Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 12 декабря 2011 г. N Ф07-10356/11 по делу N А05-5788/2011

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Самсоновой Л.А., судей Алешкевича О.А., Клириковой Т.В.,

рассмотрев 05.12.2011 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Архангельской области на решение Арбитражного суда Архангельской области от 17.06.2011 (судья Козьмина С.В.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.08.2011 (судьи Пестерева О.Ю., Виноградова Т.В., Тарасова О.А.) по делу N А05-5788/2011,

установил

Общество с ограниченной ответственностью "РН-Архангельскнефтепродукт", место нахождения: 163530, Архангельская обл., Приморский р-н, п. Талаги, д. 30, оф. 27, ОГРН 1052930017062 (далее - ООО "РН-Архангельскнефтепродукт", Общество), обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением о признании недействительными пункта 3.Н предписания Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Архангельской области, место нахождения: 163000, г. Архангельск, Троицкий пр., д. 14, ОГРН 1042900024562 (далее - Росприроднадзор, Управление), от 02.12.2010 N 194-225/1 (Н)-2010, а также пунктов 2, 3, 5, 6, 7, 9, 11, 12, 13, 14 предписания Управления от 02.12.2010 N 194-225/1 (В/Э)-2010.

Определением от 09.06.2011 по делу N А05-1240/2011 суд выделил в отдельное производство требование Общества о признании недействительным пункта 3.Н предписания Росприроднадзора от 02.12.2010 N 194-225/1 (Н)-2010 и присвоил ему номер дела А05-5788/2011.

Решением по настоящему делу от 17.06.2011 суд признал недействительным пункт 3.Н предписания Управления от 02.12.2010 N 194-225/1 (Н)-2010, вынесенного в отношении Общества в части требования разработать и организовать Программу мониторинга на территории Котласской нефтебазы. Суд отказал в признании недействительным пункта 3.Н предписания Управления от 02.12.2010 N 194-225/1 (Н)-2010, вынесенного в отношении Общества, в части требования о направлении отчета по результатам проведения мониторинга в Архангельскнедра для передачи в систему государственного мониторинга. Кроме того, суд обязал Управление устранить допущенные нарушения признанной недействительной частью предписания от 02.12.2010 N 194-225/1 (Н)-2010 прав и законных интересов Общества.

Постановлением от 30.08.2011 апелляционная инстанция оставила решение суда первой инстанции без изменения.

В кассационной жалобе Управление, ссылаясь на неправильное применение норм права, просит отменить решение от 17.06.2011 и постановление от 30.08.2011. Податель жалобы, ссылаясь на положения законодательства Российской Федерации, считает, что ООО "РН-Архангельскнефтепродукт" обязано разработать Программу мониторинга. По мнению Росприроднадзора, Программа мониторинга уже предусмотрена правилами делового оборота.

В отзыве на кассационную жалобу Общество просит оставить принятые судебные акты без изменения.

Представители участвующих в деле лиц, надлежащим образом извещенных о месте и времени слушания дела, в судебное заседание не явились, поэтому кассационная жалоба рассмотрена в их отсутствие согласно статье 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела, в период с 08.11.2010 по 02.12.2010 на основании распоряжения руководителя Управления от 29.10.2010 N 225-р должностные лица Росприроднадзора провели плановую выездную проверку ООО "РН-Архангельскнефтепродукт" с целью установления соответствия его деятельности требованиям законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды, охраны атмосферного воздуха, водного, земельного, о недропользовании и об отходах производства и потребления, о чем составлен акт проверки от 02.12.2010 N 194-225/1-2010.

В ходе проверки в том числе выявлено, что на территории Котласской нефтебазы находятся наблюдательные скважины глубиной 10 метров, из которых с помощью насоса производится откачка воды в целях определения наличия нефтепродуктов.

