Саморегулирование по-российски (А.В. Романихин, "Законодательство и экономика", N 3, март 2004 г.)

Саморегулирование по-российски

Проект закона "О саморегулируемых организациях" (СРО), внесенный в Государственную Думу летом 2003 г., в октябре был принят в первом чтении. Среди соавторов законопроекта большая группа депутатов во главе с председателем Комитета Госдумы по собственности В. Плескачевским. Принятие законопроекта особенно радостно воспринято российскими либералами. Так, Г. Томчин, который до недавнего времени был председателем Санкт-петербургского отделения СПС и руководил Комитетом Госдумы по экономической политике и предпринимательству, отметил: "После поддержки закона депутатами можно говорить, что административная реформа становится реальностью". Он даже подсчитал, что "коррупционная составляющая снижает эффективность бизнеса почти на треть, а передача на уровень саморегулирования процедур выхода на рынок и вывода с него недобросовестных участников удешевит эту нагрузку вдвое". Первый заместитель министра экономического развития и торговли М. Дмитриев 5 декабря 2003 г. на "круглом столе" в Торгово-промышленной палате РФ заявил о подготовке министерством поправок в законы об оценочной и аудиторской деятельности: Минэкономразвития хочет вывести эти виды деятельности из-под государственного контроля, передав соответствующие полномочия саморегулируемым организациям. При этом он подчеркнул, что в ближайшее время "по целому ряду отраслей будут приняты решения по упразднению надзорных и контрольных функций государства и передаче их саморегулируемым организациям".

Законопроект преподносится российской общественности как весьма прогрессивный, демократичный и необходимый в условиях административной реформы. Утверждается, что законопроект отвечает приоритетным направлениям административной реформы, которой в соответствии с Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. "О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах" предусмотрено развитие СРО. Необходимость закона о СРО объясняют защитой интересов субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности, усилением их ответственности перед потребителями.

Риторика апологетов закона звучит складно, но на практике саморегулирование по-российски может привести не к тому, "как лучше", а к тому, "как всегда". И вот почему.

Прежде всего, необходимо отметить, что ни в одной стране нет аналога российскому законопроекту о СРО. Да и в русском языке нет столь нелепого термина. Любой хозяйствующий субъект на рынке является саморегулируемым, а действующий Федеральный закон "О некоммерческих организациях" создает правовую основу для объединения юридических лиц в союзы, ассоциации, партнерства и пр.

Во всех государствах процесс создания союзов и ассоциаций происходил естественным путем, без всяких специальных законов, а у нас пытаются окончательно разрушить существующую систему государственного контроля и передать функции весьма сомнительным и далеко не демократичным новообразованиям. В этом смысле законопроект очень напоминает известный закон "О кооперации", который дал мощный импульс развитию в СССР системной коррупции. Тогда тоже хотели как лучше, говорили о развитии производства, инициативы, а на практике все это выродилось в перетекание государственных ресурсов в карманы отдельных инициативных граждан. Подавляющее большинство кооперативов за свои "услуги" назначали произвольные цены и потом совместно с руководителями предприятий отмывали и делили государственные деньги. Кстати, главный автор законопроекта о СРО должен хорошо знать закон о кооперации. В августе 1988 г., через месяц после появления этого закона, В.Плескачевский создал один из первых в Ленинграде кооперативов - "Алтус".

Законопроект под лозунгом административной реформы передает СРО право устанавливать стандарты, контролировать их выполнение, выносить решение об их нарушении и налагать на предприятия штрафы. Однако подобное совмещение функций в одной организации противоречит принципам административной реформы. Более того, СРО имеют право оказывать платные услуги. Фактически предпринимается попытка подменить федеральные органы исполнительной власти, но только взятки будут заменены легальным перечислением в СРО вступительных, членских, целевых взносов и платой за "услуги". Предприятия поставят в такие условия, что они будут вынуждены платить руководству СРО дань и играть по устанавливаемым ими правилам.

Согласно законопроекту федеральными законами могут быть предусмотрены случаи обязательного участия (членства) в СРО для цели осуществления отдельных видов предпринимательской или профессиональной деятельности.

Участники рынка ценных бумаг хорошо знают, к чему привело обязательное членство в СРО, установленное в 1996 г. Хотя это противоречило Закону "О рынке ценных бумаг", но такую практику поощрял бывший руководитель ФКЦБ России Д. Васильев. Еще немного, и СРО получили бы право на лицензирование профессиональных участников рынка, но новому председателю комиссии И. Костикову удалось переломить ситуацию, и В. Путин подписал Указ об отмене обязательного членства в СРО.

