Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 19 августа 2011 г. N Ф07-6432/11 по делу N А44-5373/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 17.08.2011.

Полный текст постановления изготовлен 19.08.2011.

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Стрелова И.М., судей Константинова П.Ю. и Мунтян Л.Б.,

при участии от Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области Гаврилина В.В. (доверенность от 17.01.2011),

рассмотрев 17.08.2011 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области на постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.05.2011 по делу N А44-5373/2010 (судьи Мурахина Н.В., Осокина Н.Н., Чельцова Н.С.),

установил

Экономический комитет Новгородской области (далее - Комитет) обратился в Арбитражный суд Новгородской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), о признании недействительными пунктов 2, 3 и 4 решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области (далее - УФАС) от 28.10.2010 по делу N 23 и предписания от 28.10.2010 N 24.

Решением Арбитражного суда Новгородской области от 28.02.2011 (судья Ларина И.Г.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.05.2011 решение отменено. Признаны недействительными, не соответствующими требованиям Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) и Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон о торговле) пункты 2, 3, 4 решения УФАС от 28.10.2010 N 23 и предписание от 28.10.2010 N 24.

В кассационной жалобе УФАС просит постановление от 11.05.2011 отменить, оставив в силе решение от 28.02.2011. Податель жалобы полагает, что суд апелляционной инстанции сделал ошибочный вывод о недоказанности им правовых и фактических оснований вмененного Комитету нарушения законодательства.

Отзыв на кассационную жалобу не представлен.

В судебном заседании представитель УФАС поддержал доводы, приведенные в кассационной жалобе.

Комитет надлежащим образом извещен о месте и времени судебного разбирательства, однако своего представителя для участия в судебном заседании не направил, что в соответствии со статьей 284 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения кассационной жалобы в его отсутствие.

Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела и установлено судами обеих инстанций, 11.02.2010 Комитетом проведено совещание по вопросу оптовой реализации алкогольной продукции на территории Новгородской области с участием, в том числе, представителей организаций, осуществляющих производство и оптовую реализацию указанной продукции на территории области.

По результатам обсуждения составлен протокол совещания (л.д. 30-32), согласно которому названным организациям рекомендовано довести к 01.09.2010 долю реализуемой алкогольной продукции местного производства до 50% (пункт 2.2.), а производителям этой продукции в тот же срок проработать вопрос об увеличении ассортимента недорогой алкогольной продукции до 10-15 наименований (пункт 2.3.)

Комитетом в организации, осуществляющие производство и оптовую реализацию алкогольной продукции на территории Новгородской области, "для использования в работе" направлены письма и протокол совещания от 11.02.2010. В письмах Комитет просил к 01.09.2010 представить ему информацию по пунктам 2.2 и 2.3 протокола совещания.

В связи с поступившим заявлением Союза производителей алкогольной продукции (далее - СПАП) от 30.08.2010 о нарушении Администрацией Новгородской области (далее - Администрация) и Комитетом антимонопольного законодательства, УФАС возбудило дело N 23 по признакам нарушения указанными лицами части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и статьи 15 Закона о торговле.

По результатам рассмотрения дела N 23 принято решение от 28.10.2010, которым в действиях Администрации признано отсутствие нарушения антимонопольного законодательства, а в действиях Комитета установлено нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и части 4 статьи 15 Закона о торговле.

На основании указанного решения Комитету выдано предписание от 28.10.2010 N 24 о прекращении нарушения пунктов 2, 3, 4 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и подпунктов а, б, в пункта 4 статьи 15 Закона о торговле, выразившегося в совершении действий, которые могут ограничить конкуренцию на рынке оптовой реализации алкогольной продукции Новгородской области, а также привести к установлению на товарном рынке правил осуществления торговой деятельности в сфере оборота алкогольной продукции, отличающихся от аналогичных правил, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Комитету предписано направить организациям, осуществляющим оптовую реализацию алкогольной продукции на территории Новгородской области, письма о том, что пункт 2.2 протокола совещания от 11.02.2010 не носит обязательного характера; в дальнейшем не совершать действий, которые могут привести к установлению на товарном рынке правил осуществления торговой деятельности в сфере оборота алкогольной продукции, отличающихся от аналогичных правил, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Не согласившись с решением УФАС от 28.10.2010 по делу N 23 в части пунктов 2, 3, 4 и предписанием от 28.10.2010 N 24, Комитет обратился в арбитражный суд.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу, что действия Комитета по направлению в адрес организаций, занимающихся оптовой реализацией алкогольной продукции на территории Новгородской области, протокола совещания в Администрации от 11.02.2010 и писем с просьбой о предоставлении информации по пунктам 2.2 и 2.3 указанного протокола, относятся к действиям, которые привели или могут привести к ограничению конкуренции. Суд посчитал действия Комитета ограничивающими оптовые организации, закупающие алкогольную продукцию, в выборе хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки соответствующих товаров.

Суд апелляционной инстанции отменил решение, указав, что констатация тех или иных действий (бездействия) соответствующих органов, препятствующих деятельности хозяйствующими субъектами, не может рассматриваться как необходимое и достаточное основание для признания таковых нарушившими требования части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Апелляционная инстанция согласилась с позицией Комитета о рекомендательном характере направленных писем и протокола.