По результатам проверки Управление пришло к выводу о том, что в нарушение пункта 2 статьи 23 и статьи 27 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон N 2395-1), статьи 63 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон N 7-ФЗ), постановления Правительства Российской Федерации от 31.03.2003 N 177 "Об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга)" (далее - Постановление N 177), постановления Правительства Российской Федерации от 10.04.2007 N 219 "Об утверждении положения об осуществлении государственного мониторинга водных объектов" (далее - Постановление N 219) и приказа Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 21.05.2001 N 433 "Об утверждении положения о порядке осуществления государственного мониторинга состояния недр Российской Федерации", у ООО "РН-Архангельскнефтепродукт" отсутствует программа мониторинга окружающей среды (геоэкологического), также в систему государственного мониторинга не представляется отчет по результатам проведения мониторинга.

Кроме того, Управление составило акт от 18.11.2010 N 2 осмотра территории объектов Котласского филиала Общества.

Росприроднадзор на основании акта проверки выдал ООО "РН-Архангельскнефтепродукт" предписание от 02.12.2010 N 194-225/1 (Н)-2010 об устранении выявленных нарушений, в пункте 3.Н которого Обществу предписано разработать и организовать Программу мониторинга на территории Котласской нефтебазы и направлять в Архангельскнедра отчет по результатам проведения мониторинга для передачи в систему государственного мониторинга.

ООО "РН-Архангельскнефтепродукт" оспорило пункт 3.Н указанного предписания в арбитражный суд.

Суды первой и апелляционной инстанций признали недействительным пункт 3.Н предписания в части требования разработать и организовать Программу мониторинга, отметив, что требование Управления об осуществлении мониторинга в виде разработки и организации Программы мониторинга не установлено ни одним из нормативных актов, на которые Росприроднадзор ссылается в предписании от 02.12.2010 N 194-225/1 (Н)-2010, как не установлен и порядок разработки такой Программы.

Кассационная инстанция считает, что обжалуемые судебные акты не подлежат отмене.

В соответствии со статьей 198 АПК РФ граждане, организации вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, ненормативный акт может быть признан недействительным, решение и действие (бездействие) - незаконными при наличии одновременно двух условий: несоответствия данного акта, решения и действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушения оспариваемыми актом, решением и действием (бездействием) прав заявителя.

Предписание от 02.12.2010 N 194-225/1 (Н)-2010 об устранении выявленных Управлением нарушений представляет собой акт должностного лица Росприроднадзора, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретной организации. При этом оно должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по совершению лишь таких действий, соблюдение которых обязательно для него в силу закона.

В преамбуле Закона N 2395-1 указано, что данный Закон регулирует отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рассолы и рапу соляных озер и заливов морей.

В силу пункта 2 статьи 23 Закона N 2395-1 основными требованиями по рациональному использованию и охране недр являются обеспечение полноты геологического изучения, рационального комплексного использования и охраны недр.

Согласно пункту 1 статьи 63 Закона N 7-ФЗ государственный мониторинг окружающей среды (государственный экологический мониторинг) осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в целях наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе за состоянием окружающей среды в районах расположения источников антропогенного воздействия и воздействием этих источников на окружающую среду, а также в целях обеспечения потребностей государства, юридических и физических лиц в достоверной информации, необходимой для предотвращения и (или) уменьшения неблагоприятных последствий изменения состояния окружающей среды.

Пунктом 2 статьи 63 Закона N 7-ФЗ установлено, что порядок организации и осуществления государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга) устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

В соответствии с пунктом 2 Постановления N 177 организацию и осуществление экологического мониторинга обеспечивают в пределах своей компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации специально уполномоченные федеральные органы исполнительной власти - Министерство природных ресурсов Российской Федерации, Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральная служба земельного кадастра России, Министерство сельского хозяйства Российской Федерации, Государственный комитет Российской Федерации по рыболовству и другие органы исполнительной власти.

Порядок осуществления государственного мониторинга состояния недр Российской Федерации утвержден приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 21.05.2001 N 433 (далее - Порядок N 433).

Пунктом 1 Порядка N 433 предусмотрено, что государственный мониторинг состояния недр или геологической среды представляет собой систему регулярных наблюдений, сбора, накопления, обработки и анализа информации, оценки состояния геологической среды и прогноза ее изменений под влиянием естественных природных факторов, недропользования и других видов хозяйственной деятельности.

