Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 19 сентября 2011 г. N Ф07-7886/11 по делу N А44-325/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 12 сентября 2011 года.

Полный текст постановления изготовлен 19 сентября 2011 года.

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Сапоткиной Т.И., судей Гафиатуллиной Т.С. и Рудницкого Г.М.,

при участии от администрации Великого Новгорода Солдатовой Е.А. (доверенность от 19.05.2011), от открытого акционерного общества "Институт Новгородгражданпроект" Берсеневой С.И. (доверенность от 28.03.2011),

рассмотрев 12.09.2011 в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации Великого Новгорода на решение Арбитражного суда Новгородской области от 17.06.2011 по делу N А44-325/2011 (судьи Федорова А.Е., Ларина И.Г., Нестерова И.В.),

установил

Некоммерческое образовательное учреждение "Учебный центр "Судоводитель" (далее - Учреждение) обратилось в Арбитражный суд Новгородской области к администрации Великого Новгорода, место нахождения: 173007, Новгородская область, г. Великий Новгород, ул. Большая Власьевская, дом 4, ОГРН 1035300275372 (далее - Администрация), о признании недействующим постановления Администрации от 21.05.2004 N 93 "Об утверждении градостроительной документации - проекта "План красных линий улиц и магистралей Великого Новгорода" в части утверждения красных линий, проходящих по земельному участку с кадастровым номером 53:23:73:00500068 общей площадью 1 275 кв.м, расположенному по адресу: Великий Новгород, ул. Балтийская, дом 1, как несоответствующего статье 29 Конституции Российской Федерации, Градостроительному кодексу Российской Федерации, пункту 2 статьи 47 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), пункту 4 статьи 7 Устава Великого Новгорода.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено открытое акционерное общество "Институт Новгородгражданпроект" (далее - Институт).

Решением суда от 17.06.2011 требования удовлетворены.

В кассационной жалобе Администрация просит решение отменить и принять новый судебный акт, которым в удовлетворении заявленных требований отказать.

Податель жалобы ссылается на пункты 2 и 3 статьи 47 Закона N 131-ФЗ, статьи 16 и 20 Устава Великого Новгорода и указывает, что суд отразил в решении, что в апреле 2004 года в соответствии с пунктом 16 Положения о порядке проведения общественных обсуждений (слушаний) намечаемой градостроительной деятельности на территории Великого Новгорода, утвержденного решением Думы Великого Новгорода от 26.06.2003 N 568, проведены общественные обсуждения Плана красных линий улиц и магистралей Великого Новгорода, информация о времени и месте проведения общественных обсуждений размещена в газете "Новгород" от 08.04.2004, в соответствии с пунктом 19 упомянутого Положения велись протоколы общественных обсуждений от 22.04.2004 NN 04-2 и 04-3, оригиналы которых не сохранились; схема красных линий, утвержденная на общественных слушаниях, была обнародована, у Администрации отсутствовала возможность опубликовать План красных линий в газете в связи с большим форматом плана; оспариваемое постановление опубликовано в газете "Новгород" от 27.08.2004 N 34, последующие постановления Администрации, которыми вносились изменение в корректировку красных линий, были опубликованы в установленном порядке в газете "Новгород", что заявитель не оспаривает; План красных линий является градостроительной документацией, сам по себе не содержит норм права, План красных линий размещен на сайте Администрации в сети Интернет.

Податель жалобы ссылается на то, что в соответствии с проектом границ спорного земельного участка, а также согласно градостроительному плану земельный участок находится в границах красных линий; суд не принял во внимание доказательства Администрации, подтверждающие, что постановление Администрации N 163, в связи с которым была допущена техническая ошибка при корректировке схемы красных линий, выразившаяся в необоснованном удалении красной линии из квартала 5 Великого Новгорода, опубликовано 03.08.2007, техническая ошибка обнаружена в декабре 2010 и своевременно исправлена путем опубликования постановления об её обнаружении.

Податель жалобы ссылается на пункт 11 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации и пункт 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации и указывает, что земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

В отзыве на кассационную жалобу Учреждение просит оставить решение без изменения.

Законность решения проверена в кассационном порядке.

