Юридические опасности военной безопасности Российской Федерации (о некоторых аспектах влияния права на военную безопасность) (К.В. Фатеев, "Право в Вооруженных Силах", N 12, декабрь 2003 г.)

Юридические опасности военной безопасности Российской Федерации (о
некоторых аспектах влияния права на военную безопасность)

Обеспечение военной безопасности Российской Федерации является важнейшим направлением деятельности государства. Военную безопасность можно рассматривать как некоторую систему отношений, существующих между объектом безопасности, оказавшимся в состоянии угрозы или опасном состоянии, и субъектами обеспечения безопасности. Обеспечение безопасности требует властных полномочий, а отношения безопасности должны иметь правовое выражение и закрепление, т.е. иметь форму правового отношения.

Содержание данного правоотношения образует права и обязанности сторон правового отношения: объекта, находящегося в опасности, который имеет право защиты своих жизненно важных интересов от угроз, и субъекта обеспечения безопасности, который обязан принять адекватные, соответствующие его возможностям меры по их устранению.

Условия военной безопасности нарушаются не только тогда, когда ликвидируется сам объект (например, уничтожается государство), но и в тех случаях, когда не удовлетворяется отдельный интерес объекта, причем по важности такой, что неудовлетворение этого интереса может привести к ликвидации объекта. Юридическим фактом для возникновения правовых отношений военной безопасности является возникновение опасного для жизненно важного интереса государства и его военной организации состояния. Под опасным состоянием следует понимать воздействие на объект военной безопасности фактора (факторов), способного при отсутствии противодействия привести к его гибели, утрате или значительному ослаблению его функциональных, жизненно важных способностей, а также результат такого воздействия.

В литературе отмечается, что безопасность характеризуется полифункциональностью, ее задача не только в том, чтобы защищать интересы объекта, но и в том, чтобы снижать, ослаблять, устранять, предупреждать опасности и угрозы*(1). Исходя из этого, безопасность объекта может обеспечиваться как путем проведения мероприятий, направленных на его защиту от существующих угроз, так и путем нейтрализации самой угрозы. Приоритетным является вариант устранения угрозы, самого источника опасности.

В многообразном спектре источников угроз военной безопасности России в настоящее время все более актуальными становятся внутренние, порождаемые состоянием военной организации государства и ее законодательным обеспечением. От некомпетентной, ошибочной и злонамеренной политики в этой области исходят порой основные угрозы жизненно важным интересам личности и общества, а в конечном счете и самому государству.

Одним из внутренних источников угроз военной безопасности государства выступает юридическая опасность, которая характеризуется как способность в результате низкого уровня правового регулирования военной организации государства, выраженного в пробельности и противоречивости правовой системы, бездеятельности, непрофессиональности и коррумпированности должностных лиц, причинить вред интересам государства в военной сфере, вызвать недоверие к праву и государству в целом.

В чем проявляются юридические опасности, представляющие угрозу военной безопасности государства?

Во-первых, в отсутствии нормативно-правовой базы, соответствующей задачам обеспечения национальной и военной безопасности Российской Федерации.

1. Системообразующим законом, который необходимо разработать и внести на рассмотрение Государственной Думы, мог бы стать федеральный закон "О национальной безопасности", закрепляющий принципиальные положения Концепции национальной безопасности и Военной доктрины Российской Федерации. Ныне действующий Закон Российской Федерации "О безопасности" 1992 г. до сих пор не приведен в соответствие с Конституцией Российской Федерации и не отражает всех задач, связанных с предупреждением, локализацией и нейтрализацией военных угроз.

2. Деятельность Вооруженных Сил Российской Федерации, которые составляют ядро военной организации государства, до настоящего времени не регламентирована федеральным законом "О Вооруженных Силах Российской Федерации", вследствие чего задачи и функции Вооруженных Сил "разбросаны" в различных нормативных актах, которые не имеют системности и взаимосвязи.

