Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 16 мая 2011 г. N Ф07-4011/11 по делу N А21-6309/2010

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Клириковой Т.В., судей Алешкевича О.А., Матлиной Е.О.,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Калининградской области на постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.02.2011 по делу N А21-6309/2010 (судьи Есипова О.И., Борисова Г.В., Шульга Л.А.),

установил

Администрация городского округа "Город Калининград" (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Калининградской области с заявлением о признании недействительным представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Калининградской области (далее - Управление) от 08.07.2010 N 35-02-07/1467 о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.

Решением суда от 05.10.2010, оставленным без изменения постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.02.2011, заявленные Администрацией требования удовлетворены.

В кассационной жалобе Управление, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права, просит отменить постановление апелляционной инстанции и принять по делу новый судебный акт.

Администрация и Управление о месте и времени судебного разбирательства извещены надлежащим образом, их представители в судебное заседание не явились, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие.

Законность постановления суда проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, в соответствии с централизованным заданием Федеральной службы финансово-бюджетного надзора от 21.01.2010 N 43-01-02-25/183 должностным лицом Управления в период с 24.05.2010 по 07.06.2010 проведена проверка использования Администрацией субвенций, выделенных из Федерального фонда компенсаций на осуществление переданных органам государственной власти Калининградской области полномочий Российской Федерации по регистрации актов гражданского состояния за 2009 год, о чем составлен акт от 07.06.2010.

В ходе проверки Управлением установлены факты нецелевого использования Администрацией средств федерального бюджета, а именно:

1) за счет средств областного бюджета, источником финансового обеспечения которых являлись субвенции из Федерального фонда компенсаций на осуществление отдельных государственных полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния, выплачено денежное содержание муниципальным служащим управления ЗАГС и отделов управления ЗАГС Администрации, по нормативам, которые превышают установленные Федеральным законом от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и Указом Президента Российской Федерации от 25.07.2006 N 763 "О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих" нормативы формирования расходов на оплату труда, тогда как выплата вышеуказанного превышения является расходным обязательством муниципального образования, исполнение которого должно осуществляться за счет средств бюджета городского округа "Город Калининград";

2) за счет средств областного бюджета, источником финансового обеспечения которых являлись субвенции из Федерального фонда компенсаций на осуществление отдельных государственных полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния, выплачены муниципальному служащему отдела управления ЗАГС Администрации суточные за дни нахождения в служебной командировке по нормативам, которые превышают нормы, установленные постановлением Правительства Российской Федерации от 02.10.2002 N 729 "О размерах возмещения расходов, связанных со служебными командировками на территории Российской Федерации, работникам организаций, финансируемых за счет федерального бюджета", тогда как выплата вышеуказанного превышения является расходным обязательством муниципального образования, исполнение которого должно осуществляться за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета Администрации.

По мнению Управления, Администрацией нарушены статьи 86, 133, 140, 162 и 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации и часть 5 статьи 19 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

По результатам проверки Управлением в отношении Администрации вынесено представление от 08.07.2010 N 35-02-07/1467, которым Администрации предложено его рассмотреть и приять меры по недопущению в дальнейшем совершения нарушений законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере, выразившихся в нецелевом использовании средств федерального бюджета, и в срок до 05.08.2010 проинформировать Управление о результатах его исполнения.

В соответствии со статьями 28 и 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации является принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

В силу статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации нецелевое использование бюджетных средств является основанием применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Согласно статье 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, а также при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации.

Статьей 15 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования. В местных бюджетах в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований, возникающих в связи с осуществлением органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения, и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации для осуществления отдельных государственных полномочий.

В соответствии с пунктом 1 статьи 133 Бюджетного кодекса Российской Федерации под субвенциями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке. Совокупность субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета образует Федеральный фонд компенсаций.