В судебном заседании представитель Администрации подтвердил доводы, изложенные в кассационной жалобе. Представитель Института пояснил, что полагается в этом вопросе на усмотрение суда. Учреждение о месте и времени рассмотрения дела извещено надлежащим образом, однако своего представителя в суд не направило, в связи с чем жалоба рассмотрена в его отсутствие.

Суд кассационной инстанции полагает, что жалоба подлежит частичному удовлетворению.

Материалами дела подтверждается следующее.

Администрацией издано постановление от 21.05.2004 N 93 "Об утверждении градостроительной документации - проекта "План красных линий улиц и магистралей Великого Новгорода".

Полагая, что указанное постановление в части утверждения красных линий, проходящих по земельному участку с кадастровым номером 53:23:73:00500068, не соответствует статье 29 Конституции Российской Федерации, Градостроительному кодексу Российской Федерации, пункту 2 статьи 47 Закона N 131-ФЗ, пункту 4 статьи 7 Устава Великого Новгорода, и нарушает его права, поскольку препятствует приватизации упомянутого земельного участка, на котором расположен принадлежащий ему на праве собственности объект недвижимости - лодочная станция, Учреждение обратилось в арбитражный суд с настоящим иском.

В обоснование требований заявитель ссылается на то, что План красных линий улиц и магистралей Великого Новгорода в полном объеме не был опубликован в установленном порядке, в связи с чем Учреждение было лишено возможности получения достоверной информации о том, что упомянутый земельный участок находится в границе земель общего пользования, получило разрешение на строительство, построило на земельном участке здание лодочной станции с причалом и зарегистрировало на этот объект недвижимости право собственности, в настоящее время оно лишено возможности выкупить земельный участок под этим объектом недвижимости в связи с наличием на этом земельном участке красных линий.

Суд первой инстанции применил статью 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Суд сослался на то, что в первоначальном виде План красных линий улиц и магистралей Великого Новгорода не был опубликован, в установленном порядке в газете был опубликован только текст оспариваемого постановления.

Суд отверг доводы Администрации о том, что схема красных линий, утвержденная на общественных слушаниях, была обнародована, а заявитель имел возможность ознакомиться с ней, а также обратиться в Администрацию для ознакомления с Планом красных линий. При этом суд сослался на то, что оригиналов протоколов общественных слушаний и обнародованной на них схемы, на которые ссылается Администрация, суду на обозрение не представлено.

Суд сослался на то, что из выкипировок из Плана красных линий видно, что в 2004 г. красная линия проходила через упомянутый земельный участок, в 2008 г. - отсутствовала на этом земельном участке, в 2011 вновь проходит по спорному земельному участку.

Суд первой инстанции счёл, что оспариваемое постановление не соответствует статье 29 Конституции Российской Федерации, Градостроительному кодексу Российской Федерации, пункту 2 статьи 47 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 4 статьи 7 Устава Великого Новгорода, в связи с тем, что не представлено доказательств, подтверждающих, что первоначальный План красных линий, утвержденный оспариваемым постановлением, был опубликован в полном объеме.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судом норм материального и процессуального права, полагает, что решение подлежит отмене, а дело - передаче на новое рассмотрение в тот же арбитражный суд в связи с тем, что судом неправильно применены нормы материального и процессуального права, неполно исследованы обстоятельства, имеющие существенное значение для правильного разрешения спора, а выводы суда не соответствуют установленным по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, сделаны при неполном исследовании обстоятельств, имеющих существенное значение для правильного разрешения спора.

В соответствии с пунктом 1 статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для удовлетворения требования о признании нормативного акта несоответствующим закону или иному нормативному акту, имеющему большую юридическую силу, суду необходимо помимо проверки на соответствие оспариваемого нормативного акта закону или иному нормативному акту, установить, что оспариваемым актом нарушены права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Согласно пункту 5 статьи 195 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации нормативный правовой акт или отдельные его положения, признанные арбитражным судом недействующими, не подлежат применению с момента вступления в законную силу решения суда и должны быть приведены органом или лицом, принявшими оспариваемый акт, в соответствие с законом или иным нормативным правовым актом, имеющими большую юридическую силу.

