Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 12 апреля 2011 г. N Ф07-1511/11 по делу N А56-32234/2010

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Бухарцева С.Н. Колесниковой С.Г., Подвального И.О.,

при участии от Комитета экономического развития, промышленной политики и торговли правительства Санкт-Петербурга Похила М.Г. (доверенность от 30.12.2010 N 10/22337), от Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу Глинкевича Р.В. (доверенность от 14.04.2010 N ОВ/3216), от третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, - от государственного образовательного учреждения среднего профессионального образования "Санкт-Петербургский музыкальный колледж им. М.П. Мусоргского" директора Миронова А.И. (удостоверение N 276),

рассмотрев 06.04.2011 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 02.09.2010 (судья Юрков И.В.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.12.2010 (судьи Шульга Л.А., Есипова О.И, Фокина Е.А.) по делу N А56-32234/2010,

установил

Общество с ограниченной ответственностью "Компания "ОРИНТЕКС" (далее - Общество) и Комитет экономического развития, промышленной политики и торговли Правительства Санкт-Петербурга (далее - Комитет) обратились в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлениями об оспаривании решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу (далее - УФАС) от 21.05.2010 по делу N 94-215/10.

Определением суда от 22.07.2010 дела по указанным заявлениям объединены в одно производство для совместного рассмотрения. В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле привлечены государственное образовательное учреждение среднего профессионального образования "Санкт-Петербургский музыкальный колледж им. М.П. Мусоргского" (далее - Учреждение), являющееся государственным заказчиком, и общество с ограниченной ответственностью "Интарсия", по заявлению которого возбуждено дело N 94-215/10.

Решением суда от 02.09.2010 заявленные требования частично удовлетворены.

Апелляционный суд постановлением от 03.12.2010 решение суда от 02.09.2010 отменил в части отказа в удовлетворении заявленных требований и признал недействительными оспариваемые ненормативные акты УФАС.

В кассационной жалобе УФАС ссылается на неправильное применение судами норм материального права. По мнению подателя жалобы, выводы о наличии при проведении конкурса нарушений норм Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон) соответствуют фактическим обстоятельствам дела.

В судебном заседании представитель УФАС поддержал доводы жалобы, а представитель Комитета возражал против ее удовлетворения, представитель третьего лица оставил решение вопроса на усмотрение суда.

Общество и третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора, - общество с ограниченной ответственностью "Интарсия" о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, однако своих представителей в суд не направили, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Из материалов дела видно, что в марте 2010 года Учреждение (заказчик) и Комитет (уполномоченный орган) объявили открытый конкурс на право заключения государственного контракта на выполнение работ по капитально-реставрационному ремонту фасада, кровли, дымовых труб в учреждении, расположенном в здании, которое является объектом культурного наследия "Особняк Н.С. Строганова (со службами)", по адресу: Санкт-Петербург, Моховая улица, дом 36.

В соответствии с конкурсной документацией, утвержденной заказчиком и согласованной уполномоченным органом, оценка заявок осуществляется по следующим критериям: цена контракта (значимость критерия - 35%), качество работ и квалификация участника размещения заказа (значимость критерия - 45%), срок выполнения работ (значимость критерия - 20%). Оценка заявок по критерию "качество работ и квалификация участника" предполагает учет ряда показателей (подкритериев), в том числе "технологические решения, способы проведения работ по сохранению объекта культурного наследия". Баллы по данному показателю присваиваются посредством экспертной оценки в диапазоне от 0 до 50. В качестве необходимого условия для допуска к участию в конкурсе предусмотрено соответствие сведений, содержащихся в выписке из Единого государственного реестра юридических лиц, данным, указанным в форме "Конкурсное предложение", за исключением почтового адреса. В проект государственного контракта включены условия, при которых заказчик вправе в одностороннем порядке отказаться от исполнения контракта.

Победителем конкурса признано Общество, заявке ООО "Интарсия" присвоен второй номер по степени выгодности конкурсного предложения (протокол от 04.05.2010 N 1.1).

