Уставное нормотворчество муниципальных образований дальневосточных субъектов Российской Федерации (Б. Хачатурян, "Право и экономика", N 3, март 2004 г.)

Уставное нормотворчество муниципальных образований дальневосточных
субъектов Российской Федерации

     Этапы уставного нормотворчества                                     

     Содержание уставов муниципальных образований                        

     Подготовка и принятие устава муниципального образования             

     Некоторые выводы                                                    

Среди нормативных актов местного самоуправления особое место занимают уставы муниципальных образований. Их можно рассматривать как акты новой правовой формы. Изучение исторического опыта уставного нормотворчества конкретных муниципальных образований в различных субъектах Российской Федерации представляется очень актуальным.

Уставы муниципальных образований, принятые на волне демократических реформ, через несколько лет перестали соответствовать законодательству*(1) и нуждались в коренной переделке. Ярким примером тому служит Устав г.Хабаровска в редакции 1996 г.*(2).

Причины такого положения дел многообразны. Проблема укрепления законности не только правовая, она имеет комплексный характер. Причины принятия уставов муниципальных образований, не соответствующих законодательству, имеют специально-правовой характер. Их можно подразделить на две группы:

1) причины, имеющие объективный характер: новизна регулируемых отношений; несовершенство федерального законодательства; противоречие законодательства субъектов Федерации в сфере местного самоуправления федеральному законодательству; отсутствие качественных методических разработок о процессе уставного нормотворчества и уставах муниципальных образований;

2) причины, имеющие субъективный характер: непонимание значения устава муниципального образования как населением, так и работниками органов местного самоуправления; незаинтересованность и пассивность населения; низкий профессиональный уровень участников правотворческого процесса; личные амбиции муниципальных депутатов и руководителей органов местного самоуправления и весьма завышенный уровень их самооценки.

Этапы уставного нормотворчества

Следующая особенность уставного нормотворчества вытекает из анализа истории уставного нормотворчества российских муниципальных образований*(3), который позволяет выделить два этапа уставного нормотворчества в последнее десятилетие ХХ столетия. Первый этап, на мой взгляд, начался на закате советской власти в начале 90-хгг. Второй - с принятием в 1995 г. Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Причем второй этап сегодня можно разбить на два подэтапа. Первый подэтап - время принятия муниципальных уставов исходя из жестких требований данного Федерального закона об их необходимости (1995-2000 гг.). Второй - период осмысления сущности и важности уставов и внесение в них коррективов исходя из требований дня и состояния российского правового поля (2000-2003 гг.).

Первый этап связывается с принятием в 1991 г. Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР", который впервые в истории России предоставил районным и городским Советам возможность принятия положений (уставов) о местном самоуправлении. Что касается поселковых и сельских Советов, то согласно данному Закону они могли принимать положение (устав) о местном самоуправлении (ст.5). Законом предусматривалось, что в уставах будут прописаны порядок работы, система и структура местных органов власти и управления, произойдет конкретизация их функций, будут разграничены полномочия между ними. Закон определял организацию территориального общественного самоуправления населения; устанавливал, что положения (уставы) о местном самоуправлении регистрируются органами государственной власти соответствующих краев, областей, автономной области и автономного округа.

Местные органы власти активно включились в разработку новых нормативных актов, но столкнулись в этой деятельности с массой трудностей и вопросов возникших из-за слабой проработанности основных положений в российском законе. Инициативу населения сковывала сильная зарегламентированность содержания устава республиканским законом, где подробно прописывались полномочия органов местного самоуправления, а также их иерархия. Поэтому в период действия данного Закона было принято незначительное количество уставов*(4). Тем не менее жители отдельных населенных пунктов сумели разработать и принять свои уставы*(5). Заметного следа в жизни жителей городов, сел и поселков первые уставы не оставили, и после роспуска местных Советов они прекратили свое существование. Уставное нормотворчество органов местного самоуправления практически прекратилось к октябрю 1993 г.

Содержание уставов муниципальных образований

Большие надежды жители муниципальных образований связывали с принятием нового российского закона, который бы регламентировал вопросы местного самоуправления конкретных муниципальных образований исходя из новых конституционных определений местного самоуправления. Но принятый в 1995 г. Федеральный закон был больше похож не на рамочный закон, устанавливающий общие принципы, а на документ, жестко регламентирующий данную сферу деятельности и не дающий никаких альтернативных вариантов. Это касается и вопроса формирования содержания уставов муниципальных образований.

Понятие устава муниципального образования в Федеральном законе не сформулировано, что позволяет отдельным авторам приравнивать данный документ к "местной конституции"*(6). Но называть их этим термином, на мой взгляд, нелогично потому, что данные документы по своему содержанию являются не первичными документами, создающими те или иные нормы государственного права, а документами, на 80-90% воспроизводящими законы (федеральные или субъектов Федерации) и лишь на 10-20% первично регулирующими общественные отношения в сфере местного самоуправления.

В Федеральном законе об общих принципах организации местного самоуправления уставу муниципального образования посвящалась ст.8, в п.1 которой закреплялась норма об уставе как важнейшем нормативном условии функционирования муниципального образования. В отличие от норм советского периода, эта норма не содержала исключений и вменяла в обязанность всем муниципальным образованиям иметь устав.