Вывод суда первой инстанции о том, что оспариваемое постановление не соответствует статье 29 Конституции Российской Федерации, статье 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункту 2 статьи 47 Федерального закона N 131-ФЗ и пункту 4 статьи 7 Устава Великого Новгорода нельзя признать правильным.

В обоснование данного вывода суд сослался на то, что в первоначальном виде План красных линий улиц и магистралей Великого Новгорода не был опубликован в установленном порядке, опубликован только текст оспариваемого постановления. Суд отклонил доводы Администрации о том, что схема красных линий была утверждена на общественных слушаниях, проведенных до принятия оспариваемого постановления в апреле 2004 года, то есть была обнародована. При этом суд первой инстанции сослался на то, что Администрацией не представлено доказательств того, что План красных линий с момента обнародования его на общественных слушаниях до момента утверждения его оспариваемым постановлением не претерпел каких-либо изменений, указав, что оригиналов протоколов и схемы, на которые ссылается Администрация суду не представлено.

Однако суд из выкипировок из Плана красных линий по состоянию на 2004, 2008 и 2011 г.г. установил, что в 2004 году красная линия проходила через спорный земельный участок, в 2008 году отсутствовала, в 2011 году проходит по границе спорного земельного участка. Суд первой инстанции также указал в решении, что при обозрении судом Плана красных линий улиц и магистралей Великого Новгорода, размещенного на официальном сайте Администрации в сети Интернет по состоянию на 2008 год, установлено, что спорный земельный участок находится за пределами красных линий, доказательств опубликования информации о допущенной в 2007 году технической ошибке, выразившейся в необоснованном удалении красных линий в квартале N 5 Великого Новгорода из Плана, а также доказательств опубликования сведений об устранении допущенной ошибки суду не представлено.

Таким образом, суд первой инстанции установил, что в Плане красных линий по состоянию на 2004 год, утвержденном оспариваемым постановлением, красная линия проходила через спорный земельный участок, в Плане по состоянию на 2008 год - отсутствовала, по состоянию на 2011 год - вновь проходит. Суд также установил, что оспариваемое постановление было опубликовано в газете не полностью, поскольку сам План красных линий не вошел в публикацию, а был размещен лишь текст постановления. Суд также счёл недоказанным опубликование сведений о наличии, а затем и об устранении допущенной в 2008 году ошибки, касающейся отсутствия или нахождения красной линии в границах спорного земельного участка.

Суд первой инстанции применил пункт 14 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которому утвержденная документация по планировке территории (проекты планировки территории и проекты межевания территории) подлежат опубликования в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, в течение семи дней со дня утверждения указанной документации и размещаться на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети Интернет.

Однако суд первой инстанции не учёл, что Градостроительный кодекс Российской Федерации, содержащий указанную норму права, в соответствии со статьей 1 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" введен в действие со дня его официального опубликования и на момент принятия оспариваемого постановления не действовал. В этот период действовал Градостроительный кодекс Российской Федерации от 07.05.1998 N 73-ФЗ (далее - ГрК РФ 1998 г.). В соответствии с пунктом 12 статьи 28 ГрК РФ 1998 г. решение органов государственной власти и органов местного самоуправления о разработке градостроительной документации любого вида или о внесении в нее изменений, а также основные положения градостроительной документации любого вида подлежат опубликованию. В соответствии с пунктом 2 статьи 58 ГрК РФ 1998 г. проект планировки подлежит опубликованию, обсуждению с населением и утверждается органами местного самоуправления с учетом результатов такого обсуждения. Как следует из пункта 2.20 Постановления Госстроя Российской Федерации от 29.10.2002 N 150 "Об утверждении Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации", действовавшего в период спорных правоотношений, основные положения любого вида градостроительной документации после её утверждения подлежат опубликованию.

Приведенные правовые нормы позволяют сделать вывод о том, что в период принятия оспариваемого постановления градостроительное законодательство предусматривало обязанность опубликования градостроительной документации после её утверждения, однако не устанавливала сроков и порядка её опубликования.

Из пунктов 2 и 3 статьи 47 Закона N 131-ФЗ следует, что муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования); порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ним граждан.