Проверив законность обжалуемого постановления и обоснованность доводов, приведенных в кассационной жалобе, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа считает, что кассационная жалоба УФАС подлежит удовлетворению в виду неправильного применения судом апелляционной инстанции норм материального права.

Целями Закона о защите конкуренции являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1).

Согласно статье 4 названного Закона конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке; признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке (пункты 7 и 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

В силу части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в том числе запрещается:

1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров;

2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам;

3) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров;

4) дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров;

5) установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.

Для квалификации действий субъекта права по части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции необходимо установить совокупность таких условий как: отсутствие нормы права, разрешающей органу власти действовать определенным образом; наступление или возможность наступления негативных последствий для конкурентной среды; причинно-следственную связь между поведением органа публичной власти и наступившими (возможными) негативными последствиями в виде недопущения, ограничения, устранения конкуренции на определенном товарном рынке (сфере обращения определенного товара либо взаимозаменяемых товаров).

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В рамках антимонопольного производства УФАС рассматривал спорные правоотношения применительно к соответствующему товарному рынку, имеющему определенные продуктовые и географические границы. Антимонопольным органом установлено, что продуктовыми границами товарного рынка является оптовая реализация алкогольной продукции, а географическими границами - территория Новгородской области.

В ходе рассмотрения дела антимонопольным органом установлено, что на территории Новгородской области действуют 18 организаций, осуществляющих оптовые поставки алкогольной продукции для розничной торговли и общественного питания.

Согласно исследованию УФАС, проведенному, в том числе на основании полученных от оптовых продавцов алкогольной продукции ответов на запросы антимонопольного органа (л.д. 57, 59-66), эти организации восприняли письмо Комитета в качестве основания для принятия мер, указанных в пункте 2.2. протокола совещания от 11.02.2010. По сообщению ряда оптовых продавцов алкогольной продукции, во исполнение названного пункта протокола они заключили договоры поставки с открытым акционерным обществом "Алкон" (местным производителем алкогольной продукции).

При таких обстоятельствах УФАС пришло к выводу, что исполнение пункта 2.2 протокола совещания может привести к ограничению поставок на территорию Новгородской области алкогольной продукции неместного производства; понуждает организации, осуществляющие оптовую реализацию указанной продукции на территории области, в приоритетном порядке заключать договоры поставок с местными производителями алкогольной продукции; создает необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующим субъектам, в том числе путем установления к ним не предусмотренного законодательством Российской Федерации требования в части продажи определенного товара, а именно алкогольной продукции местных производителей.

Подобные действия ограничивают хозяйствующие субъекты (организации, осуществляющие оптовую продажу алкогольной продукции) в самостоятельном выборе поставщиков и в ассортименте закупаемой алкогольной продукции. В свою очередь для хозяйствующих субъектов, являющихся местными производителями указанной продукции, создается возможность путем доведения доли реализации их продукции до 50 % в общем объеме регионального рынка алкогольной продукции в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на указанном рынке, что в соответствии с пунктом 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции является признаками ограничения конкуренции.

Правомерно соглашаясь с позицией антимонопольного органа, суд первой инстанции принял во внимание, что спорные действия Комитета, который согласно пункту 2.2.3 Положения об Экономическом комитете Новгородской области, утвержденному постановлением Администрации Новгородской области от 01.10.2008 N 340 (л.д. 14-17), обладает властными полномочиями и контрольными функциями в сфере производства и оборота алкогольной продукции на территории Новгородской области, фактически восприняты участниками рынка в качестве указаний, обязательных для исполнения.

Суд учел, что, несмотря на отсутствие на совещании некоторых организаций, осуществляющих оптовую реализацию алкогольной продукции, письма и протокол совещания направлены в адрес всех организаций, осуществляющих оптовую реализацию указанной продукции на территории Новгородской области.

Действия Комитета по направлению упомянутого письма и протокола совещания были последовательны и целенаправленны и потому нельзя признать правильным вывод суда апелляционной инстанции об их рекомендательном характере.

Как обосновано указано в решении суда, подобные действия Комитета создают реальную угрозу наступления негативных последствий для конкуренции на рынке оптовой реализации алкогольной продукции; устанавливают не предусмотренные законодательством Российской Федерации требования к хозяйствующим субъектам; создают препятствия свободному перемещению товаров; ограничивают права хозяйствующих субъектов на свободную продажу, покупку, а также свободу заключения договоров.

Значимая связь между названными действиями Комитета и негативным влиянием (возможностью такового) на конкурентную среду подтверждается материалами дела. Соответствующие доказательства получили правильную оценку суда первой инстанции.

Таким образом, вывод апелляционного суда о недоказанности влияния действий Комитета на конкурентную среду является необоснованным.

Как указано в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Ни в ходе рассмотрения антимонопольным органом дела N 23, ни при рассмотрении настоящего дела Комитетом не приведено соответствующей нормы права, позволяющей ему осуществлять оспариваемые действия.

Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также Федеральный закон от 22.11.1995 N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" не позволяют заявителю подобным образом ограничивать в субъекте Российской Федерации закупку и реализацию алкогольной продукции в зависимости от места ее производства.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287, 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.05.2011 по делу N А44-5373/2010 отменить.

Решение Арбитражного суда Новгородской области от 28.02.2011 по тому же делу оставить в силе.

Председательствующий

И.М. Стрелов

Судьи

П.Ю. Константинов Л.Б. Мунтян