3. Отсутствие федерального закона "О правовом положении и финансово-хозяйственной деятельности военных организаций" порождает глубокие противоречия о месте и роли воинских частей и их командиров (начальников) в системе гражданских правоотношений. До настоящего времени не решен вопрос о правовом статусе воинских частей как юридических лиц и, как следствие деятельность командиров воинских частей не является легитимной в области финансово-хозяйственной деятельности и взаимодействия с другими хозяйствующими субъектами.

Во-вторых, в несоответствии нормативно-правовой базы современным задачам и функциям государства в области обеспечения военной безопасности.

1. Закон Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации" 1993 г., несмотря на внесенные в него изменения, до сих пор возлагает требования по защите Государственной границы Российской Федерации в воздушном пространстве на Войска ПВО - вид Вооруженных Сил, который прекратил свое существование в 1998 г.

2. Федеральный закон "О воинской обязанности и военной службе" содержит необоснованно большое количество отсрочек от призыва на военную службу, в результате чего у государства появились проблемы с комплектованием Вооруженных Сил, других войск и воинских формирований военнослужащими по призыву. Значительная часть отсрочек связана с продолжением образования, в том числе в негосударственных образовательных учреждениях, имеющих государственную аккредитацию. Для таких учреждений стало самоцелью получение государственной аккредитации (раз в пять лет!) и как следствие получение прибыли за счет призывного контингента. Необходимо предоставление отсрочки от призыва на военную службу только в системе государственных вузов, при этом возможность получения бесплатного высшего образования в системе государственных вузов должна быть связана с обязательной отработкой по контракту по окончании вуза по специальности, необходимой для государства, либо прохождением военной службы по призыву (контракту) в качестве офицера.

3. Получение образования в системе военных вузов и отсутствие материальной ответственности за досрочное расторжение контракта по вине военнослужащего ведет к проблемам комплектования младшими офицерами первичных офицерских должностей. Необходимо принятие изменений в Федеральный закон "О материальной ответственности военнослужащих", устанавливающих полную материальную ответственность за досрочное расторжение первого контракта по вине военнослужащего.

4. Согласно Федеральному закону "О системе государственной службы Российской Федерации" военная служба является видом федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. В этой связи вступает в противоречие с необходимостью прохождения военной службы только на воинских должностях институт прикомандирования военнослужащих к федеральным органам государственной власти, другим государственным органам и учреждениям, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, государственным унитарным предприятиям, акционерным обществам, где воинские должности не предусмотрены.

5. Одной из проблем является также несоответствие законодательно возложенных на командиров обязанностей по материальному и бытовому обеспечению подчиненных военнослужащих их правам в данной сфере. Так, в соответствии с п.2 ст.27 Федерального закона "О статусе военнослужащих" командиры отвечают в мирное и военное время за материальное, техническое, финансовое, бытовое обеспечение и медицинское обслуживание подчиненного личного состава. Однако командиры не имеют возможности обеспечить выполнение своих обязанностей в полном объеме, так как не обеспечены материальными ресурсами от государства для удовлетворения материальных видов обеспечения военнослужащих.

6. Продовольственное и вещевое обеспечение военнослужащих из обязательных видов довольствия становится льготой, которая может быть заменена денежной компенсацией. Выплаты денежной компенсации за продовольственный паек (20 рублей в сутки) и денежной компенсации за вещевое имущество (не более 3000 рублей в год) противоречат правовой природе натуральных видов довольствия военнослужащих.

В-третьих, в неэффективности нормативно-правовой базы в системе военно-служебных отношений и обеспечении военной безопасности государства.

1. В Положении о порядке прохождения военной службы (ст.15) предусмотрено, что военнослужащий, проходящий военную службу по контракту, может быть переведен по служебной необходимости к новому месту военной службы, в том числе находящемуся в другой местности, только на равную должность. Для назначения на высшую воинскую должность по служебной необходимости (в интересах службы!) необходимо согласие военнослужащего. Указанная норма является сдерживающим фактором в осуществлении подбора и расстановки кадров, препятствует созданию кадрового резерва и условий для преемственности руководства путем сочетания опытных и молодых кадров.

