиция представляет собой вложение в денежные средства и ценные бумаги*(11). Следует признать, что такая классификация присуща в большей степени иностранной экономической науке и законодательству.

В отличие от классификации, приведенной выше, отечественная правовая наука разделяет инвестиции по тому же основанию только на прямые и портфельные. Прямые инвестиции также принято называть "инвестициями в форме капитальных вложений". Их правовые особенности определены Федеральным законом "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений". В нем дано прежде всего понятие капитальных вложений, рассматриваемых как инвестиции, вкладываемые в основные средства, новое строительство, реконструкцию и техническое перевооружение действующих предприятий, приобретение машин, оборудования, инструмента, инвентаря, проектно-изыскательские работы, и другие затраты. По своей характеристике эти инвестиции подпадают под признаки прямых инвестиций.

Закон о капитальных инвестициях не меняет представление о субъектном составе инвестиционных правоотношений (инвестор, заказчик, исполнители работ и пользователь объекта) и об источниках инвестирования (собственные, заемные и привлеченные средства). Закон закрепляет договорный характер взаимоотношений между субъектами, называя в качестве одной из правовых форм государственный контракт.

Обязательным условием начала ведения инвестиционной деятельности в этой форме является экспертиза любого инвестиционного проекта независимо от источников финансирования и форм собственности объекта вложения.

В действующем российском законодательстве общего понятия портфельных инвестиций не дается. Портфельные инвестиции определяются всегда для целей какой-либо отдельной сферы правового регулирования. Так, в Законе РФ от 9 октября 1992 г. "О валютном регулировании и валютном контроле" портфельные инвестиции определялись лишь как разновидность валютных операций, связанных с движением капитала, содержанием которых является "приобретение ценных бумаг" (подпункт "б" п. 10 ст. 1.). При этом портфельные инвестиции, по сути, противопоставляются прямым инвестициям, под которыми понимаются "вложения в уставный капитал предприятия с целью извлечения дохода и получения прав на участие в управлении предприятием" (подпункт "а" п. 10 ст. 1). Федеральный же закон от 9 июля 1999 г. N 160-ФЗ "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации" дает лишь определение прямой иностранной инвестиции (ст. 2), предполагая, вероятно, что все остальные иностранные инвестиции являются портфельными.

Учитывая, во-первых, экономическое содержание понятия "портфельные инвестиции"; во-вторых, положение п. 1 ст. 1 Закона РСФСР от 26 июня 1991 г. "Об инвестиционной деятельности в РСФСР", предусматривающее, что любые инвестиции осуществляются в том числе с целью получения прибыли (дохода), и, в-третьих, противопоставление понятий "портфельные инвестиции" и "прямые инвестиции", можно дать следующее определение портфельных инвестиций: портфельными инвестициями является приобретение ценных бумаг с целью получения прибыли (дохода) без цели получения прав на участие в управлении эмитента.

По основанию наличия специального законодательства инвестиционную деятельность можно классифицировать на: инвестирование в форме капитальных вложений (ФЗ от 25 февраля 1999 г. "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений"); иностранные инвестиции (ФЗ от 9 июля 1999 г. "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации"); инвестирование в поиск, разведку и добычу минерального сырья (ФЗ от 30 декабря 1995 г. "О соглашениях о разделе продукции"); инвестирование на основе операций лизинга (ФЗ от 29 октября 1998 г. "О финансовой аренде (лизинге)").

В зависимости от вида договора (соглашения) инвестиционная деятельность может осуществляться на основании: инвестиционного договора, учредительного договора, договора долевого участия, соглашения о разделе продукции и договора лизинга.

Государственное регулирование инвестиционной деятельности

Регулирование (от лат. regularis - упорядоченный, приведенный в систему) - приведение государством процесса инвестирования в систему происходит по четырем основным направлениям:

- государственное регулирование инвестиционной деятельности;

- государственное участие в инвестиционной деятельности;

- государственный контроль и надзор за инвестиционной деятельностью;

- предоставление государственных гарантий всем субъектам инвестиционного процесса.

Государственное участие в инвестиционной деятельности основано прежде всего на признаваемой законом правосубъектости государства, его субъектов, отдельных территорий и муниципальных образований и их равноправии в гражданском и хозяйственном обороте.

