Развитие структуры верхних палат парламентов: российская практика и мировой опыт (О.Н. Булаков, "Законодательство и экономика", N 3, март 2004 г.)

Развитие структуры верхних палат парламентов:
российская практика и мировой опыт

Парламенты и их палаты сами организуют свою работу, формируют необходимые им для функционирования внутренние органы. Так, в каждом парламенте любой страны или в его палатах создаются руководящие и координирующие органы (председатели, их заместители, бюро или президиумы, секретари и т.п.). Структура таких органов, их компетенция, формы и методы работы сходны в большинстве парламентов различных стран, хотя, безусловно, некоторая специфика, соответствующая времени, присуща практически любому парламенту.

В X столетии установился определенный регламент Испанских кортесов (закрепленная регламентом процедура - один из родовых признаков парламента, действующего и в наши дни). Каждое сословие совещалось отдельно. Связи палат друг с другом, между палатами и королем поддерживались через послов и вестников или, выражаясь современным языком,через смешанные комиссии, которые назывались совещаниями. Между сессиями кортесов действовал своего рода постоянный комитет, наблюдавший за соблюдением прав парламента.

Структура британской Палаты лордов, ее организация и законодательные процедуры сходны с теми, которые существуют в нижней Палате общин. Но имеются и некоторые отличия. Заседания проходят в более торжественной и одновременно в более свободной обстановке. В особых случаях лорды облачаются в средневековые мантии. Именно в их палате стоит парламентский трон монарха, с которого тот зачитывает свои выступления. Руководитель палаты, лорд-канцлер, является одновременно членом кабинета министров, где он исполняет функции министра юстиции, хотя его роль скромнее, чем у спикера Палаты общин, - не возвышается на почетном месте, не имеет права активно вмешиваться в ход дебатов. Ораторы обращают свою речь не к нему, а к коллегам-милордам. Здесь также существует деление на партийные фракции, есть лидеры большинства и меньшинства, партийные "кнуты", но такое деление имеет меньшее значение, чем в Палате общин.

Важнейшими органами современного парламента являются отраслевые постоянные комиссии (комитеты). Они формируются, как правило, на межпартийной основе в начале деятельности парламента или его палаты нового созыва и работают до истечения срока полномочий парламента или его палаты данного созыва. Если состав палаты обновляется постепенно (например, в США каждые два года переизбирается одна треть сенаторов, в России полномочия члена Совета Федерации прекращаются с прекращением полномочий глав исполнительной власти или органов законодательной власти субъектов Российской Федерации), то и состав постоянных комиссией (комитетов) меняется постепенно. Специализированный характер деятельности комиссий (комитетов), довольно узкий их состав, относительно меньшая публичность работы (как показывает практика, в тех странах, где открыт доступ для публики во время заседаний комиссий или комитетов, такие заседания посещаются значительно меньшим числом граждан, нежели пленарные заседания палаты или парламента) приводят к тому, что члены комиссий (комитетов), по словам финского государствоведа П.Каспари, вникают в деловую или техническую сторону обсуждаемых вопросов более глубоко, чем на пленарных заседаниях, где на первый план выносятся политические аспекты*(1).

Именно в комиссиях (комитетах) осуществляется большая часть работы депутатов и сенаторов. На это обстоятельство, кстати, указывают многие как отечественные, так и зарубежные политические деятели, ученые-юристы. Приведем наиболее яркие высказывания. Так, бывший Президент США Вудро Вильсон (1913-1921 гг.), назвав комитеты американского парламента "маленькими легислатурами", заявил: "Я не погрешу против истины, если скажу, что Конгресс, проводящий свою сессию, это Конгресс, который видит публика, в то время как Конгресс, заседающий в залах своих комитетов, это Конгресс за работой". Французский исследователь, доктор права П-Локе, сравнивая парламентскую работу с айсбергом, утверждал, что публичные заседания палат представляют собой лишь видимую, надводную его часть. В них следует видеть не более чем спектакль, разыгрываемый для публики уже после того, как парламентское большинство и правительство пришли в постоянных комиссиях к согласию по законодательным положениям, которые должны быть приняты. Бывший председатель комиссии нижней палаты Парламента Франции по национальной обороне и вооруженным силам А.Сангинетти высказал аналогичную точку зрения еще в более резкой форме: "Посмотрите на этот плохой театр, каковым является Национальное собрание. Настоящая работа, ибо существует все-таки настоящая работа, делается в комиссиях"*(2).