Позиция руководства ФКЦБ России состоит в том, чтобы не заменять одну бюрократию другой, а минимизировать само лицензирование. Если сократить количество лицензируемых видов деятельности, то вопрос отпадет сам собой. Только так можно снизить административное давление на бизнес.

Естественно, что отмена обязательного членства не выгодна структурам, объединяющим участников рынка ценных бумаг, в частности "ПАРТАД", председателем совета директоров которой является В. Плескачевский.

В конце 2002 г. был принят новый Федеральный закон "О несостоятельности (банкротстве)". Здесь тоже проблемы возникают из-за появления нового института банкротства - саморегулируемых организаций арбитражных управляющих.

Согласно названному Закону право назначать арбитражных управляющих и контролировать их деятельность передано СРО. Ранее в рамках одноименного закона 1998 г. арбитражные управляющие были самостоятельными субъектами правоотношений, а сейчас закон обязывает арбитражных управляющих быть членом одной из СРО. Предусмотрены и инструменты воздействия СРО на арбитражных управляющих. Однако эффективность такого "общественного контроля" представляется весьма сомнительной.

В июле 2003 г. в соответствии с указанным Законом Правительство утвердило ряд правил, касающихся проведения СРО проверки деятельности своих членов. По мнению экспертов такие проверки приведут к раскрытию коммерческой информации о кредиторах и контрагентах должника. Кто будет нести ответственность за разглашение коммерческой, а в ряде случаев и государственной тайны? Непонятно, каким образом будет осуществляться контроль регулирующего органа за деятельность СРО. Все идет к тому, что СРО арбитражных управляющих превратятся в систему ангажированных организаций, деятельность которых будет направлена на создание определенного бизнеса на рынке банкротства.

Заместитель Председателя Высшего Арбитражного Суда В. Витрянский следующим образом охарактеризовал роль СРО арбитражных управляющих: "Это какой-то странный бизнес, который развивается на процедуре банкротства. Впрочем, я знаю, откуда дует ветер,- очень многие депутаты Госдумы участвуют в профессиональных организациях, поэтому они и решили расширить свои полномочия". В. Витрянский считает решение о введении нового института СРО крайне неудачным, поскольку такая организация не является финансово самостоятельной: "Это бизнес, который нуждается в деньгах. Вы знаете, какую сумму вознаграждения они требуют с должника? 2-3 тыс. долларов. СРО "горят синим пламенем", им нужны спонсоры".

Конкурентное преимущество получают СРО, которые имеют сторонние источники финансирования или административную поддержку. В первом случае их деятельность финансируется за счет крупного бизнеса, во втором - за счет назначения управляющих - членов СРО на более крупные объекты либо за счет назначения управляющего на несостоятельных должников. В результате все будут определять только СРО, которые подконтрольны олигархату.

Крупный бизнес заранее готовится занять позиции на рынке арбитражного управления. Еще 25 сентября 2002 г. бюро правления РСПП приняло решение поддержать инициативу создания профессиональной саморегулируемой организации арбитражных управляющих под эгидой РСПП. Одобрено создание некоммерческого партнерства "Межрегиональная саморегулируемая организация профессиональных арбитражных управляющих". В состав учредителей этой организации вошли В. Шахновский (ЮКОС-Москва), А. Мамут (Тройка Диалог), А. Мордашов (Северсталь-групп), В. Потанин (Интеррос), А. Чубайс (РАО "ЕЭС"), А. Вольский (РСПП), К. Бендукидзе (ОМЗ); М. Фридман (Альфа-групп) и ряд других представителей крупного бизнеса. Бизнесмены из РСПП вместе с бывшим директором ФСФО России Г. Талем учредили свою организацию арбитражных управляющих.

Арбитражный управляющий А. Тарантов считает, что ни о какой законности не может быть речи, "когда выдвигать кандидатуру управляющего, платить за него страховку и проверять его работу будет не суд и не Федеральная служба финансового оздоровления и банкротства, а некая общественная организация! Заплатил в СРО, сколько требуется, и получай целый завод в личное владение. И никто при этом ничего сказать не сможет ведь все по закону"*(1).

Норма Закона о банкротстве, обязывающая арбитражных управляющих перерегистрироваться и стать участниками СРО, застраховать в этих организациях свою материальную ответственность, вступила в силу с 3 декабря 2003 г. Федеральная служба по финансовому оздоровлению и банкротству обратилась по этому поводу в ВАС РФ, чтобы прояснить сложившуюся ситуацию. В соответствии с законом арбитражным судам придется отстранять от занимаемой должности всех арбитражных управляющих, не вошедших в СРО, а между тем решение о назначении этих арбитражных управляющих принимал сам арбитражный суд. К таким коллизиям приводит принятие непродуманных законов.