2. Механизм присвоения воинских званий не направлен на стимулирование прохождения военной службы и достижение высоких результатов по службе. Не секрет, что в настоящее время в отдельных воинских частях и учреждениях через одну "полковничью" должность каждые полгода присваивается указанное воинское звание новым офицерам. Офицер, получивший предельное звание старшего офицера, по различным мотивам переводится на низшую должность, уступая место "очереднику". В результате при имеющемся общем количестве воинских должностей, подлежащих замещению полковниками (капитанами 1 ранга), утвержденном Президентом Российской Федерации, количество полковников (капитанов 1 ранга) значительно превышает нормативно установленное.

К имеющимся требованиям о выслуге лет в воинском звании и занятии воинской должности, соответствующей присваиваемому воинскому званию, необходимо добавить требование о положительном решении аттестационной комиссии воинской части по присвоению очередного воинского звания - для младших офицеров и прапорщиков (мичманов), вышестоящей аттестационной комиссии - для старших офицеров до подполковника (капитана 2 ранга включительно) и военных советов (центральных аттестационных комиссий) - для присвоения воинского звания полковника (капитана 1 ранга).

3. Система поощрений и взысканий не является инструментом воздействия на военнослужащих в современных условиях. Формирование видов поощрений и взысканий произошло в период социалистического государства со своей системой ценностей, где моральные виды поощрений и взысканий преобладали над материальными. В настоящее время призыв на военную службу в основном связан с государственным принуждением, в связи с чем наметилось несоответствие способов и средств воздействия на военнослужащих, проходящих военную службу по призыву, их отношению к выполнению обязанностей военной службы. В этой связи необходимо введение поощрений, например, таких, как: значительное увеличение продолжительности отпуска; сокращение продолжительности военной службы по призыву; выдача рекомендаций-разнарядок в лучшие вузы страны для получения высшего образования, и применение таких взысканий, как: значительное уменьшение отпуска; увеличение продолжительности военной службы по призыву. Необходимо принятие федерального закона "О дисциплинарном аресте", который бы предоставил возможность командованию в судебном порядке подвергать аресту нерадивых военнослужащих, проходящих военную службу по призыву. В отношении военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, система поощрений и взысканий должна быть также изменена. К числу новых видов поощрений можно отнести: зачисление в кадровый резерв для выдвижения на вышестоящую должность; повышение денежного довольствия за счет фонда поощрений, который формируется в результате снижения надбавок военнослужащим, имеющим дисциплинарные взыскания и значительные упущения по службе; направление на учебу в военную академию либо при отсутствии высшего образования выдача рекомендации-разнарядки в лучшие вузы страны для обучения заочно. К числу взысканий следует отнести: лишение денежных надбавок стимулирующего характера; исключение из кадрового резерва для выдвижения на вышестоящую должность; введение административного штрафа за упущения по службе, применяемого в судебном порядке по ходатайству командования.

В-четвертых, в неприменении, неправильном применении или применении в личных, а не в служебных интересах правовых норм должностными лицами, что подрывает авторитет власти и закона, способствует развитию теневого права, криминализации отношений и сознания, а значит, дальнейшему подрыву военной безопасности государства.

1. Не применяется норма ст.15 Федерального закона "О статусе военнослужащих" о предоставлении военнослужащим и совместно проживающим с ними членам их семей жилых помещений не позднее трехмесячного срока со дня прибытия на новое место военной службы. В то же время при увольнении с военной службы по достижении предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями военнослужащие обеспечиваются жилыми помещениями во внеочередном порядке. Соотношение норм делает "перевес" в пользу последней, так как трехмесячный срок ожидания жилья предполагает получение его в порядке очередности, и кроме того, не соблюдение этой нормы не влечет никакой юридической ответственности, в то время как увольнение с военной службы без предоставления жилья ведет к нарушению порядка увольнения и влечет материальную ответственность командиров. В этой связи законодательство направлено не на стимулирование военнослужащих к прохождению военной службы, а на увольнение с нее.