Государство - главный инициатор инвестиционной политики и одновременно выступает как инвестор со всеми принадлежащими инвестору правами. Как главный инициатор инвестиционной политики государство определяет и устанавливает условия, порядок и процедуру инвестирования в социально значимые сферы экономики, организует на конкурсной основе привлечение частных отечественных и иностранных инвесторов для создания, развития, реконструкции и модернизации объектов, эксплуатация которых отвечает требованиям государственных нужд.

Участие государства в качестве инвестора в инвестиционной деятельности имеет некоторые особенности. В соответствии с Законом "Об инвестиционной деятельности в РСФСР" (ст. 12) решения по государственным инвестициям принимаются на основе прогнозов экономического и социального развития РФ, целевых научно-технических и комплексных федеральных программ, технико-экономических обоснований и государственных экспертиз. Финансируются такие программы за счет средств федерального бюджета, а также средств внебюджетных источников.

Для государственных инвестиционных вложений могут создаваться специальные фонды, которые формируются в пределах капитальных расходов федерального бюджета и могут быть использованы для кредитования, инвестирования и гарантийного обеспечения инвестиционных проектов. Такие направления государственных инвестиций, выделяемых из федерального бюджета на 1998 г., были предусмотрены в Федеральной адресной инвестиционной программе на 1998 г.

Реализация федеральных целевых или комплексных программ представляет собой предусмотренный правовыми актами порядок по размещению бюджетных государственных средств. Центральной фигурой в осуществлении таких программ является государственный заказчик. Государственным заказчиком может быть федеральный орган исполнительной власти, федеральное казенное предприятие, государственное учреждение, юридическое лицо любой организационно-правовой формы, которому государственный заказчик на конкурсной основе передал выполнение части функций, например по закупкам продукции для государственных нужд.

На государственного заказчика возложены обязанность реализации федеральной целевой программы, поиск и отбор организаций-поставщиков или исполнителей работ, услуг. Для этих целей государственные заказчики организуют и проводят конкурсы, открытые и закрытые тендеры, торги, ярмарки. На государственных заказчиков возложены функции разработки и заключения государственных контрактов, согласование с получателем продукции номенклатуры, объема и сроков поставляемой продукции, обеспечение организаций-поставщиков финансовыми средствами. Государственные заказчики не только ответственны за реализацию федеральных целевых программ, но и контролируют выполнение госконтракта, не вмешиваясь в хозяйственную деятельность организации-поставщика.

Пределы компетенции государственных заказчиков и основы их взаимодействия с другими субъектами правоотношений определены правовыми актами. Так, Указом Президента РФ от 8 апреля 1997 г. N 305 утверждено Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд, где определены права и обязанности государственного заказчика, требования к поставщикам, условия государственного контракта, порядок проведения торгов (конкурса), способы закупок и условия их применения, процедуры иных способов размещения заказов на закупки продукции для государственных нужд, а также процедуры досудебного обжалования решений, принятых в процессе отбора поставщиков и заключения государственного контракта.

Можно привести еще один пример регулирования этого направления государственных инвестиций. Постановлением Правительства РФ от 26 мая 1997 г. N 628 утвержден Порядок проведение торгов (конкурса) на размещение государственного оборонного заказа на поставку продовольственных товаров для военных и приравненных к ним спецпотребителей.

Следовательно, особенностями участия государства в инвестиционной деятельности являются:

- источник государственных инвестиций (средства бюджета любого уровня, внебюджетные средства, специально созданные фонды);

- определенный порядок принятия решений о государственных инвестиционных вложениях, разработка комплексной или целевой программы соответствующего уровня;

- назначение государственного заказчика с нормативным определением его функций и пределов компетенции;

- заключение государственных контрактов в особом порядке (на основе торгов, конкурсов, аукционов);

- открытие финансирования и отчетность исполнителей за использование целевых бюджетных средств;

- приоритетная цель государственного инвестирования - реализация публичного интереса и достижение социального положительного эффекта, а затем уже извлечение прибыли;

- особые формы и методы государственного контроля за соблюдением инвестиционного законодательства в процессе реализации инвестиционных программ.

Государство как носитель властных полномочий осуществляет контрольные и надзорные функции за соблюдением требований законодательства в процессе реализации инвестиционной деятельности, при проведении экспертизы инвестиционных проектов с точки зрения соответствия объектов экологическим и санитарно-гигиеническим требованиям, а также охраняемым законом правам и интересам граждан, юридических лиц и государства.

