Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 25 марта 2011 г. N Ф07-1157/2011 по делу N А21-3124/2010

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Асмыковича А.В., судей Любченко И.С., Мунтян Л.Б.,

рассмотрев 24.03.2011 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Калининградской области на решение Арбитражного суда Калининградской области от 28.06.2010 (судья Сычевская С.Н.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.11.2010 (судьи Семенова А.Б., Савицкая И.Г., Слобожанина В.Б.) по делу N А21-3124/2010,

установил

Администрация Советского городского округа Калининградской области (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Калининградской области с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Калининградской области (далее - Управление) от 26.03.2010 N АМЗ-146/2009.

В качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле привлечена Прокуратура города Советска Калининградской области.

Решением суда первой инстанции от 28.06.2010, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 18.11.2010, заявление Администрации удовлетворено.

В кассационной жалобе Управление, ссылаясь на нарушение судами первой и апелляционной инстанций норм материального права, просит отменить решение от 28.06.2010 и постановление от 18.11.2010 и отказать Администрации в удовлетворении заявленных требований. Податель жалобы не согласен с выводами судов об отсутствии нарушений антимонопольного законодательства в действиях заявителя при проведении конкурса по продаже права на заключение договора аренды земельного участка для эксплуатации платной автостоянки.

В отзыве на кассационную жалобу Администрация, ссылаясь на несостоятельность доводов Управления, просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения.

Стороны и третье лицо о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, однако представители в судебное заседание не явились, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в пределах доводов жалобы в кассационном порядке, и суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены.

Как следует из материалов дела и установлено судебными инстанциями, 13.11.2009 в антимонопольный орган поступило поручение прокурора города Советска (далее - Прокуратура) от 10.11.2009 N 4613 провести проверку действий Администрации на предмет установления возможных нарушений антимонопольного законодательства.

Прокуратура установила, что 22.09.2009 Администрацией издано постановление N 1032 "О предоставлении ИП Малышеву В.М. земельного участка в аренду для организации пункта временного накопления автотранспортных средств по ул. Победы" (далее - постановление N 1032).

Пунктом 1 постановления N 1032 предпринимателю Малышеву В.М. (зарегистрированному по адресу: Калининградская область, г. Советск, ул. Титова, д.18а, кв.16) из земель населенных пунктов в аренду сроком на три месяца предоставлен земельный участок с разрешенным использованием - для эксплуатации платной автостоянки, с кадастровым номером 39:16:000000:23, площадью 2389 кв. м, расположенный по ул. Победы, для организации пункта временного накопления автотранспортных средств, следующих через международный автомобильный пункт пропуска "Советск (Россия) - Панемуне (Литва)" (далее - МАПП "Советск-Панемуне").

По мнению Прокуратуры, указанный земельный участок предоставлен предпринимателю с нарушением положений статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), поскольку Администрацией не было выполнено условие о заблаговременном опубликовании информации о предоставлении в аренду данного земельного участка.

Кроме того, Прокуратура установила, что впоследствии Администрацией издано постановление от 05.10.2009 N 1055 "О проведении конкурса по продаже права на заключение договора аренды земельного участка для эксплуатации платной автостоянки" (далее - постановление N 1055).

Пунктом 1.1 постановления N 1055 (в редакции постановления Администрации от 13.10.2009 N 1127 "О внесении изменений в постановление администрации Советского городского округа от 05.10.2009 N 1055") определено условие по использованию участка: наличие правоустанавливающих документов на земельный участок не менее 1 га в районе ул. А. Невского для организации за свой счет пункта накопления автотранспортных средств, следующих через МАПП "Советск-Панемуне" (с освещением, асфальтовым покрытием, туалетом).

По мнению Прокуратуры, данный пункт постановления N 1055 мог привести к ограничению конкуренции и создать преференции для предпринимателя Малышева В.М., который по договору аренды от 10.02.2009 N 10/02 имеет в аренде земельный участок площадью 8855 кв. м в районе ул. А. Невского.

Приказом от 21.12.2009 N 455 антимонопольный орган возбудил в отношении Администрации дело N АМЗ-146/2009 по признакам нарушения части первой статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ).

