Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 2 ноября 2011 г. N Ф07-9080/11 по делу N А56-8217/2011

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Самсоновой Л.А., судей Алешкевича О.А., Михайловской Е.А.,

при участии от общества с ограниченной ответственностью "Фрегат" Ильиных П.Б. (доверенность от 26.09.2011 N 12-26/09-11), от Северо-Западного управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору Логинова В.В. (доверенность от 02.03.2011 N 28/Дв) и Москвиной М.В. (доверенность от 15.08.2011 N 80/Дв),

рассмотрев 27.10.2011 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Северо-Западного управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору на постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.06.2011 по делу N А56-8217/2011 (судьи Шульга Л.А., Борисова Г.В., Есипова О.И.),

установил

Северо-Западное управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, место нахождения: 191028, Санкт-Петербург, Моховая ул., д. 3, ОГРН 5067847165018 (далее - Северо-Западное управление Ростехнадзора, Управление), обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о привлечении общества с ограниченной ответственностью "Фрегат", место нахождения: 196247, Санкт-Петербург, пл. Конституции, д. 7, ОГРН 1077847343914 (далее - ООО "Фрегат", Общество), к административной ответственности по части 2 статьи 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в виде приостановления деятельности в части осуществления строительства объекта капитального строительства "Завершение строительства объекта незавершенного строительства административного здания со встроенными помещениями иного назначения и подземной автостоянкой" по адресу: Санкт-Петербург, Ленинский пр., д. 153, лит. "В" (далее - Объект).

Решением от 31.03.2011 суд удовлетворил заявление Управления и привлек Общество к административной ответственности по части 2 статьи 9.4 КоАП РФ в виде административного приостановления деятельности в части осуществления строительства Объекта сроком на 90 суток.

Постановлением от 20.06.2011 апелляционная инстанция отменила решение суда первой инстанции и отказала в удовлетворении заявления Управления.

В кассационной жалобе Северо-Западное управление Ростехнадзора, ссылаясь на неправильное применение норм материального права, просит отменить постановление апелляционного суда и оставить без изменения решение суда первой инстанции.

Податель жалобы отмечает, что ООО "Фрегат" вменялись нарушения требований статей 49 и 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Управление указывает, что строительство спорного Объекта возможно только в соответствии с проектной документацией, получившей положительное заключение государственной экспертизы.

По мнению Северо-Западного управления Ростехнадзора, приоритетное значение в составе документации, на основании которой осуществляется строительство, принадлежит заключению экспертизы, а не проектной документации.

Податель жалобы считает, что противоречия между проектной документацией, представленной Обществом, и заключением Федерального государственного учреждения "Главное управление государственной экспертизы" (далее - ФГУ "Главгосэкспертиза России") служат доказательством осуществления строительства Объекта вопреки проектным решениям, которые прошли проверку ФГУ "Главгосэкспертиза России" и получили положительное заключение.

Заявитель отмечает, что нарушения, допущенные ООО "Фрегат", касались именно конструктивных характеристик надежности и безопасности спорного Объекта.

Податель жалобы считает, что доказательства того, что предметом государственной экспертизы была та проектная документация, в соответствии с которой осуществляется строительство и на которую ссылается Общество, не представлены.

Северо-Западное управление Ростехнадзора отмечает, что утверждение Общества о допущенной в заключении ФГУ "Главгосэкспертиза России" опечатке ничем объективно не подтверждено, и до момента подачи кассационной жалобы изменений в данное заключение не внесено.

В отзыве на кассационную жалобу Общество просит оставить принятый судебный акт без изменения.

В судебном заседании представители Управления поддержали доводы, приведенные в кассационной жалобе, а представитель Общества возражал против ее удовлетворения.

Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела, с 01.02.2011 по 08.02.2011 на основании распоряжения руководителя Межрегионального территориального управления технологического и экологического надзора по Северо-Западному Федеральному округу от 16.05.2008 N 296-Р сотрудниками административного органа проведена внеплановая проверка строительства Объекта.