Подобного рода суждений можно привести множество. Все они констатируют один бесспорный факт: обсуждению вопросов на публичных заседаниях палат предшествует длительный период их тщательной подготовки в постоянных комиссиях (комитетах), позиция которых в подавляющем большинстве случаев и предопределяет принимаемые на этих заседаниях окончательные решения.

Как правило, при определении необходимого количества, названия и компетенции комиссий (комитетов) парламентарии исходят из того, что деятельность этих органов должна охватывать все сферы национальной политики. В результате такого подхода в палатах зарубежных парламентов количество постоянных комиссий (комитетов) оказывается обычно довольно значительным.

В Японии в соответствии с Законом о Парламенте (ч.3 ст.42) в Палате советников (верхней палате) действуют следующие комиссии: по вопросам юстиции, внешней политики, государственных финансов, просвещения, по делам Кабинета министров, местной администрации, социальным проблемам, по трудовым вопросам, по сельскому, лесному и водному хозяйству, по торговле и промышленности, вопросам связи, транспорта, строительства, а также бюджетная, ревизионная, дисциплинарная и по организации внутренней парламентской работы. И тем не менее даже такого числа постоянных комиссий не хватает для того, чтобы охватить все сферы общественной жизнедеятельности, подлежащие государственному регулированию. Именно поэтому названия комиссий весьма часто не полностью отражают круг их ведения. Например, комиссии по строительству ведают не только вопросами компетенции Министерства строительства, но и вопросами государственного, местного и городского планирования земли, вопросами дорог, рек, морских побережий, каналов, вопросами экспроприации земли, топографии и картографии.

В Конгрессе США сформировано всего лишь 4 постоянных объединенных комитета обеих палат (по налогообложению, по экономике, по библиотеке Конгресса, по изданиям), но значительно количество постоянных специализированных комитетов в каждой из них. В Сенате их насчитывается 16: по сельскому хозяйству, пищевым продуктам и по лесному хозяйству; по ассигнованиям; по делам вооруженных сил; по банковскому делу, жилищному строительству и проблемам городов, бюджетная, по торговле, науке и транспорту; по энергии и естественным ресурсам, вопросам окружающей среды и общественных работ; финансовая, иностранным делам; по правительственным вопросам: юридическая, труду и людским ресурсам; по регламенту и административным вопросам, вопросам мелкого бизнеса; по делам ветеранов. В Палате представителей 22 комитета.

Перенесение центра тяжести в законодательной деятельности публичных заседаний палат высшего представительного учреждения на комиссии в большей или меньшей степени свойственно всем демократическим государствам. Нередко парламентские комитеты, отмечают исследователи, решают судьбы законодательства. Наиболее типична в этом отношении комитетская система США, где основная деятельность Конгресса осуществляется не им самим, а многочисленными постоянными комитетами, формируемыми как Палатой представителей, так и Сенатом. Именно комиссии Конгресса, хотя и не упоминаются в Конституции, являются кухней американского законодательного процесса. И далее следует справедливый вывод: если бы не было комиссий, Конгресс не мог бы рассмотреть и малой части законопроектов, вносимых на каждой сессии.

Кроме постоянных комиссий (комитетов) могут создаваться временныедля рассмотрения каких-либо отдельных, но весьма значимых вопросов. Во многих парламентах или их палатах могут создаваться следственные или следственно-ревизионные комиссии для проведения парламентских расследований каких-либо дел.