В. Витрянский справедливо отмечает: "Если раньше можно было говорить об ангажированности отдельных арбитражных управляющих, то теперь будут созданы целые организации с аналогичными целями. На Западе политика направлена на повышение независимости арбитражных управляющих, а у нас наоборот. Наше отношение к СРО резко отрицательное. Они являются центром своеобразного бизнеса на костях должника. Заведомо известно, что большая часть средств должника уйдет на оплату труда организаций, аккредитованных при соответствующих СРО".

В связи с тем что Правительство рассматривает возможность передать СРО функции регулирования в секторе аудита и бухучета и уже планирует осуществить передачу надзорных функций от Минфина к саморегулируемым организациям аудиторов, а наряду с этим передать им функции лицензирования аудиторов, бюро правления РСПП 16 апреля 2003 г. приняло решение создать Национальную организацию по финансовому учету и отчетности, с тем чтобы эта организация взяла на себя функции Минфина по "методологическому обеспечению бухучета".

При всех недостатках Минфин России - федеральный орган исполнительной власти. Он независим от аудиторов, и оснований для получения от него объективных решений куда больше, чем от СРО, которые на практике будут подконтрольны крупным аудиторским компаниям. Понятно, почему крупнейшие аудиторские компании, создавшие СРО, лоббируют введение в них обязательного членства.

При обсуждении в ТППРФ механизма передачи СРО государственных функций в сфере регулирования оценочной и аудиторской деятельности СРО начальник управления государственной службы Минэкономразвития России, признал: "Если мы убираем механизм лицензионного контроля и вводим механизм контроля со стороны СРО, очевидно, что членство в ней становится обязательным".

Процесс передачи "избыточных" государственных функций различным новообразованиям принимает обвальный характер. В декабре 2003 г. в правительственную комиссию по административной реформе внесено предложение о передаче СРО полномочий Минтруда России, которое является уполномоченным федеральным органом по надзору за деятельностью негосударственных пенсионных фондов. Конечно же, различные структуры вроде Национальной лиги управляющих весьма заинтересованы в получении таких полномочий федерального органа исполнительной власти.

Ревностные защитники закона о СРО весьма часто ссылаются на необходимость его принятия в связи с необходимостью подготовки технических регламентов, поэтому данная область саморегулирования заслуживает отдельного рассмотрения.

Федеральный закон "О техническом регулировании" вступил в силу с 1 июля 2003 г. Он был представлен депутатам как обязательная мера для вступления России в ВТО и как инструмент борьбы с бюрократизацией сферы стандартизации и сертификации. Однако что мы имеем на практике?

Закон фактически не работает, поскольку для его реализации Правительству нужно подготовить поправки примерно в 90 законов. Причем корректировки потребует значительная часть положений этих законов. Поправки предстоит согласовать примерно с 40 министерствами и ведомствами. Помимо этого, Правительство должно принять программу разработки более 330 технических регламентов. В 2004-2005 гг. предполагается подготовить более 200 технических регламентов. Не обошлось и без дополнительной нагрузки на бюджет - уже в 2004 г. бюджетные расходы на разработку технических регламентов составят 110 млн. руб.

Под лозунгом устранения административных барьеров в сфере технического регулирования создается новая, не существовавшая ранее бюрократическая надстройка. Планируется создать Бюро по аккредитации некоммерческую организацию, курируемую Госстандартом. Деятельность по аккредитации теперь будет осуществляться на основе самофинансирования, т.е. самими заявителями. Бюро будет весьма привлекательным местом работы для отставных чиновников. Нетрудно догадаться, кто возглавит главное в сфере технического регулирования СРО, которому отводится роль нового "независимого" национального органа по стандартизации.

Но и это еще не все. На заседании 11 декабря 2003 г. Правительство поручило Госстандарту совместно с Минэкономразвития, Минфином, Минздравом, Минсвязи, Минтрудом, МПС, Минтрансом, Госстроем и другими федеральными органами исполнительной власти до 20 января 2004 г. внести проект постановления "Об аккредитации в Российской Федерации в области технического регулирования". Этот проект предусматривает создание еще одной бюрократической надстройки - межведомственной комиссии по координации работ в сфере аккредитации.

