Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 5 июля 2011 г. N Ф07-5115/11 по делу N А05-11630/2010

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе

председательствующего Кустова А.А.,

судей Тарасюка И.М., Яковца А.В.,

при участии Правительства Архангельской области Ерегина А.Н. (доверенность от 20.05.2011), от Архангельской области в лице Министерства финансов Архангельской области Пономарева С.В. (доверенность от 11.01.2010), от открытого акционерного общества "Нарьян-Марский объединенный авиаотряд" и Управления финансов и экономического развития Ненецкого автономного округа Зуевой Г.Л. (доверенности от 29.12.2010 и 24.11.2010), от Министерства промышленности, транспорта и связи Архангельской области Красавцева Д.А. доверенность от 20.06.2011), от ,

рассмотрев 28.06.2011 в открытом судебном заседании кассационные жалобы Правительства Архангельской области и Архангельской области в лице Министерства финансов Архангельской области на постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.03.2011 по делу N А05-11630/2010 (судьи Носач Е.В., Зайцева А.Я., Романова А.В.),

установил

Открытое акционерное общество "Нарьян-Марский объединенный авиаотряд" (далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с иском к Архангельской области в лице Министерства финансов Архангельской области (далее - Минфин АО) о взыскании 89 177 614 руб. убытков, понесенных Обществом в результате осуществления авиаперевозок пассажиров и багажа в межмуниципальном сообщении на территории Ненецкого автономного округа по регулируемым тарифам, установленным органом исполнительной власти Ненецкого автономного округа. Иск уточнен в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле привлечены правительство Архангельской области; Министерство промышленности, транспорта и связи Архангельской области (далее - Министерство); Ненецкий автономный округ в лице Управления финансов и экономического развития; Комитет по государственному регулированию цен (тарифов) Ненецкого автономного округа (далее - Комитет).

Решением от 15.12.2010 в удовлетворении исковых требований отказано.

Постановлением апелляционной инстанции от 30.03.2011 решение от 15.12.2010 отменено. С Архангельской области в лице Минфина АО в пользу Общества взыскано 89 177 614 руб. убытков и 4000 руб. расходов по государственной пошлине.

В кассационной жалобе правительство Архангельской области просит отменить постановление апелляционной инстанции и оставить в силе решение по тому же делу.

Податель жалобы считает, что компенсация расходов Общества, возникших вследствие тарифного регулирования, осуществляемого уполномоченным исполнительным органом государственной власти Ненецкого автономного округа, не является обязанностью Архангельской области. Тарифы на авиаперевозку пассажиров и багажа, исходя из которых Общество оказывало свои услуги, установлены приказом Управления по государственному регулированию цен (тарифов) Ненецкого автономного округа от 23.12.2008 N 37. Таким образом, убытки, возникающие в результате государственного регулирования тарифов, по мнению правительства Архангельской области, должны возмещаться тем публично-правовым образованием, уполномоченными органами которого установлен соответствующий тариф.

По мнению подателя жалобы, истцом не доказано наличие всех условий для привлечения Минфина АО к гражданско-правовой ответственности в виде взыскания убытков: факта причинения вреда, противоправных действий со стороны ответчика, наличия причинно-следственной связи между противоправным поведением ответчика и причиненными убытками, наличия вины в действиях ответчика; Обществом не заявлялось требование о признании недействующим приказа Управления по государственному регулированию цен (тарифов) Ненецкого автономного округа от 23.12.2008 N 37; Общество необоснованно включило в сумму иска налог на добавленную стоимость (далее - НДС).

В кассационной жалобе Минфин АО просит отменить постановление апелляционной инстанции и оставить в силе решение суда первой инстанции. Минфин АО указывает на то, что в материалах дела отсутствуют доказательства, подтверждающие его бездействие, проект закона "Об областном бюджете на 2010 год" составлен с соблюдением требований бюджетного законодательства. Минфин АО также указывает на то, что согласно ведомственной структуре расходов областного бюджета на 2010 год главным распорядителем средств бюджета Архангельской области по целевой статье "Воздушный транспорт" определено Министерство. Минфин АО считает, что, реализовав предоставленное право регулировать тарифы на авиаперевозки пассажиров и багажа, выполняемые Обществом, органы государственной власти Ненецкого автономного округа приняли на себя и обязанность компенсировать межтарифную разницу. Кроме того, Минфин АО заявляет о необоснованности убытков по размеру и полагает необходимым исключить НДС из суммы заявленных требований.

Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, Общество осуществляет воздушные перевозки пассажиров и багажа на межмуниципальных линиях Ненецкого автономного округа, то есть является транспортным оператором.

Приказом Управления по государственному регулированию цен (тарифов) Ненецкого автономного округа от 23.12.2008 N 37 "О тарифах на авиаперевозки пассажиров и багажа, выполняемых Обществом" для Общества утверждены тарифы на авиаперевозки.

В 2010 году Министерство и Комитет (правопредшественник Комитета) заключили соглашение от 20.01.2010 N 1/2010 о взаимодействии по организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение) на территории Ненецкого автономного округа в 2010 году (далее - Соглашение).

Соглашение, как следует из его преамбулы, заключено в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 07.03.1995 N 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)", Законом Архангельской области от 12.12.2007 N 467-23-ОЗ "Об осуществлении органами государственной власти Архангельской области на территории Ненецкого автономного округа отдельных государственных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации", законом Архангельской области от 15.12.2009 N 118-9-ОЗ "Об областном бюджете на 2010 год" (далее - Закон N 118-9-ОЗ).

Согласно пункту 2.1 Соглашения Министерство заключает с транспортными операторами договоры на осуществление полномочий по организации транспортного обслуживания; возмещает экономически обоснованные Комитетом убытки транспортных операторов, возникающие при организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, внутренним водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение) на территории Ненецкого автономного округа, в виде субсидий из областного бюджета в результате государственного регулирования тарифов в пределах сумм, установленных Законом N 118-9-ОЗ (приложение 13 к данному Закону).

В силу пункта 2.2 Соглашения Комитет утверждает тарифы на перевозку пассажиров и багажа автомобильным, железнодорожным, внутренним водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение) на территории Ненецкого автономного округа; определяет размер экономически обоснованных убытков транспортных операторов.

В 2009 году Департамент транспорта и связи Архангельской области (правопредшественник Министерства, далее - Департамент) направил в Комитет письмо от 08.05.2009 N 824, в котором указал, что сумма субсидии, финансируемой из средств бюджета Архангельской области, на 2010 год определяется на основании заключения, представленного Комитетом (том дела 1, лист 63).

Комитет направил Департаменту письмо от 23.09.2009 N 295 с расчетами сумм субсидий для включения в проект областного бюджета на 2010 год, в том числе и по авиаперевозкам, осуществляемым Обществом.

Письмом от 25.12.2009 N 2434 Департамент сообщил Обществу о том, что компенсация убытков от авиаперевозок по регулируемым тарифам, традиционно выполняемым Обществом на территории Ненецкого автономного округа, на 2010 год в областном бюджете не предусмотрена, а также что Департамент не обладает информацией о введении государственного регулирования тарифов в 2010 году уполномоченным исполнительным органом государственной власти Ненецкого автономного округа. Департамент также сообщил, что он ликвидирован с 23.12.2009, полномочия по транспортному обслуживанию населения будут осуществляться Министерством, и что планируется заключение соглашений об организации транспортного обслуживания между Министерством и транспортными операторами.

Поскольку между Обществом и Министерством договор транспортного обслуживания не заключен, субсидии из областного бюджета Обществу не предоставлены, Общество, ссылаясь на то, что оно оказывало услуги населению по авиаперевозкам по заниженным тарифам, обратилось в арбитражный суд с иском о взыскании убытков. Убытки определены в соответствии с заключением Комитета в сумме 89 177 614 руб. (на основании отчета о финансовой деятельности авиапредприятий и организаций воздушного транспорта за 9 месяцев 2010 год (форма 67-ГА); сведений об объемах перевозок между пунктами полета за январь - сентябрь 2010 года (форма 14-ГА); расписания полетов на 2010 год, утвержденных тарифов на перевозки пассажиров и багажа, расчета истца по определению фактической себестоимости одного летного часа "Ан-2" и "Ми-8" по итогам 9 месяцев 2010 года; расчета по определению размера убытков от выполнения авиаперевозок по регулируемым тарифам на этот период).