2. Требуют пересмотра нормы п.4 ст.34 Положения о порядке прохождения военной службы об увольнении с военной службы в связи с организационно-штатными мероприятиями, которые носят достаточно противоречивый характер. Так, например, военнослужащий, проходящий военную службу по контракту, может быть досрочно уволен по указанному основанию при сокращении воинских должностей в пределах их общей численности, подлежащих замещению одним составом военнослужащих, в том числе если занимаемая им воинская должность не подлежит сокращению, при его согласии (для военнослужащих, имеющих выслугу лет, дающую право на пенсию). Наличие такой нормы дает правовое основание отдельным военнослужащим уволиться по льготному основанию, решив при этом свой жилищный вопрос во внеочередном порядке. Возможность увольнения с военной службы по указанному основанию поставлена в зависимость только (!) от решения командования.

В-пятых, в угрозе криминализации служебно-должностных отношений, складывающихся в процессе экономической деятельности военной организации государства, которая приобретает особую остроту.

Конкурсы (торги) по закупкам имущества для нужд Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов носят, как правило, закрытый характер. В этой связи контроль за деятельностью конкурсных комиссий практически отсутствует. Члены конкурсных комиссий, как правило, курируют каждый "свою" организацию - победителя конкурса (торгов). В результате мы имеем: приобретение просроченных лекарств для нужд военной медицины; продовольствие, топливо и другое имущество по ценам, которые превышают розничные; оказание подрядных работ и иных услуг по завышенным ценам. С одной стороны, конкурсам (торгам) придана юридическая форма, а с другой стороны, конкурсы (торги) не наполнены юридическим содержанием, нет их открытости и "прозрачности", нет цели закупить наибольшее количество качественного имущества за меньшие средства, а есть цель израсходовать с пользой для "участников" конкурсов (торгов) бюджетные средства.

Что следует предпринять для исправления создавшегося положения? На первом этапе необходимо легально материально заинтересовать членов конкурсных комиссий в добросовестном исполнении ими служебных обязанностей. В последующем - функцию по закупкам имущества для нужд военной организации (кроме вооружения) возможно передать в систему государственного резерва.

В-шестых, в отсутствии заинтересованных в добросовестном исполнении служебных обязанностей военно-юридических кадров.

Система набора, подготовки, распределения и последующего исполнения обязанностей на военно-юридических должностях выпускниками юридических вузов, в том числе Военного университета, нуждается в совершенствовании. В 2003 г. на военно-юридический факультет Военного университета поступило более 45% абитуриентов из Москвы и Московской области. После 5 лет учебы в стенах Военного университета молодые помощники командиров по правовой работе не желают служить в отдаленных гарнизонах, что приводит к их досрочному увольнению с военной службы. Из трех последних выпусков военных юристов один выпуск уже уволился. Из более чем 1400 должностей в системе юридической службы Вооруженных Сил Российской Федерации только 430 (29%) занимают выпускники Военного университета.

Вместе с тем потребность в работе военных юристов в воинских частях огромна. Наиболее наглядна динамика выявления военными прокурорами незаконных правовых актов командования. По итогам 1996 г. 2976 приказов командиров противоречили требованиям закона. В 1997 г. таких нарушений было уже 3951 (+32,8%), в 1998 г. - 5613 (+ 29,6%), в 1999 г. 6972 (+24,2%), 8735 (+25,3%) - в 2000 г. и 9131 (+ 4,5%) - в 2001 г. Таким образом, за указанный период объем названных правонарушений увеличился более чем втрое. Нарушения закона допускаются во всех командных звеньях: от командира воинской части до руководителя федерального органа. В 2001 г. по протестам Главного военного прокурора отменены 10 приказов министров обороны и внутренних дел, директора Федеральной пограничной службы России. По требованию военных прокуроров ежегодно восстанавливаются права сотен тысяч военнослужащих и членов их семей (в 2001 г. - 305, 5 тысячи человек)*(2).