В ходе проверки в числе прочего выявлено, что при проверке ранее выданного предписания от 29.09.2010 N 23-296-Р-271 установлено, что не выполнены следующие пункты в нарушение требований статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации:

пункт 3 - предоставить положительное заключение ФГУ "Главгосэкспертиза России" по внесенным изменениям в проектную документацию (в части отступления от проекта при устройстве разделительных стен и фундаментов) в срок до 10.11.2010, а именно:

1) разделительные отсекающие стенки выполнены из буронабивных железобетонных свай длинной 20 м, диаметром 350 мм в отступление от проекта, имеющего положительное заключение ФГУ "Главгосэкспертиза России" от 23.11.2009 N 734-09/ГГЭ-5588/05 (длина 35 м, диаметр 620 мм) в нарушение требований статей 49 и 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации;

2) фундаменты выполнены из буронабивных свай длиной 25 м, диаметром 550 мм в отступление от проекта, имеющего положительное заключение ФГУ "Главгосэкспертиза России" от 23.11.2009 N 734-09/ГГЭ-5588/05 (длина 25 м, диаметр 880 мм) в нарушение требований статей 49 и 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Установленные обстоятельства отражены в акте проверки от 08.02.2011 N 23-296-Р-23.

По результатам проверки Управление составило протокол от 22.02.2011 N 23-296-Р-22 об административном правонарушении, согласно которому ООО "Фрегат" как застройщику Объекта вменено нарушение требований проектной документации и Градостроительного кодекса Российской Федерации, выразившееся в следующем:

1) разделительные отсекающие стенки в нарушение требований статей 49 и 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации и проекта, имеющего положительное заключение ФГУ "Главгосэкспертиза России" от 23.11.2009 N 734-09/ГГЭ-5588/05, выполнены из буронабивных железобетонных свай длинной 20 м, диаметром 350 мм вместо предусмотренных проектом параметров - длина 35 м, диаметр 620 мм;

2) фундаменты в нарушение требований статей 49 и 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации и проекта, имеющего положительное заключение ФГУ "Главгосэкспертиза России" от 23.11.2009 N 734-09/ГГЭ-5588/05, выполнены из буронабивных свай длиной 25 м, диаметром 350 мм вместо предусмотренных проектом параметров - длина 25 м, диаметр 880 мм.

Административный орган отметил, что выявленные нарушения проектной документации и норм Градостроительного кодекса Российской Федерации затрагивают конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности Объекта капитального строительства и оказывают негативное воздействие строительства на безопасную эксплуатацию зданий, прилегающих к строительному объекту.

Действия Общества квалифицированы административным органом по части 2 статьи 9.4 КоАП РФ.

В соответствии со статьей 23.1 КоАП РФ Северо-Западное управление Ростехнадзора обратилось в арбитражный суд с заявлением о привлечении ООО "Фрегат" к административной ответственности по части 2 статьи 9.4 КоАП РФ.

Суд первой инстанции пришел к выводу о наличии в действиях Общества состава административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 9.4 КоАП РФ, в связи с чем привлек ООО "Фрегат" к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности в части осуществления строительства Объекта сроком на 90 суток.

Суд апелляционной инстанции отменил решение суда первой инстанции, отказав Северо-Западному управлению Ростехнадзора в удовлетворении заявления. Суд усмотрел противоречия между проектной документацией и положительным заключением государственной экспертизы, посчитав, что Управление не представило бесспорные доказательства нарушения Обществом требований проектной документации, затрагивающие конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объектов капитального строительства и (или) их частей, а также безопасность строительных конструкций. Суд не установил совершения Управлением процедурных нарушений.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и доводы жалобы, пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 1 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей в спорный период) проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполняемых для подготовки такой проектной документации, подлежат государственной экспертизе, за исключением случаев, предусмотренных названной статьей.

Частью 4 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что Государственная экспертиза проектной документации и государственная экспертиза результатов инженерных изысканий проводятся федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченными на проведение государственной экспертизы проектной документации, или подведомственными указанным органам государственными (бюджетными или автономными) учреждениями.

В силу части 5 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации предметом государственной экспертизы являются оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий, и оценка соответствия результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов.

Согласно частям 6.3, 7 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации результатами проведения государственной экспертизы проектной документации и государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий, являются соответствующие заключения. Срок проведения государственной экспертизы определяется сложностью объекта капитального строительства, но не должен превышать три месяца.