Постоянные комитеты (комиссии) в зависимости от их численности создают небольшие рабочие группы, так как численность палат существенным образом затрудняет их деятельность. Эффективность работы комиссии, как правило, находится в обратно пропорциональной зависимости от ее численности. В таком большом составе углубленное обсуждение законодательных текстов становится практически невозможным. Но формирование рабочих групп не решает проблемы, ибо они не пользуются теми же правами, что сами комиссии.

Центральной фигурой в постоянной комиссии (комитете), несомненно, является ее председатель. Именно на него возложена трудная и ответственная задача - вести обсуждение на заседаниях комиссии, что, конечно же, в первую очередь предполагает хорошее знание рассматриваемых вопросов.

В большинстве стран в качестве особых структурных подразделений парламентов или палат выделяются партийные фракции (группы).

Опыт работы Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР в 1989-1991 гг., Съезда народных депутатов России и Верховного Совета России в 1990-1993 гг. показал, что отсутствие достаточно устойчивых депутатских объединений серьезно затрудняет работу представительного коллегиального органа.

Верхняя палата Федерального Собрания России устроена проще, чем нижняя. В то время как Государственная Дума состоит из двух накладывающихся друг на друга структур - фракционной и комитетской, построение Совета Федерации предполагает наличие лишь одной структуры, состоящей из Совета палаты, комитетов и комиссий. Отсутствие в верхней палате фракций, которые в Государственной Думе являются основными субъектами групповой политической активности, обусловлено тем, что верхняя палата по своей природе - выразитель согласованных интересов субъектов Федерации, а не политических сил. Компоненты такого устройства комитеты и комиссии Совета Федерации - имели неопределенный идеологический облик, что, впрочем, не мешало им последовательно отстаивать интересы региональной элиты.

Принципы формирования первого состава Совета Федерации во многом предопределили состав его депутатского корпуса и особенности его структурирования. Организационная структура Совета в соответствии с Регламентом помимо Председателя Совета Федерации и трех его заместителей включала 11 комитетов и одну комиссию (см. постановления Совета Федерации от 11 января 1994 г. N 8-I СФ "О Регламенте первого заседания Совета Федерации первого созыва" и от 28 июля 1994 г. N 200-I СФ "О новой редакции Регламента Совета Федерации первого созыва").

Регламент запрещал образование депутатских объединений на политической основе, именно поэтому с самого начала своей деятельности Совет Федерации был в значительной мере "деполитизирован". Важным и неуклонно усиливавшимся "антифракционным" фактором стал двухлетний срок полномочий Совета Федерации первого состава.

Неоднородность депутатского корпуса Совета Федерации обусловливалась в этот период не столько идеологическими, сколько социально-психологическими факторами. Можно выделить несколько линий размежевания, причем чаще скрытых, чем выражавшихся в явной форме: представители национально-территориальных образований - представители российских территорий; руководители регионов - рядовые депутаты; депутаты, работающие в Совете Федерации на постоянной основе - депутаты, работающие "по совместительству".

Внутренняя неоднородность состава еще более затрудняла образование устойчивых депутатских объединений. Вместе с тем в Совете Федерации оформилось несколько группировок, представляющих интересы промышленных и сельскохозяйственных руководителей. Центрами их кристаллизации стали комитетские структуры Совета Федерации, хотя отраслевые интересы выражались ими прежде всего в региональном разрезе.

Наступление оппозиции сдерживалось ее малочисленностью и неорганизованностью. Хронической для Совета Федерации в первые два года его существования была проблема кворума. Численность участников заседаний в среднем не превышала 120 депутатов; почти половина сенаторов практически не выступала на заседаниях Совета (под занавес своих полномочий верхняя палата вынуждена была даже перейти к новаторской для России процедуре голосования по почте). В зале постоянно отсутствовало примерно треть депутатов.