По результатам рассмотрения дела о нарушении Администрацией антимонопольного законодательства Управление приняло решение от 26.03.2010 N АМЗ-146/2009, которым:

1. Признало действия Администрации в части несоблюдения процедуры предоставления земельных участков (с нарушением требований части первой статьи 34 ЗК РФ) и принятия постановления от 22.09.2009 N 1032 "О предоставлении ИП Малышеву В.М. земельного участка в аренду для организации пункта временного накопления автотранспортных средств по ул. Победы", нарушением части первой статьи 15 Закона N 135-ФЗ;

2. Признало действия Администрации в части принятия постановления от 05.10.2009 N 1055 "О проведении конкурса по продаже права на заключение договора аренды земельного участка для эксплуатации платной автостоянки" (в редакции постановления Администрации от 13.10.2009 N 1127), устанавливающего пункт 1.1 требований к условиям (обязанности) по использованию участка, нарушением части первой статьи 15 Закона N 135-ФЗ;

3. Признало действия Администрации в части включения в извещение о проведении конкурса по продаже права на заключение договора аренды земельного участка для эксплуатации платной автостоянки и конкурсную документацию условия (обязанности) допуска к участию в конкурсе о наличии: правоустанавливающих документов на земельный участок не менее 1 га в районе ул. А. Невского для организации за свой счет пункта накопления автотранспортных средств, следующих через международный пункт пропуска "Советск-Панемуне" (с освещением, асфальтовым покрытием, туалетом), установки за счет участника конкурса технических средств организации дорожного движения, нарушением части второй статьи 17 Закона N 135-ФЗ.

По результатам принятого антимонопольным органом решения материалы дела N АМЗ-146/2009 переданы должностному лицу Управления для рассмотрения вопроса о привлечении виновных лиц к административной ответственности.

Не согласившись с решением антимонопольного органа, Администрация обратилась с заявлением в арбитражный суд.

Суды первой и апелляционной инстанций признали недействительным оспариваемое решение Управления от 26.03.2010 N АМЗ-146/2009, не установив в действиях Администрации по сдаче в аренду спорного земельного участка нарушений антимонопольного законодательства.

Кассационная инстанция считает, что обжалуемые судебные акты вынесены с соблюдением норм материального и процессуального права, в связи с чем основания для отмены или изменения этих судебных актов отсутствуют.

В соответствии с частью первой статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В силу положений части первой статьи 17 Закона N 135-ФЗ при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе: 1) координация организаторами торгов или заказчиками деятельности его участников; 2) создание участнику торгов или нескольким участникам торгов преимущественных условий участия в торгах, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом; 3) нарушение порядка определения победителя или победителей торгов; 4) участие организаторов торгов или заказчиков и (или) работников организаторов торгов или работников заказчиков в торгах.

Наряду с установленными частью первой названной статьи запретами при проведении торгов, если организаторами или заказчиками торгов являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, а также при проведении торгов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах (часть вторая статьи 17 Закона N 135-ФЗ).

Как разъяснено в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части первой статьи 15 Закона N 135-ФЗ, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Согласно части пятой статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Таким образом, в силу части первой статьи 15 Закона N 135-ФЗ и приведенных норм возможность наступления негативных последствий для конкуренции на определенном рынке имеет квалифицирующее значение и подлежит доказыванию антимонопольным органом. В связи с этим констатация тех или иных действий (бездействия) соответствующих органов, препятствующих осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, не может рассматриваться как необходимое и достаточное основание для признания таковых нарушившими требования части первой статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

В оспариваемом решении Управления признаны нарушением части первой статьи 15 Закона N 135-ФЗ действия Администрации в части несоблюдения процедуры предоставления земельных участков и принятия постановления от 22.09.2009 N 1032 "О предоставлении ИП Малышеву В.М. земельного участка в аренду для организации пункта временного накопления автотранспортных средств по ул. Победы". При этом антимонопольный орган ссылается на нарушение Администрацией требований части первой статьи 34 ЗК РФ.

Согласно части первой статьи 34 ЗК РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков.

Для этого указанные органы обязаны:

принять акт, устанавливающий процедуры и критерии предоставления таких земельных участков, в том числе порядок рассмотрения заявок и принятия решений. Рассмотрению подлежат все заявки, поступившие до определенного указанными процедурами срока. Не допускается установление приоритетов и особых условий для отдельных категорий граждан, если иное не установлено законом;

уполномочить на управление и распоряжение земельными участками и иной недвижимостью специальный орган;

обеспечить подготовку информации о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на определенном праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно), и заблаговременную публикацию такой информации.

Суды первой и апелляционной инстанций, исследовав имеющиеся в деле доказательства, признали несостоятельной ссылку Управления на отсутствие извещения о проведении конкурса, поскольку она опровергается представленной в материалы дела копией извещения от 08.10.2009, размещенного в газете "Вестник" N 114 (7997), о проведении земельного конкурса от 09.11.2009.

Суд апелляционной инстанции также обоснованно отклонил довод Управления о том, что в конкурсной документации и в извещении о проведении конкурса Администрация не указала сведения об обременении земельного участка, являвшегося предметом торгов (нахождении земельного участка на праве аренды у предпринимателя Малышева В.М.). В оспариваемом решении Управления данное обстоятельство не устанавливалось и не признавалось нарушением антимонопольного законодательства. Поэтому заявленный только в суде апелляционной инстанции довод подателя жалобы относительно неуказания Администрацией такого обременения земельного участка обоснованно отклонен апелляционным судом как несостоятельный.