Так, в ст. 19 Закона "О соглашениях о разделе продукции" государственный контроль за исполнением соглашения осуществляют федеральные органы государственной власти в соответствии со своей компетенцией совместно с органами государственной власти соответствующего субъекта РФ.

Уполномоченные представители указанных государственных органов имеют право беспрепятственного доступа на объекты проведения работ по соглашению, а также к документации, относящейся к проведению работ.

Порядок государственной экспертизы и утверждения инвестиционных проектов устанавливается Правительством РФ. Инвестиционные проекты целевых комплексных программ наиболее важных и крупных объектов федерального и республиканского значения после их экспертизы независимыми экспертными комиссиями обсуждаются по решению местных органов власти населением территорий, чьи интересы затрагиваются при их реализации. Независимые экспертные комиссии создаются по решению Правительства РФ, в их состав включаются представители соответствующих территорий, научных, общественных и других организаций, а также могут привлекаться иностранные специалисты

С этой целью Указом Президента от 2 февраля 1993 г. была образована Государственная инвестиционная корпорация, которая осуществляла экспертизу, конкурсный отбор и реализацию инвестиционных проектов за счет централизованных капитальных вложений, выделяемых целевым назначением Правительством РФ, а также кредитов ЦБ РФ, привлеченных и собственных средств с учетом экономической значимости проектов и приоритетов федеральных инвестиционных программ; выступала гарантом для иностранных и отечественных инвесторов, в том числе за счет осуществления залоговых операций с иностранными банками; участвовала в подготовке федеральных, региональных и других программ и проектов; организовывала подготовку специалистов, необходимых для реализации инвестиционных программ и проектов. Корпорация имела статус государственного предприятия. Во главе ее стоял председатель, который назначался на эту должность и освобождался от нее непосредственно Президентом РФ. Указом Президента от 6 февраля 2003 г. N 135 в целях повышения эффективности инвестиционной политики корпорация была ликвидирована, просуществовав до этого 10 лет.

Самостоятельное место в государственном воздействии на инвестиционную деятельность занимают государственные гарантии прав субъектов инвестиционных правоотношений и защита инвестиций. Прежде всего государство гарантирует стабильность прав субъектов путем включения в законодательство об инвестиционной деятельности так называемой дедушкиной оговорки в виде неприменения норм права, ухудшающих положение субъектов инвестиционных правоотношений в определенный период времени.

Так, статья 14 Закона "Об инвестиционной деятельности в РСФСР" предусматривает введение в действие норм, ограничивающих права субъектов не ранее чем через год после их опубликования. Однако такой срок, конечно, не может быть рассмотрен как серьезная гарантия стабильности, поскольку инвестиционная деятельность в форме капитальных вложений, как правило, рассчитана не на один год.

В случае причинения убытков субъекту инвестиционной деятельности государственными органами и должностными лицами, принявшими акты, нарушающие законные права и интересы инвесторов, эти органы по решению суда, арбитражного суда обязаны возместить убытки в полном объеме.

Государство гарантирует защиту интересов инвесторов и других субъектов инвестиционной деятельности от изменений политического курса государства и от принятия законов, ущемляющих их законные права. Статья 15 упомянутого закона гласит, что инвестиции не могут быть безвозмездно национализированы, реквизированы, к ним не могут быть применены равные указанным по последствиям меры. Такие действия государства по отношению к инвесторам и их инвестициям возможны лишь на основе законодательных решений и только при условии быстрого и полного возмещения всех убытков инвестору, включая упущенную выгоду.

К числу гарантий может быть отнесен перечень оснований для прекращения или приостановления инвестиционной деятельности. Условно перечисленные основания можно разделить на две группы: связанные с принятым инвестором решением в добровольном и в принудительном порядке.

В первую группу оснований должны быть включены случаи прекращения или приостановления инвестирования по воле инвестора. Такое решение влечет возложенную законодательством на инвестора обязанность возместить другим участникам инвестиционного процесса убытки в полном объеме, включая упущенную участниками выгоду. Если инициатива приостановления или прекращения инвестирования проявлена другими субъектами инвестиционных правоотношений, то вопрос об имущественных требованиях должен быть решен в договоре между ними. Законодатель в данном случае не вмешивается во взаимоотношения субъектов.