Как следует из статьи 7 Устава Великого Новгорода, утвержденного решением Новгородской городской Думы от 23.04.1998 N 368, правовые акты органов местного самоуправления города, затрагивающие права, свободы и обязанности граждан, вступают в силу со дня их официального опубликования (обнародования) в средствах массовой информации в порядке, установленном соответствующим решением городской Думы.

Суд первой инстанции установил, что текст постановления был опубликован в установленном порядке в газете "Новгород" и сослался на то, что сам План красных линий в газете опубликован не был.

Однако суд не проверил доводы Администрации о том, что в последующем План красных линий, содержащий обозначение красной линии на спорном земельном участке, был опубликован на созданном официальном сайте Администрации в сети Интернет и соответственно является обязательным для соблюдения всеми субъектами градостроительной деятельности. Поскольку указанные обстоятельства являются существенным для правильного разрешения спора, сделанный без проверки этих обстоятельств вывод суда первой инстанции о том, что оспариваемое постановление не соответствует приведенным нормам Конституции Российской Федерации, Закона N 131-ФЗ, градостроительного законодательства и Устава Великого Новгорода, нельзя признать обоснованным.

Вывод суда первой инстанции о том, что оспариваемое постановление нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности, также не может быть признан правильным. В обоснование этого вывода суд сослался на то, что прохождение красной линии через земельный участок определяет статус земельного участка, поскольку земли общего пользования не подлежат приватизации, а оспариваемое постановление нарушает право заявителя в полной мере пользоваться принадлежащим ему на праве собственности недвижимым имуществом.

Однако суд первой инстанции при рассмотрении дела не проверил и не дал оценку доводам Администрации о том, что оспариваемое постановление не нарушает права и законные интересы Учреждения, поскольку спорный земельный участок входит в береговую полосу, в связи с чем он не подлежит приватизации.

В соответствии с пунктом 8 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации запрещается приватизация земельных участков в пределах береговой полосы, установленной в соответствии с Водным кодексом Российской Федерации, а также земельных участков, на которых находятся пруды, обводненные карьеры, в границах территорий общего пользования.

Как следует из пунктов 6 и 8 статьи 6 Водного кодекса Российской Федерации полоса земли вдоль береговой линии водного объекта общего пользования (береговая полоса) предназначается для общего пользования. Ширина береговой полосы водных объектов общего пользования составляет двадцать метров, за исключением береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем десять километров. Ширина береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем десять километров, составляет пять метров. Каждый гражданин вправе пользоваться (без использования механических транспортных средств) береговой полосой водных объектов общего пользования для передвижения и пребывания около них, в том числе для осуществления любительского и спортивного рыболовства и причаливания плавучих средств.

Поскольку выводы суда первой инстанции сделаны без исследования обстоятельств, имеющих существенное значение для правильного разрешения спора, решение подлежит отмене, а дело - передаче на новое рассмотрение в тот же арбитражный суд.

При новом рассмотрении дела суду необходимо исследовать все обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения спора, проверив доводы всех участвующих в деле лиц, в частности доводы Администрации о том, что действующее на момент принятия оспариваемого постановления законодательство не устанавливало сроков опубликования градостроительной документации, План красных линий, содержащий красную линию на спорном земельном участке, размещен на официальном сайте Администрации в сети Интернет и подлежит обязательному применению, а также о том, что оспариваемое постановление не нарушает права и законные интересы Учреждения, поскольку упомянутый земельный участок не подлежит приватизации, так как входит в береговую полосу, в пределах которой расположена постройка, принадлежащая Учреждению на праве собственности.

При новом рассмотрении дела суду следует также решить вопрос о распределении между участвующими в деле лицами судебных расходов по кассационной жалобе.

С учетом изложенного, руководствуясь статьями 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил

решение Арбитражного суда Новгородской области от 17.06.2011 по делу N А44-325/2011 отменить.

Дело передать на новое рассмотрение в Арбитражный суд Новгородской области.

Председательствующий

Т.И. Сапоткина

Судьи

Т.С. Гафиатуллина Г.М. Рудницкий