Таким образом, можно констатировать, что по сравнению с аналогичными тенденциями в Думе процессы структурирования депутатского корпуса в Совете Федерации были затруднены и носили затяжной характер. Принятый Государственной Думой закон "О формировании Совета Федерации", установивший принцип приобщения к "сенату" по должности, фактически лишил фракционные процессы в верхней палате Федерального Собрания какой бы то ни было перспективы.

Во втором составе Совета Федерации в качестве постоянно действующих органов согласно Регламенту (см. постановление от 23 января 1996 г. N 7-СФ "О Регламенте первого заседания Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации") было сформировано 11 комитетов, Комиссия по регламенту и Мандатная комиссия (которые потом были объединены). Помимо Председателя верхней палаты Совет Федерации избрал четырех его заместителей. Председатели комитетов избирались и освобождались на комитетских заседаниях большинством голосов от общей численности членов комитета, причем каждое такое решение утверждалось постановлением палаты. В соответствии с Регламентом все члены верхней палаты должны были состоять в комитетах, кроме Председателя палаты и его заместителей. Одно из отличий Совета Федерации второго состава от Совета первого состава заключается в том, что в комитетах не было освобожденных членов. Между тем в 1993-1995 гг., когда действовали переходные положения Конституции, на освобожденные должности председателей, заместителей председателей и секретарей комитетов было избрано 32 сенатора. В результате в Совете Федерации второго состава резко возросла роль аппарата.

Само распределение членов палаты по комитетам свидетельствовало о лоббистской природе их работы. Именно в комитетах артикулировались и согласовывались материальные запросы представляемых сенаторами регионов. С одной стороны, подобное положение дел было естественным, с другой - оно означало, что сенаторы в большинстве своем не поднимались до осознания общегосударственных интересов. В подтверждение данной гипотезы можно сослаться на тот факт, что в таких принципиально важных для российской государственности комитетах Совета Федерации, как Комитет по вопросам безопасности и обороны и Комитет по конституционному законодательству, числилось всего 12 и 13 человек соответственно. При этом в бюджетных и экономических комитетах, предоставляющих наиболее широкие возможности для выбивания из государственной казны субсидий и льгот, членов было гораздо больше*(3).

В качестве заметной структурной новации следует выделить образование в январе 1999 г. коллегиального руководящего органа - Совета палаты, состоящего из председателя, его заместителей и председателей комитетов. Согласно Регламенту Совет палаты "образуется для обеспечения оперативного и коллегиального обсуждения неотложных вопросов деятельности Совета Федерации" и является "постоянно действующим коллегиальным органом Совета Федерации". Совет палаты формирует проект повестки дня заседаний, согласовывает порядок обсуждения вопросов и предварительно обсуждает степень их подготовки. Фактически Совет палаты собирается перед каждым заседанием, а также при возникновении в ее работе слишком длинных перерывов и в значительной степени готовит решения, выносимые затем на рассмотрение сенаторов.

Одной из характерных особенностей структуры явилась множественность временных комиссий.

Совет Федерации третьего состава приступил к работе 16 января 2002 г., по окончании в декабре 2001 г. предусмотренной новым федеральным законом "ротации" членов Совета Федерации. И уже через две недели был принят новый Регламент палаты (постановление от 30 января 2002 г. N 33-СФ "О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"), в основу организации которой, по словам Председателя Совета Федерации С.М. Миронова, были положены три основных принципа: точное отражение ее конституционных полномочий, сохранение преемственности в работе и создание структуры палаты, наиболее приближенной к структуре комитетов Государственной Думы.

