Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 20 февраля 2012 г. N Ф07-2115/11 по делу N А56-18722/2011

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Подвального И.О., судей Асмыковича А.В., Бурматовой Г.Е.,

при участии от открытого акционерного общества "Фонд имущества Санкт-Петербурга" Кононовой Л.В. (доверенность от 30.12.2011 N 10143/28), от Правительства Санкт-Петербурга Лыскова О.К. (доверенность от 22.12.2011 N 07-125/1060), от Комитета по инвестициям и стратегическим проектам Санкт-Петербурга Игнатьевой Ю.А. (доверенность от 30.12.2011 N 01-66-2179/11-0-0), от Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу Асташенковой Е.И. (доверенность от 30.03.2011 N ОВ/3172), от Санкт-Петербургского государственного учреждения "Управление инвестиций" Кима А.Е. (доверенность от 28.12.2011 N 12/03), от товарищества собственников гаражей "Кировец" Беликова В.Г. (доверенность от 30.11.2011), от гаражного потребительского кооператива "Альбатрос" Ахвенинена И.А. (доверенность от 21.03.2011), от общества с ограниченной ответственностью "ОСК" Ефимова А.К. (доверенность от 10.02.2012),

рассмотрев 13.02.2012 в открытом судебном заседании кассационные жалобы Комитета по управлению городским имуществом, открытого акционерного общества "Фонд имущества Санкт-Петербурга" и Правительства Санкт-Петербурга на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 21.07.2011 (судья Хохлов Д.В.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.10.2011 (судьи Зотеева Л.В., Лопато И.Б., Семенова А.Б.) по делу N А56-18722/2011,

установил

Правительство Санкт-Петербурга (место нахождения: 191060, Санкт-Петербург, Смольный; далее - Правительство СПб), открытое акционерное общество "Фонд имущества Санкт-Петербурга" (место нахождения: 190000, Санкт-Петербург, пер. Гривцова, 5, ОГРН 1057812368239; далее - Фонд имущества, Фонд) обратились в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлениями об оспаривании решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу (место нахождения: 191186, Санкт-Петербург, Невский пр., 7-9, ОГРН 1027809242933; далее - управление, УФАС) от 14.02.2011 по делу N К03-04/11.

Заявления приняты к производству, судом возбуждены дела N А56-22039/2011 и А56-18722/2011.

Определениями от 18.04.2011 и 26.04.2011 суд первой инстанции привлек к участию в указанных делах в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, Комитет по управлению городским имуществом (место нахождения: 191060, Санкт-Петербург, Смольный, ОГРН 1027809244561; далее - КУГИ), Комитет по инвестициям и стратегическим проектам Санкт-Петербурга (место нахождения: 191060, Санкт-Петербург, Смольный, ОГРН 1047844000082, далее - комитет по инвестициям), Санкт-Петербургское государственное учреждение "Управление инвестиций" (место нахождения: 190000, Санкт-Петербург, наб. р. Мойки, 76, ОГРН 1027810269827; далее - учреждение, СПб ГУ "Управление инвестиций"), а также Правительство СПб и Фонд имущества (каждого по соответствующему делу).

Определением от 23.05.2011 суд на основании статей 51 и 130 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) объединил возбужденные по заявлениям дела в одно производство с присвоением делу N А56-18722/2011 и привлек к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, Красногвардейскую районную общественную организацию Санкт-Петербурга Местное отделение Всероссийского Общества Автомобилистов (место нахождения: 195272, Санкт-Петербург, Новочеркасский пр., 21; далее - РОО СПб МО ВОА), товарищество собственников гаражей "Кировец" (место нахождения: 198096, Санкт-Петербург, пр. Стачек, 98-А; далее - ТСГ "Кировец"), коллективную автостоянку "Ополчение" (адрес для корреспонденции: 198216, пр. Ветеранов, 95, 117, Беликову В.Г.; далее - КАС "Ополчение"), коллективную автостоянку "Виадук" (место нахождения: 194358, Санкт-Петербург, пр. Энгельса, 143; далее - КАС "Виадук"), коллективную автостоянку "Первомайская" (место нахождения: 198096, Санкт-Петербург, Дорога на Турухтанные острова, 14; далее - КАС "Первомайская"), гаражный потребительский кооператив "Альбатрос" (место нахождения: 194214, Санкт-Петербург, Удельный пр., 26; далее - ГПК "Альбатрос"), общество с ограниченной ответственностью "ОСК" (место нахождения: 195213, Санкт-Петербург, ул. Гранитная, 45, ОГРН 1037821007850; далее - ООО "ОСК").

Решением от 21.07.2011, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 25.10.2011, суд отказал заявителям в удовлетворении заявлений.