В соответствии с частями 9 и 10 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации результатом государственной экспертизы проектной документации является заключение о соответствии (положительное заключение) или несоответствии (отрицательное заключение) проектной документации требованиям технических регламентов и результатам инженерных изысканий, требованиям к содержанию разделов проектной документации, предусмотренным в соответствии с частью 13 статьи 48 названного Кодекса, Отрицательное заключение государственной экспертизы может быть оспорено застройщиком или заказчиком в судебном порядке.

В соответствии с подпунктом "в" пункта 2 Требований к составу, содержанию и порядку оформления заключения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, введенных в действие приказом Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству от 02.07.2007 N 188 (далее - Требование), заключение государственной экспертизы содержит раздел "описание рассмотренной документации (материалов)".

Согласно подпункту "д" пункта 5.1 Требования подраздел "описание результатов инженерных изысканий" раздела "описание рассмотренной документации (материалов)" заключения государственной экспертизы содержит основные проектные решения в отношении проектной документации по внешним инженерным сетям и конструктивным решениям фундаментов (в случае, если для проведения государственной экспертизы результатов инженерных изысканий требуется представление такой проектной документации).

Согласно части 3 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации лицами, осуществляющими строительство, могут являться застройщик либо привлекаемое застройщиком или заказчиком на основании договора физическое или юридическое лицо, соответствующие требованиям, предусмотренным частью 2 данной статьи.

В соответствии с частью 6 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации лицо, осуществляющее строительство, обязано осуществлять строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства в соответствии с заданием застройщика или заказчика (в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора), проектной документацией, требованиями градостроительного плана земельного участка, требованиями технических регламентов и при этом обеспечивать безопасность работ для третьих лиц и окружающей среды, выполнение требований безопасности труда, сохранности объектов культурного наследия.

В силу части 7 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации отклонение параметров объекта капитального строительства от проектной документации, необходимость которого выявилась в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта такого объекта, допускается только на основании вновь утвержденной застройщиком или заказчиком проектной документации после внесения в нее соответствующих изменений в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Согласно части 2 статьи 9.4 КоАП РФ нарушение требований проектной документации, технических регламентов, обязательных требований стандартов, строительных норм и правил, других нормативных документов в области строительства при строительстве, включая применение строительных материалов (изделий), которое затрагивает конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объектов капитального строительства и (или) их частей, а также безопасность строительных конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от ста тысяч до пятисот тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

В силу пункта 28 статьи 2 Федерального закона от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" (далее - Закон N 384-ФЗ) характеристики безопасности здания или сооружения - это количественные и качественные показатели свойств строительных конструкций, основания, материалов, элементов сетей инженерно-технического обеспечения и систем инженерно-технического обеспечения, посредством соблюдения которых обеспечивается соответствие здания или сооружения требованиям безопасности.

При этом согласно ГОСТу 27751-88 "Надежность строительных конструкций и оснований. Основные положения по расчету" надежность строительного объекта представляет собой свойство строительного объекта выполнять заданные функции в течение требуемого промежутка времени.

Следует также отметить, что высотные здания в соответствии с пунктом 5.1 ГОСТа 27751-88 "Надежность строительных конструкций и оснований. Основные положения по расчету", пунктом 8 статьи 4 Закона N 384-ФЗ и статьей 48.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации относятся к повышенному уровню ответственности. Как следует из положительного заключения ФГУ "Главгосэкспертиза России" от 23.11.2009 N 734-09/ГГЭ-5588/05 высота здания в данном случае составляет 133,3 м (т.1, л. 77).

Статьей 7 Закона N 384-ФЗ предусмотрено, что строительные конструкции и основание здания или сооружения должны обладать такой прочностью и устойчивостью, чтобы в процессе строительства и эксплуатации не возникало угрозы причинения вреда жизни или здоровью людей.

Таким образом, строительство высотного здания с нарушением расчетных показателей в части конструктивных характеристик безопасности представляет угрозу жизни и здоровью граждан, поскольку именно фундамент, а также другие его части выполненные с учетом расчетных показателей нагрузок, позволяет сохранить заданные эксплуатационные свойства и безопасность Объекта.

Как следует из материалов дела, ООО "Фрегат" должно было осуществлять строительство Объекта на основании проекта, получившего положительное заключение ФГУ "Главгосэкспертиза России" от 23.11.2009 N 734-09/ГГЭ-5588/05, где установлены определенные характеристики надежности и безопасности Объекта.

