Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 16 мая 2011 г. N Ф07-4293/11 по делу N А56-81561/2009

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Клириковой Т.В., судей Алешкевича О.А., Матлиной Е.О.,

при участии от главы крестьянского хозяйства "Галченкова Г.М." Ефремовой Ю.В. (доверенность от 09.11.2009), от Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ленинградской области Лебедевой Е.В. (доверенность от 11.01.2011 N 00054),

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу главы крестьянского хозяйства "Галченкова Г.М." Галченковой Галины Мхайловны на постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.02.2011 по делу N А56-81561/2009 (судьи Савицкая И.Г., Зотеева Л.В., Семенова А.Б.),

установил

Глава крестьянского хозяйства "Галченкова Г.М." Галченкова Галина Мхайловна обратилась в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к Управлению Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Ленинградской области (далее - Управление) о признании незаконным и отмене постановления от 12.10.2009 по делу об административном правонарушении N 14/08/2009 о привлечении крестьянского хозяйства "Галченкова Г.М." (далее - КХ "Галченкова Г.М.") к административной ответственности по статье 8.8. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, о признании недействительными предписания от 12.10.2009 об устранении нарушений земельного законодательства, предупреждения о допущенном земельном нарушении от 12.11.2009 N 14/08/2009 и акта внеплановой выездной проверки от 13.08.2009 N ПВ-79/25, а также о взыскании с Управления 20 000 рублей судебных расходов.

В соответствии со статьей 48 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с переименованием Управления судом произведена его замена на Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ленинградской области (далее - Управление Росреестра).

Решением от 29.10.2010 суд признал незаконным и отменил постановление Управления от 12.10.2009 по делу об административном правонарушении N 14/08/2009, а также признал недействительными оспариваемые предписание и предупреждение. В отношении заявленного требования о признании недействительным акта внеплановой выездной проверки от 13.08.2009 N ПВ-79/25 производство по делу прекращено. Суд возвратил КХ "Галченкова Г.М." из федерального бюджета 500 рублей государственной пошлины, уплаченной по платежным квитанциям от 14.12.2009 N 470158224, от 24.05.2010 N 629717804 и взыскал с Управления Росреестра в пользу КХ "Галченкова Г.М." судебные расходы на оплату услуг адвоката в размере 20 000 рублей.

Постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.02.2011 решение суда отменено в части признания недействительными предписания от 12.10.2009 об устранении нарушений земельного законодательства и предупреждения о допущенном земельном нарушении от 12.11.2009 N 14/08/2009, а также взыскания 10 000 рублей на оплату услуг представителя и возврата заявителю 400 рублей государственной пошлины по квитанции от 24.05.2010 N 629717804. В удовлетворении заявленных требований в названной части отказано. В остальной части решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Галченкова Г.М., ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права, просит отменить постановление апелляционной инстанции в части отказа в удовлетворении заявленных требований и оставить в силе решение суда первой инстанции.

В судебном заседании представитель Галченковой Г.М. поддержал доводы кассационной жалобы, а представитель Управления Росреестра просил оставить постановление апелляционной инстанции без изменения.

Законность постановления суда проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, на основании приказа Управления Росприроднадзора по Ленинградской области от 21.07.2009 N ПВ-79/25 сотрудниками Управления Росприроднадзора по Ленинградской области совместно с сотрудниками Управления, Управления Россельхознадзора по Санкт-Петербургу и Ленинградской области и администрации Гатчинского муниципального района 13.08.2009 проведена внеплановая выездная проверка информации о безлицензионном пользовании недрами КХ "Галченкова Г.М.".

В ходе проверки установлено, что земельные участки, принадлежащие КХ "Галченкова Г.М." (кадастровый (условный) номер объекта: 47-26-7/2000-67 и кадастровый (условный) номер объекта: 47-26-7/2000-66), расположенные по адресу: Ленинградская область, Гатчинский район, Антелевская волость, вблизи деревни Бор, не используются по целевому назначению, что зафиксировано в акте внеплановой выездной проверки от 13.08.2009 N ПВ-79/25.

По факту выявленного нарушения Управлением вынесено определение от 14.08.2009 о возбуждении в отношении КХ "Галченкова Г.М." дела об административном правонарушении и проведении по нему административного расследования, по результатам которого составлен протокол от 02.10.2009 о совершении КХ "Галченкова Г.М." административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Постановлением Управления от 12.10.2009 N 14/08/2009 КХ "Галченкова Г.М." привлечено к административной ответственности по статье 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде 2 000 рублей штрафа.