Основная идея Закона "О техническом регулировании" состоит в передаче контроля над качеством производимых товаров и услуг СРО, а также в отмене обязательности государственных стандартов производства. Государство должно теперь контролировать только соблюдение основных правил производства, закрепленных в технических регламентах, которые принимаются в виде федеральных законов, постановлений Правительства и указов Президента. Готовить и обсуждать технические регламенты, отраслевые стандарты, по замыслу авторов закона, должны пресловутые СРО, которые сегодня представлены различными союзами и ассоциациями. Посмотрим, что происходит на практике.

Во-первых, создана новая "кормушка" для чиновников- часть технических регламентов готовится за счет средств федерального бюджета. Вокруг министерств и ведомств вьются различные структуры, пытаясь попасть в список разработчиков технических регламентов, финансируемых из федерального бюджета.

Во-вторых, созданы прекрасные условия, позволяющие олигархам писать технические регламенты "под себя". Допустим, предстоит подготовка технического регламента о безопасности шариковых ручек. Крупнейшему производителю таких ручек далеко не безразлично, какие нормы будут заложены в этот регламент. Например, количество обязательных испытаний может существенно повлиять на стоимость конечного изделия и соответственно на его конкурентоспособность. Поэтому они либо создают союз производителей шариковых ручек, либо ставят под контроль уже существующий союз или ассоциацию. Затем от имени этой "саморегулируемой" организации готовится тот технический регламент, который нужен конкретному бизнесмену.

Большинство существующих отраслевых союзов - нищие структуры, и, чтобы выжить, они готовы продаться любому олигарху. Как-то один из бывших советских министров заметил: "Отраслевые союзы в России весьма независимы. - И, улыбнувшись, добавил: - От них ничего не зависит". Теперь же союзы станут зависимыми, только зависеть они будут не от мнения большинства своих членов, а от своих заказчиков- представителей крупного капитала. У руководства таких структур появится больше денег, а промышленность вместо нормальных ГОСТов, нормы которых в ряде случаев были более жесткими, чем зарубежные, будет жить по устраивающих олигархов техническим регламентам. Вместо того чтобы постепенно гармонизировать существующие ГОСТы с передовыми зарубежными стандартами, в России опять предпочли все разрушить.

Сегодня влияние и возможности российских отраслевых союзов невозможно даже сопоставить с крупными компаниями. Например, Российский машиностроительный союз совсем не похож на аналогичный союз Германии, где имеются глубокие традиции самоорганизации бизнеса.

В стране, которая не имеет никаких традиций в области самоорганизации бизнеса, где в течение ряда лет все саморегулирование заключалось в "семибанкирщине", навязывающей правительству свою волю, нет никаких предпосылок для появления демократичных и независимых СРО, отражающих интересы большинства своих членов. Поэтому ни в коем случае нельзя передавать СРО государственные функции, особенно так, как это сделано в законопроекте, где они уполномочены устанавливать, контролировать и наказывать предприятия за нарушение стандартов. Это абсурдно и весьма вредно в нынешних российских реалиях.

Опасность подобных тенденций понимают многие политики. В частности, первый заместитель Председателя Совета Федерации В. Горегляд так оценивает СРО: "Что такое саморегулируемая организация, или СРО, для большого бизнеса? Это значит, в алюминиевой отрасли функции государства станет исполнять, например, Дерипаска. При нем будут две-три дочерние компании, и все они начнут "саморегулироваться" в пользу одного олигарха". Этот взгляд разделяет и глава МАП России И. Южанов, который считает "есть опасения получить в лице некоторых СРО еще худший образчик частного кооперирования, когда группа товарищей захватит какой-нибудь рынок, сферу или отрасль и начнет ее регулировать, как она считает нужным".

Оценивая принятие в первом чтении законопроекта о СРО, заместитель председателя Комитета Госдумы по собственности Н. Арефьев заметил: "Сегодня в экономике творится беспредел, поэтому контроль государства за бизнесом надо ужесточать, а не отдавать его в руки организованной преступности".

Отрицательный отзыв на законопроект дало и Правительство. Руководитель правительственной комиссии по административной реформе Б. Алешин отмечает: "Концепция законопроекта предусматривает существенное ограничение полномочий регулирующего органа по выполнению контрольной и надзорной функций, а также создает условия для ведения саморегулируемой организацией собственной предпринимательской деятельности" и далее: "Большая часть положений проекта федерального закона не согласуется с соответствующими нормами гражданского законодательства или вторгается в сферу правового регулирования иных федеральных законов, субъектами правоотношений которых являются не только саморегулируемые организации. К таким федеральным законам можно отнести следующие: "О некоммерческих организациях", "О рынке ценных бумаг" и "О несостоятельности (банкротстве)". В частности, законопроектом нарушается система регулирования и контроля за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, а также за исполнением правил нотариального делопроизводства нотариусами. Фактически законопроектом предлагается наделить саморегулируемые организации функциями ряда органов исполнительной власти. Проект федерального закона нуждается в существенной доработке как редакционно, так и по существу. На основании изложенного Правительство Российской Федерации не поддерживает данный проект федерального закона".