Согласно пункту 3 статьи 133 Бюджетного кодекса Российской Федерации субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета, предоставляемые на исполнение отдельных расходных обязательств муниципальных образований, расходуются в порядке, установленном федеральными законами, принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации и (или) нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Указанные субвенции предоставляются бюджетам субъектов Российской Федерации для предоставления субвенций местным бюджетам в порядке, предусмотренном статьей 140 настоящего Кодекса.

В соответствии с первым и шестым абзацами пункта 1 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации.

Согласно пункту 4 статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства субъекта Российской Федерации, возникшие при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации, устанавливаются законами и (или) иными нормативными правовыми актами органов государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и исполняются за счет и в пределах субвенций из федерального бюджета.

В соответствии с пунктом 1 статьи 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке.

Пунктом 2 этой же статьи установлено, что субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации формируются в бюджете субъекта Российской Федерации за счет: 1) субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета на осуществление органами местного самоуправления отдельных полномочий федеральных органов государственной власти; 2) собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации в объеме, необходимом для осуществления органами местного самоуправления отдельных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Согласно пункту 6 статьи 140 Бюджетного кодекса Российской Федерации субвенции местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета, расходуются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Пунктом 3 Правил расходования местными бюджетами субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 18.10.2005 N 625 (далее - Постановление N 625), предусмотрено, что распределение субвенций между местными бюджетами осуществляется в соответствии с едиными для соответствующего вида субвенций методиками, утверждаемыми законом субъекта Российской Федерации, с учетом требований Бюджетного кодекса Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, устанавливающих порядок финансового обеспечения переданных ими отдельных полномочий.

В соответствии с частью 5 статьи 19 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

В силу пункта 3 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходные обязательства муниципального образования, возникающие в результате принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, устанавливаются муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами (законами субъекта Российской Федерации), исполняются за счет и в пределах субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, предоставляемых местным бюджетам в порядке, предусмотренном статьей 140 настоящего Кодекса. В случае, если в муниципальном образовании превышены нормативы, используемые в методиках расчета соответствующих субвенций, финансовое обеспечение дополнительных расходов, необходимых для полного исполнения указанных расходных обязательств муниципального образования, осуществляется за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита местного бюджета.

Законом Калининградской области от 28.12.2005 N 720 "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области отдельными государственными полномочиями по государственной регистрации актов гражданского состояния" (далее - Закон N 720) органам местного самоуправления городского округа "Город Калининград" переданы государственные полномочия по государственной регистрации актов гражданского состояния. Частями 1 и 2 статьи 6 названного Закона Калининградской области установлено, что финансовые средства, необходимые органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния, ежегодно предусматриваются в законе Калининградской области о бюджете на очередной финансовый год в форме субвенций в пределах средств, утвержденных в федеральном бюджете на очередной финансовый год. Размер субвенции, предоставляемой органам местного самоуправления для осуществления отдельных государственных полномочий, указанных в статье 3 настоящего Закона, определяется в соответствии с Методикой расчета общего объема субвенции, предоставляемой местным бюджетам из областного бюджета для осуществления отдельных государственных полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния согласно приложению к настоящему Закону.

В силу части 2 статьи 3 Закона N 720 расходование средств областного бюджета, направляемых органам местного самоуправления для осуществления государственных полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния, осуществляется в порядке и на условиях, определенных законодательством Калининградской области.

Постановлением Правительства Калининградской области от 11.12.2009 N 742, которое распространяет свое действие на правоотношения, возникшие с 01.01.2009, в целях реализации Закона N 720 утверждены Правила расходования субвенции и распределения резерва нераспределенной субвенции из областного бюджета на осуществление отдельных полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния (далее - Правила N 742).

Пунктом 3 названных Правил предусмотрено, что органы местного самоуправления самостоятельно распределяют полученные средства по кодам бюджетной экономической классификации и имеют право в рамках действующего законодательства в течение года перераспределять средства по кодам бюджетной экономической классификации в сроки, установленные законодательством и правовыми актами исполнительного органа местного самоуправления муниципального образования.