Суд первой инстанции отказал в удовлетворении иска. При этом суд указал, что Общество осуществляло перевозки в период с 01.01.2010 по 30.09.2010 по тарифам, установленным Управлением приказом от 23.12.2008 N 37. Суд первой инстанции сделал вывод, что поскольку в спорный период (с 01.01.2010 по 30.09.2010) между Обществом и Министерством договор на осуществление полномочий по организации транспортного обслуживания населения воздушным транспортом на территории Ненецкого автономного округа заключен не был, то истец не может рассматриваться как транспортный оператор в смысле соглашения от 20.01.2010 N 1/2010, приложения 13 к Закону N 118-9-ОЗ. Суд посчитал, что в отсутствие названного договора нельзя сделать вывод о том, что у Архангельской области возникли обязательства по выплате истцу за счет средств бюджета убытков, возникших вследствие установления экономически не обоснованных тарифов. Суд первой инстанции также сделал вывод о том, что Общество могло осуществлять перевозки по свободным ценам. Оценив все представленные доказательства, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что Общество не доказало факт незаконного бездействия работников Минфина АО при формировании бюджета Архангельской области на 2010 год.

Суд апелляционной инстанции не согласился с выводами суда первой инстанции, не согласился со ссылками на то, что в 2010 году Обществу надлежало осуществлять перевозки пассажиров и багажа на местных авиалиниях по свободным коммерческим тарифам, а не по экономически не обоснованным тарифам, установленным органом исполнительной власти Ненецкого автономного округа, так как это противоречит Постановлению N 239 и Указу N 221, согласно которым Общество обязано осуществлять перевозки по регулируемым тарифам. Суд апелляционной инстанции посчитал, что отсутствие заключенного договора в данном случае не лишает истца права на возмещение убытков в результате применения им регулируемых действующих тарифов при осуществлении перевозок в межмуниципальном сообщении в спорный период. Суд признал обоснованным размер убытков.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и доводы жалобы, пришла к следующим выводам.

Согласно пункту 1 статьи 15 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере.

Статьей 16 ГК РФ предусмотрено, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

Общество просит взыскать на основании статей 16, 1069 ГК РФ за счет средств казны Архангельской области убытки в размере 89 177 614 руб., возникшие в результате допущенного работниками Минфина АО и (или) правительства Архангельской области незаконного бездействия при формировании бюджета Архангельской области на 2010 год, что привело к невозмещению убытков, понесенных Обществом при оказании услуг по перевозке пассажиров по экономически не обоснованным тарифам.

Согласно пункту 4 параграфа 3.5 распоряжения правительства Архангельской области от 15.12.2009 N 319-рп "Об утверждении транспортной стратегии Архангельской области до 2030 года" Общество включено в перечень основных авиаперевозчиков, основным видом деятельности которых являются авиаперевозки пассажиров, багажа, грузов и почты на местных воздушных линиях, а также выполнение авиационных работ специального назначения (ПАНХ). За год перевозится более 16 тыс. пассажиров. Парк воздушных судов насчитывает 12 вертолетов "МИ-8" и 7 самолетов "Ан-2".

Из последнего абзаца параграфа 3.5 названного распоряжения следует, что убытки авиапредприятий открытого акционерного общества "Второй Архангельский объединенный авиаотряд" и Общества, возникающие при перевозке пассажиров на местных воздушных линиях при государственном регулировании тарифов, субсидируются из областного бюджета.

Пунктом 1 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) предусмотрена возможность предоставления субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг. Субсидии предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.

В соответствии с подпунктом 2 пункта 2 статьи 78 БК РФ субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются из бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Приложением 13 к Закону N 118-9-ОЗ утвержден порядок предоставления субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, в том числе и на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на перевозку пассажиров и багажа в пригородном и межмуниципальном сообщении.