Согласно заключению ФГУ "Главгосэкспертиза России" от 23.11.2009 N 734-09/ГГЭ-5588/05 предусмотрено, что фундаменты свайные, запроектированы с использованием существующих забивных железобетонных свай сечением 400х400 длиною 16,0 м и буронабивных свай диаметром 880 мм длиною 25,0 м (т. 1, л. 77). В данном заключении также указано, что конструктивными решениями проекта предусматривается устройство разделительных стенок между строящимся основным зданием и блоками по торцам существующих корпусов из буронабивных железобетонных свай диаметром 620 мм, длиной 35,0 м (т. 1, л. 77).

Между тем согласно журналам производства работ по сооружению свай с датами начала работ 09.05.2008 и 19.04.2008 и актам освидетельствования скрытых работ от 27.05.2008, 13.06.2008 и 26.06.2008 установлено, что фундамент выполнен из свай диаметром 550 мм и длиной 25 м, а разделительные отсекающие стенки выполнены из буронабивных железобетонных свай диаметром 350 мм и длиной 20 м (т. 1, л. 90-106, 159-164).

В материалы дела Обществом представлена проектная документация завершения строительства Объекта (т. 2, л. 93-136). В пункте 4 "Нагрузки, принятые в проекте" (лист 7) раздела 4 "Конструктивные и объемно-планировочные решения" данного проекта предусмотрено, что свайное основание принято из существующих забивных железобетонных свай сечением 40х40 см длиною 16 м и вновь устраиваемых буронабивных свай диаметром 55 см, длиною 25 м и буронабивных свай диаметром 88 см, длиной 25 м (т. 2, л. 106). Кроме того, в названном пункте 4 указанного проекта отмечено, что для обеспечения последующей безопасной эксплуатации блоков N 2 и N 3 в рассматриваемом проекте предлагается выполнить устройство разделительных стенок между блоками по торцам корпусов 2 и 3 на глубину до 20м из буронабивных свай диаметром 35 см (т. 2, л. 106).

Суд апелляционной инстанции пришел к выводу об отсутствии события вменяемого Обществу правонарушения, отметив, что Управление не представило бесспорные доказательства нарушения Обществом требований проектной документации, затрагивающие конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объектов капитального строительства и (или) их частей, а также безопасность строительных конструкций.

Кассационная инстанция считает ошибочным данный вывод апелляционного суда.

В соответствии с частями 1-3 статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности. Доказательство признается арбитражным судом достоверным, если в результате его проверки и исследования выясняется, что содержащиеся в нем сведения соответствуют действительности.

Сравнение параметров подлежащих установке буронабивных свай, указанных в названном проекте, представленном Обществом, и заключении ФГУ "Главгосэкспертиза России" от 23.11.2009 N 734-09/ГГЭ-5588/05, свидетельствует о том, что приведенные в них данные разнятся.

Анализ заключения ФГУ "Главгосэкспертиза России" свидетельствует о том, что на государственную экспертизу была представлена проектная документация, по которой в фундамент здания должны были устанавливаться буронабивные сваи диаметром 880 мм и длиною 25,0 м, а разделительные стенки между строящимся основным зданием и блоками по торцам существующих корпусов должны были состоять из буронабивных железобетонных свай диаметром 620 мм и длиной 35,0 м.

Таким образом, из материалов дела не следует, что строительство Объекта осуществлялось в соответствии с проектной документацией, получившей положительное заключение ФГУ "Главгосэкспертиза России" от 23.11.2009 N 734-09/ГГЭ-5588/05.

Указанные обстоятельства не позволяют отнести проектную документацию, представленную ООО "Фрегат" в материалы дела, к числу надлежащих доказательств, позволяющих утверждать, что строительство велось в соответствии с проектной документацией, получившей положительное заключение государственной экспертизы.

В силу части 4 статьи 210 АПК РФ по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

В данном случае Северо-Западное управление Ростехнадзора представило заключение ФГУ "Главгосэкспертиза России" от 23.11.2009 N 734-09/ГГЭ-5588/05, а также журнал производства работ по сооружению свай с датой начала работ 09.05.2008 и акты освидетельствования скрытых работ от 27.05.2008, 13.06.2008 и 26.06.2008, которые служат доказательством наличия обстоятельств, послуживших основанием для привлечения Общество к административной ответственности. Тем самым Управление выполнило возложенную на административный орган обязанность.