Участник размещения заказа (открытого конкурса) ООО "Интарсия" обратилось в Управление с жалобой на действия заказчика. По итогам рассмотрения жалобы Управлением принято решение от 21.05.2010 по делу N 94-215/10 о признании в действиях заказчика нарушения части 6 статьи 28 Закона, выразившегося в установлении порядка оценки и сопоставления заявок, при котором значимость критерия "качество работ и квалификация участника конкурса при размещении заказа на выполнение работ" превышает 45%; нарушения части 4 статьи 25 Закона, выразившегося в установлении в конкурсной документации требования к содержанию заявки на участие в конкурсе, не предусмотренного Законом; нарушения пункта 15 части 4 статьи 22 Закона, выразившегося в неустановлении в конкурсной документации порядка оценки и сопоставления заявок по показателю "технологические решения, способы проведения работ по сохранению объекта культурного наследия"; нарушения части 8 статьи 9 Закона, выразившегося в установлении в проекте государственного контракта положения о расторжении контракта в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта.

Управление на основании своего решения выдало предписание от 25.05.2010 N 11/4888, в соответствии с которым Учреждению и Комитету надлежало устранить выявленные нарушения путем отмены всех юридически значимых действий, связанных с размещением заказа.

Комитет и Общество оспорили решение Управления от 21.05.2010 по делу N 94-215/10 и предписание 25.05.2010 N 11/4888 в судебном порядке.

Суд первой инстанции признал недействительными решение и предписание Управления в части вывода о нарушении заказчиком части 4 статьи 25 Закона, в удовлетворении остальной части заявленных требований Комитету и Обществу отказано.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, полагает, что обжалуемые судебные акты подлежат изменению в связи со следующим.

Закон регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (размещение заказа), в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов (часть 1 статьи 1 Закона).

В силу части 4 статьи 22 Закона конкурсная документация должна содержать критерии оценки заявок на участие в конкурсе, устанавливаемые в соответствии с частями 4 - 6 статьи 28 Закона (пункт 14); порядок оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе (пункт 15).

Управление усмотрело в действиях заказчика нарушение части 6 статьи 28 Закона, выразившееся в установлении порядка оценки и сопоставления заявок, при котором значимость критерия "качество работ и квалификация участника конкурса при размещении заказа на выполнение работ" превышает 45%.

Согласно статье 28 Закона оценка и сопоставление заявок на участие в конкурсе осуществляются конкурсной комиссией в целях выявления лучших условий исполнения государственного или муниципального контракта в соответствии с критериями и в порядке, которые установлены конкурсной документацией (часть 2). Для определения лучших условий исполнения контракта, предложенных в заявках на участие в конкурсе, конкурсная комиссия должна оценивать и сопоставлять такие заявки в соответствии с критериями, указанными в извещении о проведении открытого конкурса и в конкурсной документации. При этом критериями оценки заявок могут быть: функциональные характеристики (потребительские свойства) или качественные характеристики товара; качество работ, услуг; расходы на техническое обслуживание товара; сроки (периоды) поставки товара, выполнения работ, оказания услуг; срок и объем предоставления гарантий качества товаров, работ, услуг, цена контракта; другие критерии в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов (часть 4). Порядок оценки заявок на участие в конкурсе устанавливается Правительством Российской Федерации. При установлении порядка оценки заявок на участие в конкурсе Правительством Российской Федерации предусматриваются виды критериев из указанных в частях 4 и 5 цитируемой статьи и значения таких критериев в зависимости от видов товаров, работ, услуг (часть 7).

В силу пункта 6 статьи 28 Закона не допускается использование иных, за исключением предусмотренных частью 4 названной статьи, критериев оценки заявок на участие в конкурсе. При этом значимость критериев, перечисленных в пунктах 1 и 1.1 части 4 указанной статьи, не может составлять более 20%, а в случае проведения конкурса на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских или технологических работ, на выполнение аварийно-спасательных работ, реставрации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, музейных предметов и музейных коллекций, включенных в состав Музейного фонда Российской Федерации, документов Архивного фонда Российской Федерации, особо ценных и редких документов, входящих в состав библиотечных фондов, на оказание медицинских услуг, услуг по обслуживанию официального сайта и обеспечению функционирования такого сайта, услуг специализированной организации для осуществления функций по размещению заказа - 45%.

Правила оценки заявок на участие в конкурсе на право заключить государственный или муниципальный контракт на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 10.09.2009 N 722 (далее - Правила).

Согласно пункту 11 Правил для оценки заявки осуществляется расчет итогового рейтинга по каждой заявке. Итоговый рейтинг заявки рассчитывается путем сложения рейтингов по каждому критерию оценки заявки, установленному в конкурсной документации, умноженных на их значимость.