В связи с формальным отсутствием в законопроекте положений, отражающих вопросы, предусмотренные п.3 ст.104 Конституции РФ, его авторы обошлись без заключения Правительства. Поэтому и удалось протащить законопроект в первом чтении.

Сторонники закона о СРО любят спекулировать на слабости российских союзов и ассоциаций. Действительно, государственная власть по инерции часто игнорирует мнение союзов и слышит лишь голоса отдельных олигархов. Но нельзя же усматривать решение проблемы в подготовке законопроекта, который приведет к появлению квази-союзов, контролируемых олигархами. Это тот случай, когда лекарство хуже болезни.

Сегодня необходимо обеспечить цивилизованное взаимодействие уже существующих союзов и ассоциаций с органами государственной власти, а не создавать подконтрольные олигархам новые структуры. Дополнения в действующий Федеральный закон "О некоммерческих организациях", внесенные в 2003 г. в Государственную Думу группой депутатов во главе с В. Семеновым, решают эту проблему. Поправки позволят союзам и ассоциациям получать от органов государственной власти информацию по профилю своей деятельности, участвовать в разработке соответствующих нормативных правовых актов, государственных программ, стандартов и иных документов, в работе коллегиальных органов власти.

Важно, что указанные поправки не навязывают страхование ответственности участников союзов перед потребителями и не предполагают никакого финансового ценза для некоммерческих организаций. Такой подход позволит сделать шаг вперед в укреплении отраслевых ассоциаций и одновременно избежать монопольного навязывания условий работы в отдельных секторах российского рынка.

Принятие же закона о СРО будет способствовать появлению механизма "узаконенной коррупции" и разрастанию огромной паразитической бюрократической надстройки над бизнесом. Хотя эта надстройка и негосударственная, но она неизбежно будет питаться за счет бизнеса, создавая ему препятствия в развитии. Выиграет от этого только олигархический бизнес, который совместно с чиновничеством будет создавать такие структуры и через них диктовать правила на рынке, устранять конкурентов, делить собственность.

Не случайно законопроект о СРО поддерживает ряд российских чиновников. С начала 90-х годов чиновники "сидят на чемоданах", наблюдая перманентные и бессмысленные реорганизации министерств и ведомств, вмешательство олигархов в работу органов государственной власти, покупку ими нужных решений. Они унижены нищенской зарплатой и вынуждены жить на взятки, размер которых определяется полезностью принимаемых ими решений для конкретных бизнесменов.

Разуверившиеся во всем чиновники, прекрасно осознавая весь вред от передачи государственных функций различным новообразованиям, действуют по принципу "если с чем-то нельзя бороться, то это надо возглавить". Той же схемы придерживались некоторые руководители в лихое время первоначального накопления капитала. Они заранее готовили себе "запасные аэродромы" в крупных компаниях, принимая решения в ущерб государственным интересам. Сегодня ситуация весьма схожа, но только чиновники планируют пересесть в кресла руководителей подконтрольных олигархам министерств-кооперативов. Высвобождаемая в ходе административной реформы армия государственных служащих должна будет где-то трудоустраиваться, а олигархические регуляторы рынка в виде СРО весьма теплое и привлекательное место.

Почему-то в России административная реформа свелась лишь к поиску "избыточных" государственных функций. Некоторые "специалисты", которые путают функции с процедурами, насчитали 5 тыс. таких функций государства. Налицо путаница в понятиях. Не может быть у государства столько функций! Их может быть не более пяти. Административная реформа не должна сводиться к радостным утверждениям, что "Минсельхоз теперь не будет дегустировать вина- это мы поручим СРО дегустаторов вин".

Суть административной реформы состоит не в передаче отдельных процедур непонятным структурам, а в грамотном проецировании основных функций государства на аппарат управления, в концентрации усилий на подготовке и принятии национально значимых решений.

А.В. Романихин,

президент Союза производителей нефтегазового

оборудования, член правления Российского союза

товаропроизводителей

"Законодательство и экономика", N 3, март 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Таранов А. На пороге третий передел собственности // Экономика и время, 2003. - N 40.