Таким образом, суд апелляционной инстанции ошибочно посчитал противоречия в параметрах свай, указанных в проектной документации и в положительном заключении государственной экспертизы, обстоятельством, свидетельствующим об отсутствии события вменяемого Обществу административного правонарушения.

Суд первой инстанции правомерно отметил, что довод ООО "Фрегат" о наличии технической ошибки в заключении ФГУ "Главгосэкспертиза России" несостоятелен.

Как следует из материалов дела, ООО "Фрегат" заключило договор на выполнение экспертных работ с ФГУ "Главэкспертиза России" от 22.02.2011 N 0209Д-11/ГГЭ-5588/05 с целью проведения государственной экспертизы проектной документации (с доработки) (т. 1, л. 138-142).

Между тем в материалах дела на дату рассмотрения кассационной жалобы отсутствуют сведения о наличии технической ошибки (ее устранении) в заключении государственной экспертизы.

Кроме того, из материалов дела не следует, что Общество каким-либо способом пыталось устранить противоречия между представленными в материалы дела проектной документацией и заключением ФГУ "Главгосэкспертиза России" от 23.11.2009 N 734-09/ГГЭ-5588/05 в период с момента получения данного экспертного заключения до 22.02.2011.

В связи с этим ссылка Общества на техническую ошибку в заключении ФГУ "Главгосэкспертиза России" также не может быть принята кассационной инстанцией в качестве обстоятельства, свидетельствующего об отсутствии события вменяемого Обществу административного правонарушения.

Как в апелляционной жалобе, так и в отзыве на кассационную жалобу ООО "Фрегат" ссылается на то, что существует первоначальное положительное заключение, на основании которого Обществом ведется строительство и которое выдано на основании проектной документации, предусматривающей устройство свай фундамента длиной 25 м и диаметром 550 мм, устройство свай разделительных стенок длиной 20 м и диаметром 350 мм.

Между тем Общество в соответствии с частью 1 статьи 65 АПК РФ не представило в суд данное первоначальное положительное заключение, на которое оно ссылается в обоснование своих требований.

При выборе меры административного наказания суд первой инстанции правомерно исходил из того, что строительство высотного здания на фундаменте, а также возведение разделительных отсекающих стенок, не соответствующих расчетным данным, предусмотренным в заключении ФГУ "Главэкспертиза России", представляет собой угрозу жизни и здоровью граждан. Безопасная эксплуатация здания возможна при условии выполнения фундамента и разделительных отсекающих стен в соответствии с расчетными параметрами.

Следует согласиться с выводом суда первой инстанции о том, что в соответствии с договором от 20.09.2010 N 03-ГИ/10-02 заявитель должен был контролировать соблюдение проектной документации при строительстве Объекта и принять соответствующие меры к получению установленного законом согласования.

Кроме того, как правильно указал суд первой инстанции, в случае получения нового согласования ФГУ "Главэкспертиза России" в отношении этих конструктивных характеристик Общество не лишено возможности на основании части 3 статьи 3.12 КоАП РФ обратиться в суд с ходатайством о досрочном прекращении исполнения административного наказания.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о наличии в действиях Общества состава административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 9.4 КоАП РФ.

Поскольку порядок привлечения ООО "Фрегат" к административной ответственности соблюден, размер наказания соответствует санкции части 2 статьи 9.4 КоАП РФ, решение о привлечении Общества к административной ответственности вынесено в пределах срока давности привлечения к административной ответственности, то суд первой инстанции правомерно привлек ООО "Фрегат" к административной ответственности по части 2 статьи 9.4 КоАП РФ.

Таким образом, постановление апелляционного суда подлежит отмене, а решение суда первой инстанции - оставлению в силе.

Руководствуясь статьей 286 и пунктом 5 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил

постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.06.2011 по делу N А56-8217/2011 отменить.

Оставить в силе решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 31.03.2011 по делу N А56-8217/2011.

Председательствующий

Л.А. Самсонова

Судьи

О.А. Алешкевич Е.А. Михайловская