Совет Федерации может избрать Председателя Совета Федерации, прекратившего свои полномочия на этом посту, почетным Председателем Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации; это звание является пожизненным. Ему, а также Председателю Совета Федерации первого созыва отводятся специальные места в зале заседаний верхней палаты парламента и рабочие помещения в здании палаты; они имеют специальные удостоверения и нагрудные знаки, могут принимать участие с правом совещательного голоса в заседаниях Совета Федерации, комитетов, комиссий палаты, а также в работе парламентских слушаний, в заседаниях "круглых столов" и иных мероприятиях, проводимых в Совете Федерации; получать документы и материалы, иную информацию, предоставляемую членам Совета Федерации на заседаниях палаты, комитетов, комиссий Совета Федерации, на парламентских слушаниях и иных мероприятиях.

Весьма важными вопросами в структурировании верхних палат парламентов являются количество комитетов, способ формирования комитетов и комиссий и наделение их функциями и полномочиями. Те же вопросы актуальны и для нашей страны. Как показывает проведенный анализ, в Совете Федерации России количество комитетов и постоянных комиссий увеличивается и имеет тенденцию к максимальному приближению к комитетам Государственной Думы, однако до сруктурирования японского парламента нам, безусловно, далеко.

Способ их формирования важен, однако не столь остр, как в других странах. В связи с этим следует подчеркнуть, что во Франции еще в 1959 г., т.е. после принятия Конституции, перед высшим представительным учреждением страны возникла дилемма: либо наделить каждого парламентария правом быть полноправным членом одной из постоянных комиссий, в результате чего эти органы неизбежно окажутся довольно многочисленными, либо лишить часть из них такого права и тем самым получить гораздо более узкие по своему составу и, следовательно, лучше приспособленные для парламентской работы комиссии. Обе палаты высказались за первое решение, исходя из того, что дискриминация одних парламентариев по отношению к другим ни при каких обстоятельствах недопустима.

Члены комиссии (комитета) палат высших законодательных органов зарубежных стран, как правило, назначаются на основе пропорционального представительства парламентских фракций. Так, в Национальном собрании Франции каждая политическая группа (фракция) направляет по четвертой части входящих в нее депутатов в комиссию по делам культуры, семьи и социальным проблемам и в комиссию производства и обмена и по одной восьмой в остальные четыре комиссии. Фактически группы сами определяют состав комиссий. Представители парламентских групп передают представителю нижней палаты списки предлагаемых кандидатов. Фамилии предложенных депутатов объявляются в афише и публикуются в "Journal Officiel". Назначение вступает в силу с момента указанного опубликования.

При назначении депутатов и сенаторов в постоянные комиссии и комитеты фракции исходят из двух основных критериев: первый и более существенный - стаж парламентской работы; второй - желание самого депутата или сенатора. По свидетельству известного политического деятеля, бывшего члена верхней палаты французского парламента Ж. Клюзеля, молодой или впервые избранный сенатор скорее попадет в комиссию по делам культуры или по социальным проблемам, а отнюдь не в комиссию иностранных дел, обороны и вооруженных сил или в комиссию финансов, бюджетного контроля и экономических счетов нации*(4).

Регламентом Совета Федерации Федерального Собрания России не регулируются приоритеты при формировании персонального состава комитетов и комиссий, указывается только императив по количественному составу, процедура утверждения списка в целом. Так, каждый член Совета Федерации, за исключением Председателя Совета Федерации, первого заместителя Председателя Совета Федерации и заместителей Председателя Совета Федерации, обязан состоять в одном из комитетов Совета Федерации. Член Совета Федерации может быть членом только одного комитета палаты и членом комиссий.

Персональный состав комитета, комиссии Совета Федерации утверждается палатой большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации. При этом в состав комитета должны входить не менее семи членов Совета Федерации. Решение об утверждении персонального состава комитета, комиссии оформляется постановлением Совета Федерации.

Если состав комитета Совета Федерации становится менее семи человек, председатель комитета незамедлительно информирует об этом Председателя Совета Федерации, который поручает Совету палаты подготовить соответствующие предложения и внести их на очередное заседание Совета Федерации.