Разделом IV приложения 13 Закона N 118-9-ОЗ утвержден Порядок предоставления субсидий на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на перевозку пассажиров и багажа в пригородном и межмуниципальном сообщении (далее - Порядок).

Пунктом 4.1 данного раздела предусмотрено, что субсидии на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на перевозку пассажиров и багажа в пригородном и межмуниципальном сообщении (далее - субсидии) на территории Архангельской области, включая территорию Ненецкого автономного округа, предоставляются организациям воздушного, автомобильного, водного и железнодорожного транспорта в случае превышения экономически обоснованной стоимости услуг по перевозке пассажиров и багажа в пригородном и межмуниципальном сообщении над доходами, полученными исходя из тарифов на перевозку пассажиров и багажа в пригородном и межмуниципальном сообщении.

Тарифы, указанные в абзаце 1 данного пункта, утверждаются Агентством по тарифам и ценам Архангельской области и Управлением по государственному регулированию цен (тарифов) Ненецкого автономного округа.

Предоставление субсидий осуществляется в соответствии с Постановлением N 239 (пункт 4.3).

Согласно пункту 4.4 Порядка субсидии предоставляются юридическим лицам независимо от форм собственности и предпринимателям без образования юридического лица со дня государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя, занимающимся перевозкой пассажиров и багажа (далее - транспортные операторы), на основании договоров, заключенных с Министерством, и оперативных отчетов с последующим представлением отчетов о фактически выполненной перевозке пассажиров и багажа по форме, установленной Министерством.

В силу пункта 4.6 Порядка субсидии перечисляются платежными документами с лицевого счета Министерства, открытого в управлении Федерального казначейства по Архангельской области, на расчетные счета транспортных операторов, открытые в кредитных организациях.

Таким образом, Архангельская область приняла на себя обязательства предоставлять субсидии на возмещение убытков организациям воздушного, автомобильного, водного и железнодорожного транспорта в случае превышения экономически обоснованной стоимости услуг по перевозке пассажиров и багажа в пригородном и межмуниципальном сообщении над доходами, полученными исходя из тарифов на перевозку пассажиров и багажа в пригородном и межмуниципальном сообщении.

С учетом изложенного при рассмотрении спора о взыскании убытков необходимо решить вопрос о том, является ли Общества той организацией воздушного транспорта, у которой экономически обоснованная стоимость услуг по перевозке пассажиров и багажа в пригородном и межмуниципальном сообщении превышает доходы, полученные исходя из тарифов на перевозку пассажиров и багажа в пригородном и межмуниципальном сообщении.

Суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявленных требований, указав, что в материалах дела отсутствует договор, заключенный между Министерством и Обществом.

Вместе с тем Общество в рамках дела N А05-3893/2010 обратилось к Министерству с иском о понуждении заключить договор об организации транспортного обслуживания воздушным транспортом на территории Ненецкого автономного округа в 2010 году с обязательством Министерства возмещать экономически обоснованные Комитетом убытки перевозчика, возникающие при организации транспортного обслуживания населения воздушным транспортом в межмуниципальном сообщении на территории Ненецкого автономного округа в результате государственного регулирования тарифов, в виде субсидий за счет средств областного бюджета.

Постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 17.01.2011 указанное дело направлено на новое рассмотрение в суд первой инстанции. В материалы настоящего дела не представлено доказательств того, что Обществу отказано в заключении указанного договора. Следовательно, тот факт, что Обществом не заключен договор, с учетом конкретных обстоятельств данного дела не может являться основанием для отказа в удовлетворении иска.

Вывод суда первой инстанции о том, что Общество не обязано было осуществлять перевозку по установленным тарифам, суд кассационной инстанции считает ошибочным.

Постановление Правительства Российской Федерации от 07.03.1995 N 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)" утвержден перечень услуг транспортных, снабженческо-сбытовых и торговых организаций, по которым органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предоставляется право вводить государственное регулирование тарифов и надбавок. Согласно названному перечню услуги по перевозкам грузов, пассажиров и багажа воздушным транспортом в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях подлежат государственному регулированию.