В силу подпункта "в" пункта 8 Порядка N 433 установлено, что организации вне зависимости от ведомственной принадлежности и форм собственности, выполняющие геологоразведочные, горнодобывающие и другие виды работ, связанные с изучением и использованием недр (пользователи недр), передают данные о состоянии недр в систему мониторинга Министерства природных ресурсов Российской Федерации.

На основании материалов дела суды первой и апелляционной инстанций установили, что Общество как субъект хозяйственной деятельности, влияющей на состояние недр, обязано осуществлять мониторинг состояния недр на территории Котласской нефтебазы.

Вместе с тем, как правильно указали суды, требование Управления об осуществлении Обществом мониторинга в виде разработки и организации Программы мониторинга не установлено ни одним из нормативных актов, на которые Росприроднадзор ссылается в предписании от 02.12.2010 N 194-225/1 (Н)-2010, как не установлен и порядок разработки такой Программы.

Податель жалобы, ссылаясь на положения законодательства Российской Федерации, считает, что Общество обязано разработать Программу мониторинга.

В подтверждение своей позиции Управление ссылается на положения Постановления N 219, Государственного стандарта Российской Федерации "Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Мониторинг и прогнозирование. Термины и определения. ГОСТ 22.1.02-97/ГОСТ Р 22.1.02-95", утвержденного постановлением Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 21.12.1995 N 625, Порядка осуществления государственного мониторинга, Международного стандарта 5667/1 "Качество воды. Отбор проб. Часть 1. Руководство по составлению программы отбора проб", Государственного стандарта СССР "Охрана природы. Гидросфера. Общие требования к охране подземных вод. ГОСТ 17.1.3.06-82", утвержденного постановлением Государственного комитета СССР по стандартам от 25.03.1982 N 1244, Санитарные правила "Водоотведение населенных мест. Санитарная охрана водных объектов. Гигиенические требования к охране подземных вод от загрязнения. СП 2.1.5.1059-01", утвержденные Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 16.07.2001.

Кассационная инстанция отклоняет данный довод жалобы в связи со следующим.

Суды первой и апелляционной инстанций правомерно исходили из того, что в рассматриваемых актах приводятся понятия мониторинга, его цели, порядок осуществления, основные задачи отбора проб воды, требования к организации контроля за охраной подземных вод и т.д. Между тем, как правильно отмечают суды, ни один из названных актов не предусматривает, что конкретно должна содержать Программа мониторинга, в какой форме составляться, должен ли это быть единый документ или состоять из пакета документов.

По мнению Росприроднадзора, Программа мониторинга уже предусмотрена правилами делового оборота.

Между тем согласно пункту 1 статьи 5 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) обычаем делового оборота признается сложившееся и широко применяемое в какой-либо области предпринимательской деятельности правило поведения, не предусмотренное законодательством, независимо от того, зафиксировано ли оно в каком-либо документе.

В соответствии с пунктом 4 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" под обычаем делового оборота, который в силу статьи 5 ГК РФ может быть применен судом при разрешении спора, вытекающего из предпринимательской деятельности, следует понимать не предусмотренное законодательством или договором, но сложившееся, то есть достаточно определенное в своем содержании, широко применяемое в какой-либо области предпринимательской деятельности правило поведения, например традиции исполнения тех или иных обязательств.

При таких обстоятельствах суды правомерно признали, что пункт 3.Н предписания от 02.12.2010 N 194-225/1 (Н)-2010 в части требования разработать и организовать Программу мониторинга на территории Котласской нефтебазы не соответствует действующему законодательству Российской Федерации и нарушает права и законные интересы Общества в сфере предпринимательской деятельности, поэтому является недействительным.

Ввиду изложенного кассационная инстанция считает, что суды первой и апелляционной инстанций при рассмотрении дела правильно применили нормы материального и процессуального права, в связи с чем основания для отмены обжалуемых судебных актов отсутствуют.

Руководствуясь статьей 286 и пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил

решение Арбитражного суда Архангельской области от 17.06.2011 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.08.2011 по делу N А05-5788/2011 оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Архангельской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Л.А. Самсонова

Судьи

О.А. Алешкевич Т.В. Клирикова