Во вторую группу оснований следует включать решения о прекращении или приостановлении инвестиционной деятельности, принятые уполномоченными государственными органами. Причинами могут послужить признание инвестора банкротом, стихийные или иные бедствия, введение чрезвычайного положения, нарушение экологических, санитарно-гигиенических норм и правил. В зависимости от правомерности принятых решений может быть рассмотрен вопрос о возмещении убытков, причиненных такими решениями, о возложении обязанности их компенсировать и об объеме компенсации. Такие вопросы, при недостижении соглашений между всеми заинтересованными лицами, могут быть предметом судебного разбирательства.

Гарантией защиты прав и законных интересов участников инвестиционных правоотношений является положение Закона о том, что споры по вопросам инвестиций подлежат рассмотрению в судах, арбитражных и третейских судах.

К государственным гарантиям защиты инвестиций следует отнести введение обязательного страхования отдельных видов инвестиций, которые должны быть определены законным путем.

К сожалению, несмотря на то что правовые основы инвестиционной деятельности были заложены в 1991 г., большинство государственных гарантий и мер поддержки частных инвестиций по-прежнему носят декларативный характер, поскольку так и не были разработаны правовые механизмы их реализации.

В течение последних 13 лет, с 1991 г. по настоящий момент, вслед за изменениями объективных реалий экономической жизни российская инвестиционная деятельность прошла стадию своего становления. На сегодняшний день в Российской Федерации сформирована единая инвестиционная политика, в целях исполнения и совершенствования которой был принят ряд законов и нормативных подзаконных актов. Вслед за ростом законодательства регулирующего инвестиционную деятельность получило развитие и научная юридическая мысль. Возможно, не всегда новации и изменения инвестиционного законодательства могли своевременно и объективно отражать и регулировать ситуацию, сложившуюся в хозяйственном обороте. Однако вместе с тем не следует отрицать существенный прогресс, достигнутый за это время. Инвестиционный потенциал нашей страны значительно возрос, и во многом благодаря наличию специализированного законодательства.

Все изложенное позволяет сделать следующий вывод. Существующий на данный момент комплекс правоотношений, именуемый инвестиционной деятельностью, и значительный массив законодательства, регулирующий данный вид предпринимательства, свидетельствуют о наличии в современном российском хозяйственном праве отдельного института, объединяющего правовые нормы, регулирующие инвестиционную деятельность.

Н.С. Черепанов

аспирант кафедры предпринимательского права МГУ им. М.В. Ломоносова

Предпринимательское право в рыночной экономике

------------------------------

*(1) Кулагин П.И., Пельман М.Г. Управление инвестиционным процессом в европейских странах СЭВ. М., 1979. С. 7.

*(2) Массе П. Критерии и методы оптимального определения капиталовложений. М., 1971. С. 27.

*(3) Богатырев А.Г. Инвестиционное право. М., 1992. С. 17.

*(4) Доронина Н.Г. Комментарии к Закону об иностранных инвестициях//Право и экономика. 2000. N 4. С. 64.

*(5) Шарп У.Ф., Александрер Г.Дж., Бэйли Дж.В. Инвестиции. М.: ИНФРА-М, 2003. С. 1.

*(6) См.: Богатырев А.Г. Указ. соч. C. 11-12.

*(7) Коммерческое право: Учебник/Под ред. В.Ф. Попондопуло, В.Ф. Яковлевой. М.: Юристъ, 2002. Ч. 2. С. 152.

*(8) См.: Богуславский М.М. Иностранные инвестиции: правовое регулирование. М., 1996. С. 55.

*(9) Мухетдинова Н.М. Инвестиционный процесс//Российский экономический журнал. 1997. N 1. С. 95.

*(10) Воронцовский А.Г. Инвестиции и финансирование. Спб., 1998. С. 17.

*(11) Инвестиционные портфели, в свою очередь, разделяются на портфели роста и портфели дохода. Целью формирования портфеля роста является рост капитала в основном не за счет получения дивидендов и процентов, а за счет роста курса ценных бумаг. Основные вложения делаются преимущественно в акции. Цель формирования портфеля дохода - получение дохода за счет дивидендов и процентов. Этот тип портфеля обеспечивает заранее спланированный уровень дохода при почти нулевом риске. Объектами инвестирования данного типа портфелей выступают высоконадежные ценные бумаги (конвертируемые привилегированные акции и облигации, различные валюты, обыкновенные облигации, в том числе государственные).