Пунктами 27 и 31 Правил предусмотрен порядок оценки заявок по критерию "качество работ, услуг и (или) квалификация участника конкурса при размещении заказа на выполнение работ, оказание услуг" - каждой заявке выставляется значение от 0 до 100 баллов. В случае, если показатели указанного критерия установлены, сумма максимальных значений всех показателей этого критерия, установленных в конкурсной документации, должна составлять 100 баллов.

Из материалов дела следует и апелляционным судом установлено, что в конкурсной документации в соответствии с требованиями статьи 28 Закона и Правилами определены критерии оценки заявок и их значимость, содержание такого критерия, как "качество работ и квалификация участника конкурса", состоящее из четырех показателей, а также порядок определения рейтинга критерия оценки заявки и итогового рейтинга заявки.

Суд апелляционной инстанции, оценив в соответствии с правилами, установленными статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, представленные в материалы дела доказательства, пришел к обоснованному выводу о том, что порядок расчета рейтинга критерия оценки заявки, содержащийся в конкурсной документации, исходя из максимально возможной суммы всех показателей по этому критерию, равной 100 баллам, соответствует требованиям, предусмотренным статьей 28 Закона и Правилам.

В то же время Управление, руководствуясь собственным порядком расчета рейтинга по названному критерию оценки заявки, при определении "фактической значимости" критерия делает ошибочный вывод о том, что значимость указанного критерия превышает 45%.

Однако итоговый рейтинг заявки должен определяться в соответствии с порядком, установленным Правилами, а именно путем сложения рейтингов по каждому критерию оценки заявки, установленному конкурсной документацией, умноженных на их значимость.

Кроме того, такое понятие, как "фактическая значимость" критерия, Законом или Правилами не предусмотрено.

Таким образом, Управление не доказало правильность и обоснованность использованного им порядка определения значимости критерия "качество работ и квалификация участника конкурса".

При таких обстоятельствах апелляционный суд обоснованно признал оспариваемые акты Управления в этой части недействительными.

Управление также усмотрело в действиях заказчика нарушение части 4 статьи 25 Закона, выразившееся в установлении в конкурсной документации требования к содержанию заявки на участие в конкурсе, не предусмотренного Законом, а именно - требования о соответствии сведений, содержащихся в выписке из единого государственного реестра юридических лиц, данным, указанным в других документах (заявке).

В этой части суды первой и апелляционной инстанций сделали правильный вывод о том, что установление такого требования является отражением функционального назначения реестра, согласно которому включенные в него сведения являются достоверными для третьих лиц, включая организаторов торгов. Информация о юридическом лице, содержащаяся в едином государственном реестре юридических лиц, должна соответствовать действительности на момент рассмотрения соответствующей комиссией заявки на участие в торгах.

Представление каких-либо документов, не указанных в этой норме Закона, конкурсной документацией не предусмотрено, следовательно, в данном случае требования, предъявляемые заказчиком к содержанию заявки на участие в конкурсе, полностью соответствуют положениям части 3 статьи 25 Закона.

Кроме изложенного Управление признало в действиях заказчика нарушение пункта 15 части 4 статьи 22 Закона, выразившееся в неустановлении в конкурсной документации порядка оценки и сопоставления заявок по показателю "технологические решения, способы проведения работ по сохранению объекта культурного наследия".

В соответствии с пунктами 14 и 15 части 4 статьи 22 Закона конкурсная документация должна содержать критерии оценки заявок на участие в конкурсе, устанавливаемые согласно требованиям Закона, и порядок оценки сопоставления заявок на участие в конкурсе.

Судами первой и апелляционной инстанций установлено и материалами дела подтверждается, что согласно конкурсной документации оценка заявки по критерию "качество работ и квалификация участника конкурса при размещении заказа на выполнение работ", состоящему из четырех показателей, осуществляется путем сложения значений в баллах по каждому показателю. Причем по трем показателям - кадровым ресурсам (10 баллов), опыту выполнения работ на объектах-аналогах (30 баллов) и объему выполненных работ на объектах-аналогах (10 баллов) конкурсной документацией установлен порядок объективной оценки заявки, которым должны руководствоваться члены конкурсной комиссии при выставлении баллов по каждому названному показателю с учетом коэффициентов отклонения.