Каждый седьмой военнослужащий вынужден в суде добиваться защиты своих прав и законных интересов, связанных с военной службой. Так, в 2000 г. в военных судах было рассмотрено 190547 гражданских дел по жалобам и искам военнослужащих, в 2001 г. - 211888 гражданских дел, в 2002 г. - 150888.

В 2002 г. за защитой своих прав с жалобами в военные суды обращались: офицеры - 49747, в том числе генералы - 119; прапорщики (мичманы) - 25430; военнослужащие, проходящие военную службу по контракту на должностях солдат, матросов, сержантов и старшин - 22113; военнослужащие, проходящие военную службу по призыву - 1137.

Подавляющее большинство исковых заявлений (заявлений) и жалоб военнослужащих в 2002 году - 119645 (79,29%) - было вызвано несвоевременным либо неполным обеспечением положенными видами довольствия. А если учитывать, что существенное и (или) систематическое нарушение военным ведомством условий контракта о прохождении военной службы, повлекшее удовлетворение требований военнослужащих о досрочном увольнении в запас, как правило, выражалось в том же, вес дел данной категории в общей структуре рассмотренных жалоб возрастает до 120851 (80,09%).

Статистика убедительно показывает, что за десять лет в военные суды с различными жалобами обратилось около одного миллиона военнослужащих; в разные годы от 87 до 90% поданных жалоб военными судами удовлетворялись*(3).

В таких условиях система подготовки военных юристов, по мнению автора, должна претерпеть изменения. Государственным университетам (с высокопрофессиональными юридическими школами) должен быть выдан государственный заказ на подготовку 15-20 специалистов для Вооруженных Сил, которые на последних курсах обучения должны будут пройти дополнительные курсы изучения военно-правовых дисциплин в Военном университете.

Таким образом, можно выделить две группы юридических опасностей, влияющих на военную безопасность государства.

Первая группа - правовая. Она выражается в недостатках правового регулирования отношений, связанных с обеспечением военной безопасности государства, и их противоречивости, а также в пробельности законодательства.

Вторая группа - субъектная. Она связана с бездеятельностью, непрофессиональностью, коррумпированностью отдельных должностных лиц, обеспечивающих военную безопасность государства, руководствованием ими сугубо формальными критериями выполнения своих обязанностей, отсутствием строгого отбора на соответствующие должности.

Указанные группы юридических опасностей дают основания для постановки проблемы обеспечения юридической безопасности военной организации государства.

Юридическая безопасность складывается из двух основных частей: праворегулирующей и правоприменительной. Кроме того, она должна включать элемент самобезопасности, суть которой состоит в работе механизма выявления и устранения негативных факторов в самой системе праворегулирующей и правоприменительной деятельности. Эффективность юридической безопасности предполагает постоянное исследование источников угроз, их природы и причин возникновения, возможностей их устранения, поиск и реализацию адекватных мер предупреждения и устранения таких угроз. Поэтому настоящая статья не лишена дискуссионности и является попыткой рассмотрения некоторых аспектов влияния права на военную безопасность государства.

К.В. Фатеев,

профессор Военного университета,

кандидат юридических наук,

полковник юстиции

"Право в Вооруженных Силах", N 12, декабрь 2003 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Серебрянников В., Холопьев А. Социальная безопасность России. - М., 1996. - С. 16.

*(2) См.: Савенков А.Н. Конституционная законность и военная безопасность России. - М., 2002. - С.4-5.

*(3) См.: Петухов Н.А. Социальные и правовые проблемы становления, развития и функционирования системы военных судов России: Автореф. дисс.: докт. юрид. наук. - М., 2003. - С.5.