Согласно пункту 4 Правил N 742 средства областного бюджета в форме целевой субвенции для осуществления деятельности по государственной регистрации актов гражданского состояния зачисляются в местный бюджет и подлежат учету в его доходах. Расходование финансовых средств на цели, не связанные с исполнением переданных полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния, не допускается.

В силу пункта 5 Правил N 742 субвенция, предоставленная из областного бюджета, направляется, в том числе, на оплату труда служащих, занятых в сфере исполнения переданных полномочий (с учетом начислений на оплату труда); оплату прочих услуг (оплата услуг по найму жилого помещения в командировке, оплата услуг по охране помещения и другие аналогичные услуги).

Из материалов дела следует, что основанием для вынесения Управлением в отношении Администрации оспариваемого представления послужило то обстоятельство, что денежное содержание и командировочные расходы выплачены муниципальным служащим управления ЗАГС в размере, превышающем нормативы, установленные на федеральном уровне, в связи с чем, по мнению Управления, выплаты таких превышений являются расходным обязательством муниципального образования, исполнение которых должно осуществляться за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита местного бюджета.

В силу части 2 статьи 22 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" органы местного самоуправления самостоятельно определяют размер и условия оплаты труда муниципальных служащих. Размер должностного оклада, а также размер ежемесячных и иных дополнительных выплат и порядок их осуществления устанавливаются муниципальными правовыми актами, издаваемыми представительным органом муниципального образования в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Как установлено судом, для реализации переданных государственных полномочий в бюджет городского округа "Город Калининград" была передана субвенция, рассчитанная в соответствии с утвержденной приложением Закона N 720 Методикой, которая не содержит нормативов по оплате труда служащих, осуществляющих функции по исполнению указанных полномочий; установление должностных окладов муниципальным служащим управления ЗАГС и отделов управления ЗАГС Администрации, выплаты различных доплат, надбавок и премиальных вознаграждений в 2009 году осуществлялись в соответствии с Решением окружного Совета депутатов города Калининграда от 16 июля 2008 года N 186 "О денежном содержании лиц, замещающих муниципальные должности, муниципальных служащих и лиц, не являющихся муниципальными служащими и исполняющими обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления городского округа "Город Калининград", избирательной комиссии городского округа "Город Калининград" (далее - Решение N 186); оплата муниципальному служащему отдела управления ЗАГС суточных за дни нахождения в служебной командировке произведена в соответствии с требованиями решения окружного Совета депутатов города Калининграда от 16.04.2003 N 172 "Об утверждении Положения "О порядке оформления служебных командировок и возмещении расходов, связанных с ними", действовавшего в 2009 году.

Кроме того, как правильно указал суд, ни один нормативный правовой акт не регулирует объем финансовых средств из общего объема субвенций, подлежащих направлению на финансирование оплаты труда служащих, исполняющих обязанности по исполнению переданных государственных полномочий.

Исследовав и оценив по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации материалы дела, суд установил, что денежные средства, выделенные в виде субвенции на осуществление полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния, Администрацией были зачислены в местный бюджет, распределены по соответствующим кодам бюджетной классификации, в том числе на оплату труда муниципальным служащим управления ЗАГС и отделов управления ЗАГС и израсходованы на цели, связанные с исполнением названных полномочий, в пределах размера субвенции, выделенной из областного бюджета на 2009 год; доказательств нецелевого использования Администрацией бюджетных средств Управлением не представлено.

При таких обстоятельствах суд правомерно удовлетворил заявленные Администрацией требования, признав незаконным оспариваемое представление Управления.

Таким образом, постановление суда соответствует нормам материального и процессуального права и оснований для его отмены нет.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьей 286 и пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил

постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.02.2011 по делу N А21-6309/2010 оставить без изменения, а кассационную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Калининградской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Т.В. Клирикова

Судьи

О.А. Алешкевич Е.О. Матлина