12.10.2009 Управлением в отношении КХ "Галченкова Г.М." вынесено предписание об устранении в срок до 12.04.2010 нарушения земельного законодательства, выразившегося в использовании земель не по целевому назначению, а 12.11.2009 Управление направило КХ "Галченкова Г.М." предупреждение о допущенном земельном правонарушении, в котором указало, что в случае невыполнения предписания об устранении земельного правонарушения материалы о принудительном прекращении полностью или частично права пожизненного наследуемого владения на земельный участок, расположенный по адресу: Ленинградская область, Гатчинский район, д. Бор, земли сельскохозяйственного назначения, площадью 293400 кв.м., кадастровый номер 47-26-7/2000-67, для ведения крестьянского хозяйства, будут направлены в Ленинградский областной Комитет по управлению государственным имуществом и Администрацию муниципального образования "Гатчинский муниципальный район".

Статьей 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (в редакции, действовавшей в проверяемый период) установлена административная ответственность за использование земель не по целевому назначению, неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение срока, установленного федеральным законом, а равно невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель.

В соответствии со статьей 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли в Российской Федерации используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Согласно статье 42 Земельного кодекса Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны, в частности, использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Как следует из материалов дела, земельные участки с кадастровым номером 47-26-7/2000-66 и кадастровым номером 47-26-7/2000-67, расположенные по адресу: Ленинградская область, Гатчинский район, Антелевская волость, вблизи деревни Бор, принадлежат Галченковой Г.М. на праве собственности и праве пожизненного наследуемого владения соответственно, что подтверждается свидетельствами о государственной регистрации права от 25.09.2000; названные земельные участки отнесены к категории земель сельскохозяйственного назначения и имеют разрешенное использование для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства.

Исследовав и оценив по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представленные сторонами в материалы дела доказательства, судебные инстанции сделали вывод о доказанности факта использования КХ "Галченкова Г.М." земельных участков не по целевому назначению.

Суды, установив наличие в действиях КХ "Галченкова Г.М." события и состава административного правонарушения, ответственность за которое установлена статьей 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, сделали вывод о нарушении Управлением положений статей 25.1 и 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а именно: составление протокола и вынесение постановления в отсутствие законного представителя лица, привлекаемого к административной ответственности, не извещенного о времени и месте совершения указанных процессуальных действий, в связи с чем признали постановление о привлечении к административной ответственности незаконным и отменили его.

Вместе с тем суд апелляционной инстанции сделал вывод о правомерности выданных Управлением предписания об устранении нарушений земельного законодательства и предупреждения о допущенном земельном нарушении, поскольку судом установлен факт неиспользования земель по целевому назначению, а именно отсутствие сельскохозяйственной деятельности.

Из материалов дела видно, что заместителем главного государственного инспектора Ленинградской области по использованию и охране земель Кокориной Т.А. в отношении КХ "Галченкова Г.М." вынесено предписание от 12.10.2009, которым заявителю предписано устранить в срок до 12.04.2010 выявленное в ходе проверки нарушение земельного законодательства, выразившееся в использовании земель не по целевому назначению; 12.11.2009 указанным должностным лицом Управления Роснедвижимости вынесено предупреждение о допущенном земельном правонарушении, в котором указано, что в случае невыполнения КХ "Галченкова Г.М." предписания об устранении земельного правонарушения материалы о принудительном прекращении полностью или частично права пожизненного наследуемого владения на земельный участок, расположенный по адресу: Ленинградская область, Гатчинский район, д. Бор, земли сельскохозяйственного назначения, площадью 293400 кв.м., кадастровый номер 47-26-7/2000-67, для ведения крестьянского хозяйства, будут направлены в Ленинградский областной Комитет по управлению государственным имуществом и Администрацию муниципального образования "Гатчинский муниципальный район".

В кассационной жалобе Галченкова Г.М., не оспаривая факта совершения нарушения, указывает на нарушение проверяющими положений Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ), выразившееся в проведении проверки и вынесении предписания неуполномоченным лицом, в ненаправлении акта проверки от 13.08.2009 N ПВ-79/25 в адрес КХ "Галченкова Г.М.", а также на нарушение Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по исполнению государственной функции по осуществлению государственного контроля за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр.

В силу пункта 2 статьи 71 Земельного кодекса Российской Федерации государственный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.11.2006 N 689 утверждено Положение о государственном земельном контроле (далее - Положение N 689), в силу пункта 1 которого задачей государственного земельного контроля является обеспечение соблюдения организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами земельного законодательства, требований охраны и использования земель.

Согласно названному Положению в период спорных правоотношений государственный земельный контроль осуществлялся Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости, Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и их территориальными органами.