Поскольку представительная функция Совета Федерации должна быть выражена и в структуре палаты, было бы целесообразно предусмотреть в Регламенте верхней палаты парламента следующий принцип формирования комитетов. В комитетах должны быть обязательно представлены федеральные округа, поскольку они осведомлены об интересах региона и могут на паритетных началах решать общегосударственные вопросы. Думается, в такой ситуации, когда интересы всех регионов будут представлены в комитете, интересы одного конкретного региона при решении вопросов преобладать не смогут.

В развитых в экономическом отношении демократических странах нет единства по вопросу, следует ли предоставлять высшему представительному учреждению право делегировать законодательную власть постоянным комиссиям (комитетам). Бывший Президент Франции Ф. Миттеран высказался за наделение таких комиссий правом в некоторых случаях самим принимать законы. С точки зрения французского правоведа Ж. Будана, принятие такого решения позволило бы освободить время для дебатирования на пленарных заседаниях палат наиболее важных законодательных текстов, дав возможность комиссии сосредоточиться на незначительных законопроектах и предложениях. Будучи принятыми на комиссиях, последние могли бы затем без обсуждения утверждаться на пленарных заседаниях палат*(5). Однако Консультативный комитет по пересмотру Конституции Франции, созданный в декабре 1992 г. по решению Ф. Миттерана, счел процедуру, в соответствии с которой закон в некоторых случаях может быть окончательно принят комиссией, неприемлемой, во-первых, вследствие ее недемократичности, а во-вторых, в силу того, что очень трудно определить критерии отбора законодательных текстов для их обсуждения и голосования в комиссиях*(6).

В Италии, Испании, Португалии применяется следующая процедура парламентские комиссии, при соблюдении некоторых ограничительных условий, могут принимать так называемые маленькие законы. Согласно ст.75 Конституции Испании палаты парламента вправе уполномочивать постоянные законодательные комиссии принимать законопроекты и законодательные предложения. Однако палаты могут в любой момент потребовать обсуждения и голосования на пленарном заседании любого законопроекта или предложения, которые стали предметом делегации. Что касается Конституции Швейцарии, то в ней специально предусмотрено положение (ч.3 ст.153), в соответствии с которым комиссиям палат Федерального Собрания - Национального совета и Совета кантонов могут не быть делегированы законодательные полномочия.

Согласно Конституции России, а также в силу ст.30 Регламента Совета Федерации комитеты и комиссии Совета Федерации не обладают законодательными полномочиями по приему законопроекта. Однако в будущем, думается, к этому вопросу следует вернуться - наделение комитетов и комиссий Совета Федерации таким правом, впрочем как и аналогичных структур Государственной Думы, ускорит законодательный процесс России.

О.Н. Булаков,

заведующий кафедрой государственно-правовых

дисциплин Московского гуманитарного университета

(МосГУ), кандидат юридических наук, доцент

"Законодательство и экономика", N 3, март 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Kaspari P. Suomen valtiosaanto. - Helsinki-Vammala, 1977. S.79.

*(2) См. соответственно: HurstW. The Law in the United States History. American Law and Constitutional Order: Historical Perspectives. Ed. By N. Schreiber. - London: Cambridge, 1988; Loquet P. Les commissions parlementaires permanents de la Ve Republique. - Paris, 1982. - P.13; SanquinettiA. Sugets ou citouyes. - Paris, 1977. - P.177.

*(3) См.: Парламентаризм в России. Федеральное Собрание в 1996-1999 годах.

*(4) CluzelJ. Le Senat dans la societe francaise. - Paris, 1990. P.106.

*(5) Cм.: BoudantJ. La crise idetitaire du Parlament francaise / Revue du droit public et de la science politique en France et a l,etranger, 5, september - october 1992. - P.1378.

*(6) См.: Lois et DectartsJournal Officiel de la Republique Francaise. 1993. - 16 fevrier. - P.2546.