В ходе рассмотрения жалобы ООО "Интарсия" Управление выяснило, что в конкурсной документации установлены лишь интервалы (диапазоны) значений баллов, выставляемых членами конкурсной комиссии с учетом экспертного заключения по показателю "технологические решения, способы проведения работ по сохранению объекта культурного наследия", - от 0 до 50. При этом конкурсная документация не содержит описания системы балльных оценок, порядка присвоения баллов той или иной заявке по названному показателю. Следовательно, как правильно указал суд первой инстанции, в отношении данного показателя не определен порядок объективной оценки заявки.

Очевидно, что объективная оценка заявки по отдельному критерию, состоящему из четырех показателей, зависит от установления в конкурсной документации порядка объективной оценки заявки по каждому из показателей этого критерия.

По смыслу части 7 статьи 65 Закона значения критериев должны отвечать требованиям определенности (однозначности). Иное толкование этой нормы права означало бы искажение не столько верного уяснения отдельной правовой нормы, сколько общих целей правового регулирования соответствующих общественных отношений (часть 1 статьи 1 Закона).

Суд первой инстанции обоснованно посчитал, что закрепление порядка оценки заявок не может быть заменено указанием на экспертную оценку без доведения до сведения претендентов показателей, на которых эксперты должны строить свои выводы и, соответственно, к достижению которых должен стремиться участник размещения заказа.

Таким образом, в конкурсной документации отсутствует порядок оценки заявки в отношении показателя "технологические решения, способы проведения работ по сохранению объекта культурного наследия", что препятствует созданию объективных условий оценки конкурсных предложений и, как следствие, соблюдению основной цели проведения конкурса - выявлению лучших условий выполнения контракта.

В связи с изложенным суд первой инстанции правомерно отказал в удовлетворении заявленных требований Комитета и Общества в этой части.

Следует признать правильным и вывод суда первой инстанции о наличии в действиях заказчика нарушения части 8 статьи 9 Закона, выразившегося в установлении в проекте государственного контракта положения о расторжении контракта в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта.

Согласно пункту 8 статьи 9 Закона расторжение государственного или муниципального контракта допускается исключительно по соглашению сторон или решению суда по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством.

В соответствии с пунктом 3 статьи 450 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) в случае одностороннего отказа от исполнения договора полностью или частично, когда такой отказ допускается законом или соглашением сторон, договор считается соответственно расторгнутым или измененным.

Как следует из конкурсной документации, согласно пункту 13.4 проекта государственного контракта заказчик может отказаться от исполнения контракта в одностороннем порядке в определенных случаях.

Вывод суда апелляционной инстанции о том, что возможность расторжения государственного контракта в одностороннем порядке предусмотрена нормами Гражданского кодекса Российской Федерации, основан на неправильном применении судом нормы материального права - пункта 2 статьи 715 ГК РФ, которым установлено следующее: если подрядчик не приступает своевременно к исполнению договора подряда или выполняет работу настолько медленно, что окончание ее к сроку становится явно невозможным, заказчик вправе отказаться от исполнения договора и потребовать возмещения убытков.

Между тем отношения по заключению, исполнению и прекращению договоров, выделенных законодателем в особую отдельную группу - государственных и муниципальных контрактов, регулируются Законом, в результате чего нормы названного Закона являются специальными по отношению к нормам Гражданского кодекса Российской Федерации о порядке заключения, исполнения и прекращения (расторжения) договоров.

Таким образом, в регулировании отношений по заключению, исполнению и прекращению (расторжению) государственных и муниципальных контрактов общие нормы Гражданского кодекса Российской Федерации должны применяться в части, не противоречащей специальным нормам закона.

При таких обстоятельствах следует признать, что вывод апелляционного суда об отсутствии в действиях заказчика нарушения части 8 статьи 9 Закона является ошибочным.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 2 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 02.09.2010 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.12.2010 по делу N А56-32234/2010 изменить.

Заявления общества с ограниченной ответственностью "Компания "ОРИНТЕКС" и Комитета экономического развития, промышленной политики и торговли Правительства Санкт-Петербурга удовлетворить частично.

Признать недействительными решение от 21.05.2010 по делу N 94-215/10 и предписание от 25.05.2010 N 11/4888 Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу в части вывода о наличии в действиях заказчика нарушения части 4 статьи 25 и части 6 статьи 28 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

В остальной части в удовлетворении заявленных требований отказать.

Председательствующий

С.Н. Бухарцев

Судьи

С.Г. Колесникова И.О. Подвальный