Определяя содержание уставов муниципальных образований, статья гласила, что в уставах указываются 14 вопросов, при этом перечень этот открытый, т.к. подп.15 устанавливал, что в уставе могут найти отражение и другие вопросы местного значения. Анализ практики муниципального уставного нормотворчества показывает, что в уставах муниципальных образований устанавливались большинство из этих пунктов. Вместе с тем содержание устава муниципального образования определялось не только в ст.8 Федерального закона, но и в других его статьях. Причем, если полномочия муниципального образования, установленные в ст.8, в значительной степени вторичны по отношению к федеральным законам и законам субъектов Федерации, то полномочия, закрепленные в других статьях Федерального закона (12, 14-16, 18, 25, 27, 48), носят первичный характер - только органы местного самоуправления или само население вправе их установить.

Подготовка и принятие устава муниципального образования

О порядке подготовки и принятия устава в Федеральном законе говорилось очень кратко. Указывалось, что устав разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно и подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта Федерации. Основанием для отказа в государственной регистрации устава могло быть только его противоречие Конституции, законам Российской Федерации и конституциям, уставам, законам субъектов Федерации. Отказ в государственной регистрации мог быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

Субъекты Федерации по-разному решали вопрос об органе, регистрирующем уставы муниципальных образований. Такими органами в различных дальневосточных субъектах выступали: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации; администрация (правительство) субъекта Федерации; территориальный орган Министерства юстиции РФ.

Некоторые выводы

Подводя итоги истории уставного нормотворчества муниципальных образований дальневосточных субъектов РФ, можно сделать следующие выводы.

1. Анализ норм Федерального закона и последующего уставного нормотворчества российских муниципалитетов показал, что закрепленное в Законе содержание устава муниципального образования не способствовало выработке его оптимальной модели, а вот о разработке и принятии устава говорится очень кратко. Нечеткость формулировок ст.8 указанного Закона порождала разночтения и споры по многим вопросам муниципальной жизни.

2. Хотя уставы муниципальных образований в значительной мере воспроизводят нормы федеральных законов и законов субъектов Федерации, их правовое значение очень велико. В социально-политическом плане устав олицетворяет собой возможность самоорганизации и саморегулирования, обеспечивающих населению активную роль в осуществлении власти на местах. В организационном плане устав гарантирует многообразие форм организации местного самоуправления, позволяет муниципальному образованию избирать приемлемые для него варианты устройства местной власти. Будучи нормативным правовым актом, конституирующим местное самоуправление на соответствующей территории, устав представляет собой центральное звено системы правовых актов муниципального образования. Следовательно, разработка и принятие качественного устава - важнейшая задача каждого муниципального образования.

3. Как негативный момент следует отметить, что к разработке и обсуждению уставов муниципальных образований в дальневосточных субъектах Российской Федерации практически не привлекалось население муниципалитетов. Проекты уставов готовились рабочими группами, состоящими из работников администрации городов, районов, сел, поселков. Анализ первых принятых уставов муниципальных образований показал, что многие их положения не соответствовали действующему федеральному и региональному законодательству, в связи с чем они содержали пробелы и неточности, противоречия отдельных формулировок, что требовало их скорейшей корректировки. В будущем при разработке таких нормативных документов необходимо привлекать широкий круг общественности, с публичным обсуждением документа.

4. Являясь результатом нормотворческой деятельности муниципалитета, устав муниципального образования напрямую зависит от тех процедурных форм, при помощи которых происходит его создание. Чем более разработана и совершенна такая процедура, весь процесс в целом, тем последовательнее реализуются демократические принципы местного самоуправления, тем качественнее содержание устава, эффективнее его воздействие на общественные отношения.

Вместе с тем принятие муниципальных уставов явилось важным этапом в развитии местного самоуправления в дальневосточных субъектах Российской Федерации. Уставы закрепили статус муниципальных образований, создали правовую основу для организации и деятельности органов местного самоуправления, определили формы прямого волеизъявления граждан в осуществлении местного самоуправления в муниципалитете.

Б. Хачатурян

"Право и экономика", N 3, март 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Так, проведенная аппаратом полномочного представителя Президента РФ по Дальневосточному округу комплексная проверка органов местного самоуправления Хабаровского края в начале 2002 г. показала, что почти все уставы муниципальных образований в крае не соответствуют законодательству // Информационно-аналитический материал по итогам комплексной проверки органов местного самоуправления Хабаровского края.

*(2) Подробнее см.: Хачатурян Б.Г. Организация местного самоуправления на российском Дальнем Востоке (историко-правовой аспект). Научное и учебное издание. - Хабаровск: ДВФ РНЦГМУ, 2001. - С.105.

*(3) Подробнее см.: Уставное нормотворчество муниципального образования. Научно-практическое пособие / Под ред. Хачатуряна Б.Г. - Хабаровск: ДВФ РНЦМСУ., 2002. - С.105.

*(4) См.: Замотаев А.А. Местное самоуправление: основные понятия и термины. - М.: Муниципальная власть, 1999. - С.78.

*(5) Так, в г.Хабаровске для разработки Устава города была создана рабочая группа под руководством Соколова А.Н. - председателя городского Совета. 8 октября 1992 г. решением 11 сессии Хабаровского городского Совета народных депутатов 21-го созыва был утвержден "Устав о местном самоуправлении г.Хабаровска". Срок его действия был определен "до окончания полномочий Совета" (п.22.3).

*(6) См.: Сорокин А.С. Основные тенденции развития и правовое регулирование деятельности органов муниципального управления в США. - М., 1994.