В соответствии с подпунктами "в" и "е" пункта 3 Положения N 689 Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости и его территориальные органы осуществляют контроль за соблюдением выполнения требований земельного законодательства об использовании земель по целевому назначению и выполнении обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению; исполнения предписаний по вопросам соблюдения земельного законодательства и устранения нарушений в области земельных отношений.

В силу подпункта "в" пункта 9 и подпункта "б" пункта 10 Положения N 689 заместители главных государственных инспекторов субъектов Российской Федерации по использованию и охране земель имеют право, в том числе, давать обязательные для исполнения предписания по вопросам соблюдения земельного законодательства, а также предписания об устранении выявленных в ходе проверок нарушений земельного законодательства и их последствий; выносить по форме согласно приложению предупреждения о допущенном земельном правонарушении в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации.

Таким образом, судом апелляционной инстанции сделан правильный вывод о том, что предписание и предупреждение вынесены уполномоченным лицом.

Суд апелляционной инстанции отклонил ссылки заявителя на Закон N 294-ФЗ на том основании, что согласно части 5 статьи 27 названного закона до 01 января 2011 года его положения, устанавливающие порядок организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проверок и сроков их проведения, не применяются при осуществлении лицензионного контроля.

Из материалов дела следует, что внеплановая выездная проверка в отношении КХ "Галченкова Г.М." проведена комиссией на основании приказа Управления Росприроднадзора по Ленинградской области с целью проверки информации о безлицензионном пользовании недрами, а именно добычи полезных ископаемых КХ "Галченкова Г.М." на основании лицензии, действие которой приостановлено решением Комитета по природным ресурсам и охране окружающей природной среды Ленинградской области от 28.09.2006 N 46.

По результатам проверки составлен акт от 13.08.2009 N ПВ-79/29, который Управлением Росприроднадзора по Ленинградской области направлен в адрес Управления, в связи с тем, что решение о привлечении к административной ответственности за нарушение, выявленное в ходе проверки, относится к полномочиям последнего.

В соответствии со статьей 37 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395 "О недрах" государственный контроль за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр осуществляется органами государственного геологического контроля и органами государственного горного надзора во взаимодействии с природоохранными и иными контрольными органами. Полномочия органов государственного геологического контроля, права, обязанности и порядок их работы определяются положением утверждаемым Правительством Российской Федерации.

В силу пункта 3 Положения о государственном контроле за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.05.2005 N 293 (далее - Положение N 293), государственный геологический контроль осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере природопользования, являющейся органом государственного геологического контроля, и ее территориальными органами.

Пунктом 13 Положения N 293 предусмотрено, что порядок оформления результатов контрольных проверок органом государственного геологического контроля, а также формы предписаний по устранению выявленных нарушений и актов проведения проверок устанавливаются Министерством природных ресурсов Российской Федерации.

Приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 03.12.2007 N 319 утвержден Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по исполнению государственной функции по осуществлению государственного контроля за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр (далее - Административный регламент), который определяет последовательность и сроки действий (административных процедур) по исполнению государственной функции по осуществлению государственного контроля за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр (пункт 1).

В кассационной жалобе Галченкова Г.М. указывает на то, что уведомление о проверке направлено в ее адрес за 2 дня до начала проверки, а не за 15 дней как это предусмотрено Административным регламентом; в нарушение требований пунктов 56 и 59 Административного регламента Управление Росприроднадзора по Ленинградской области не ознакомило КХ "Галченкова Г.М." с актом проверки и не направило его в адрес проверяемого; в проверке принимали участие лица, не указанные в приказе о проведении проверки.

Однако указанные нарушения Административного регламента не являются грубыми и не могут служить основанием для признания незаконными предписания об устранении нарушений земельного законодательства и предупреждения о допущенном земельном нарушении.

Таким образом, постановление суда соответствует нормам материального и процессуального права, и оснований для его отмены нет.

Также правильно решен судом апелляционной инстанции вопрос о распределении судебных расходов. В соответствии с частью 1 статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если иск удовлетворен частично, судебные расходы относятся на лиц, участвующих в деле, пропорционально размеру удовлетворенных исковых требований. Поскольку в данном случае требования заявителя удовлетворены частично, то суд правомерно вынес решение о взыскании с Управления Россеестра 10 000 рублей судебных расходов.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьей 286 и пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил

постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.02.2011 по делу N А56-81561/2009 оставить без изменения, а кассационную жалобу главы крестьянского хозяйства "Галченкова Г.М." Галченковой Галины Мхайловны - без удовлетворения.

Председательствующий

Т.В. Клирикова

Судьи

О.А. Алешкевич Е.О. Матлина