Приказом от 23.12.2008 N 37 Управление Ненецкого автономного округа установило на 2009 год тарифы на авиаперевозки, выполняемые Обществом. Таким образом, Общество не могло не руководствоваться данным приказом.

Вместе с тем указанный приказ утратил силу в связи с изданием приказа Комитета от 09.09.2010 N 40 "О предельных максимальных тарифах на перевозки пассажиров и багажа воздушным транспортом в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях". Пунктом 2 приказа предусмотрено, что перевозчик самостоятельно устанавливает тарифы на пассажирские перевозки в рамках предельных максимальных тарифов, установленных пунктом 1 названного приказа по соответствующим маршрутам. В материалах дела отсутствуют доказательства, подтверждающие, что данный приказ не действует в отношении Общества.

Ввиду того, что выводы суда первой инстанции в части возможности неприменения Обществом тарифа, установленного уполномоченным органом, противоречат нормам материального права, и с учетом того, что судом не установлено, какими тарифами Общество должно было руководствоваться в 2010 году, решение следует отменить.

Постановление апелляционной инстанции также подлежит отмене, поскольку судом не установлено, относится ли Общество к тем организациям, которым должны быть предоставлены субсидии на основании пункта 4.4 Порядка. Кроме того, не определено, по каким тарифам Общество должно было оказывать услуги.

Суд апелляционной инстанции признал требования Общества обоснованными по размеру. Однако, как указывает податели жалоб, в сумму убытков включен НДС.

В соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 146 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК РФ) реализация товаров (работ, услуг) на территории Российской Федерации признается объектом обложения налогом на добавленную стоимость.

Пунктом 2 статьи 154 НК РФ установлено, что при реализации товаров (работ, услуг) с учетом субсидий, предоставляемых бюджетами бюджетной системы Российской Федерации в связи с применением налогоплательщиком государственных регулируемых цен, или с учетом льгот, предоставляемых отдельным потребителям в соответствии с законодательством, налоговая база определяется как стоимость реализованных товаров (работ, услуг), исчисленная исходя из фактических цен их реализации.

Суммы субсидий, предоставляемых бюджетами бюджетной системы Российской Федерации в связи с применением налогоплательщиком государственных регулируемых цен, или льгот, предоставляемых отдельным потребителям в соответствии с законодательством, при определении налоговой базы не учитываются.

Суд апелляционной инстанции не дал оценку данному обстоятельству. Между тем суд кассационной инстанции не может давать оценку тем обстоятельствам, которые не оценивались судами нижестоящих инстанций.

Кассационная инстанция отклоняет довод подателя жалобы о том, что компенсация расходов Общества, возникших вследствие тарифного регулирования, осуществляемого уполномоченным исполнительным органом государственной власти Ненецкого автономного округа, не является обязательством Архангельской области.

Как следует из материалов дела и установлено судами из уставов Архангельской области и Ненецкого автономного округа следует, что Архангельская область и Ненецкий автономный округ являются субъектами Российской Федерации, имеющими собственные системы органов государственной власти. При этом Ненецкий автономный округ - государственно-территориальное образование, являющееся субъектом Российской Федерации - входит в состав Архангельской области и является одновременно его частью. Данное обстоятельство предопределяет специфику сложившихся отношений указанных субъектов, в связи с чем и было заключено соглашение от 20.01.2010 N 1/2010 о взаимодействии по организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение) на территории Ненецкого автономного округа в 2010 году, пунктом 2.1 которого предусмотрено возмещение субсидий за счет средств бюджета Архангельской области.

Учитывая изложенное, суд кассационной инстанции считает, что решение и постановление следует отменить, а дело - передать на новое рассмотрение в суд первой инстанции. При новом рассмотрении суду следует учесть изложенное выше и вынести новой судебный акт с соблюдением норм материального и процессуального права.

Руководствуясь статьями 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил

решение Арбитражного суда Архангельской области от 15.12.2010 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.03.2011 по делу N А05-11630/2010 отменить.

Передать дело на новое рассмотрение в Арбитражный суд Архангельской области.

Председательствующий

А.А. Кустов

Судьи

И.М. Тарасюк А.В. Яковец