Согласно оспариваемому решению Управления признаны также нарушением части второй статьи 17 Закона N 135-ФЗ действия Администрации в части включения в извещение о проведении конкурса по продаже права на заключение договора аренды земельного участка для эксплуатации платной автостоянки и конкурсную документацию условия о наличии правоустанавливающих документов на земельный участок не менее 1 га в районе ул. А. Невского.

Суды первой и апелляционной инстанций, оценив имеющиеся в деле доказательства, пришли к выводу, что названное требование конкурса не привело к ограничению конкуренции и не создало преференции для предпринимателя Малышева В.М.

Судами установлено и материалами дела подтверждается, что в связи со сложной транспортной обстановкой в центре города Советска, где расположен МАПП "Советск-Панемуне", принято решение о формировании земельного участка в районе площади Жукова для эксплуатации платной автостоянки, на которой бы размещались часть грузовых транспортных средств, пересекающих границу, и легковые автомобили покупателей близлежащих супермаркетов.

Однако в связи с большим транспортным потоком к сформированному земельному участку для размещения платной автостоянки было решено дополнительно организовать пункт временного накопления автотранспортных средств, следующих через МАПП "Советск-Панемуне".

В соответствии со схемой движения, утвержденной постановлением Администрации от 01.10.2009 N 1048, пункт накопления транспортных средств должен был находиться в районе ул. А. Невского. В данном районе также находятся улицы Танкистов, Чапаева и Некрасова, на которых расположено 6 земельных участков, находящихся в собственности физических и юридических лиц.

Для реализации вышеуказанных целей Администрацией был объявлен конкурс по продаже права на заключение договора аренды земельного участка для эксплуатации платной автостоянки в районе площади Жукова (постановление N 1055).

Позднее, постановлением N 1127 Администрация внесла изменения в извещение о проведении конкурса, включив дополнительное условие - наличие у участника земельного участка в районе ул. А. Невского не менее 1 га для организации за свой счет пункта накопления автотранспортных средств, следующих через МАПП "Советск-Панемуне". В связи с этим срок проведения конкурса был перенесен с 09.11.2009 на 20.11.2009.

Суды первой и апелляционной инстанций установили, что данное дополнительное условие является гарантией использования земельного участка в соответствии с его требуемым предназначением. Поэтому включением в условия конкурса дополнительного вышеназванного требования Администрация исправила изначально допущенную техническую ошибку. В противном случае отсутствие названного условия привело бы в дальнейшем к стихийному накоплению автотранспортных средств в районе МАПП "Советск-Панемуне".

Довод подателя жалобы об отсутствии взаимосвязи между организацией платной автостоянки и организацией пункта накопления автотранспортных средств судом кассационной инстанции отклоняется как не соответствующий материалам дела.

Установив фактические обстоятельства дела, суды обоснованно указали на отсутствие доказательств того, что действия Администрации повлекли наступление негативных последствий для конкуренции, привели или могли привести к устранению либо недопущению конкуренции, устранению с рынка хозяйствующих субъектов либо свидетельствуют о намеренном создании дискриминационных условий на указанном рынке.

В рассматриваемом случае любой собственник земельного участка, расположенного в районе ул. А. Невского, а также иные физические и юридические лица, заключившие договор аренды с собственниками таких участков, могли участвовать в земельном конкурсе.

Более того, судами двух инстанций установлено и материалами дела подтверждается, что в конкурсе фактически приняли участие два претендента, заявлений о нарушении прав конкретных лиц, претендующих на участие в конкурсе, как при издании и исполнении постановления N 1032, так и при издании и исполнении постановления N 1055 (в редакции постановления N 1127), в антимонопольный орган не поступало, и им в процессе антимонопольного разбирательства не выявлено.

Иных нарушений земельного законодательства в связи с предоставлением земельных участков в аренду, в том числе в части принятия постановления от 22.09.2009 N 1032, в оспариваемом решении не выявлено.

Кассационная инстанция считает, что доводы кассационной жалобы направлены на переоценку установленных судами первой и апелляционной инстанций фактических обстоятельств дела, что в силу статьи 286 АПК РФ выходит за пределы полномочий кассационной инстанции.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьей 286 и пунктом 1 части первой статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил

решение Арбитражного суда Калининградской области от 28.06.2010 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.11.2010 по делу N А21-3124/2010 оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Калининградской области - без удовлетворения.

Председательствующий

А.В. Асмыкович

Судьи

И.С. Любченко Л.Б. Мунтян