В кассационных жалобах их податели просят отменить судебные акты и принять по делу новое решение, ссылаясь на нарушение (неправильное толкование) судами норм материального и процессуального права - положений части 1 статьи 15, статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции, Закон N 135-ФЗ), статей 209, 606, 607 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), статьи 38 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости", правил главы 24 и статьи 268 АПК РФ, а также на неполное исследование судами фактических обстоятельств дела и несоответствие их выводов имеющимся в деле доказательствам.

По мнению подателей жалоб, ни гражданским, ни земельным законодательством Российской Федерации не предусмотрен запрет на передачу в аренду нескольких земельных участков единым лотом по одному договору аренды. Ограничение числа потенциальных участников конкурса в данном случае фактически связано с финансовыми возможностями инвесторов, заинтересованных в участии в конкурсе. Невозможность соответствия условиям торгов с финансовой точки зрения, а также невозможность привлечения необходимого объема инвестиций не могут служить основанием для признания решения о проведении торгов противоречащим требованиям Закона о защите конкуренции.

В своей кассационной жалобе Правительство СПб отмечает, что приняло решение о проведении торгов в отношении земельных участков единым лотом с учетом принципа эффективности управления государственным имуществом, экономической и организационной целесообразности такого решения.

По мнению КУГИ, рассматриваемое постановление Правительства СПб от 30.12.2010 N 1823 "О проведении торгов единым лотом на право заключения договора аренды земельных участков на инвестиционных условиях для проектирования и строительства многоэтажных гаражей" (далее - постановление Правительства СПб N 1823) является ненормативным правовым актом государственного органа, принятым в рамках предоставленных ему полномочий, решением уполномоченного представителя собственника имущества, в котором Правительство СПб в соответствии со статьей 209 ГК РФ самостоятельно и по своему усмотрению определило условия предоставления в пользование принадлежащего собственнику имущества.

Фонд имущества считает, что его нельзя рассматривать в качестве самостоятельного субъекта нарушения антимонопольного законодательства, так как функции организации спорных торгов были возложены на него как на специализированную организацию (пункт 3.1 постановления Правительства СПб N 1823), тогда как определение условий торгов отнесено к компетенции продавца - органа исполнительной власти; условия торгов, оцененные УФАС как нарушающие антимонопольное законодательство, не были и не могли быть установлены в результате действий Фонда. Кроме того, судами допущено нарушение норм процессуального права в части распределения бремени доказывания, что привело к неправильному определению предмета доказывания по делу. В данном случае УФАС должно было представить доказательства законности принятых им решений, а не заявители подтвердить законность распорядительного акта и своих действий на его основании.

Представители КУГИ, РОО СПб МО ВОА, КАС "Ополчение", КАС "Виадук", КАС "Первомайская", надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в суд не явились, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 АПК РФ).

В судебном заседании представители Правительства СПб, Фонда имущества, комитета по инвестициям и СПб ГУ "Управление инвестиций" поддержали доводы жалоб, а представители управления, ТСГ "Кировец", ГПК "Альбатрос" и ООО "ОСК" отклонили их.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела и установлено судами, постановлением Правительства СПб N 1823 принято решение о проведении торгов единым лотом на право заключения договора аренды земельных участков на инвестиционных условиях для проектирования и строительства многоэтажных гаражей; перечень земельных участков, выставляемых на торги единым лотом (приложение 1 к означенному постановлению) включает 462 земельных участка, расположенных в 16 районах Санкт-Петербурга. Общая площадь земельных участков - 3,9 млн кв. м; общий начальный размер арендной платы 16,543 млн руб.; средняя годовая арендная плата за 1 кв. м составляет 4 руб. 24 коп.

Фонд имущества как организатор торгов разместил информацию о проведении конкурса на право заключения договора аренды земельных участков на инвестиционных условиях для проектирования и строительства многоэтажных гаражей, в котором в один лот включены 462 земельных участка. В извещении о проведении конкурса указаны адрес, площадь, кадастровый номер и начальный размер арендной платы каждого земельного участка. Задаток в размере 16,543 млн руб. должен поступить на счет организатора конкурса не позднее 27.01.2011; подведение итогов конкурса назначено на 04.02.2011.

На конкурс единым лотом выставлены не только свободные земельные участки, но и земельные участки, на которых фактически расположены КАС, ТСГ, а также земельные участки, на которые ранее различными хозяйствующими субъектами в СПб ГУ "Управление инвестиций" были поданы инвестиционные предложения.

На основании поступивших в 2010 и 2011 годах заявлений (жалоб) ТСГ "Кировец", КАС "Ополчение", "Виадук", "Первомайская", ГПК "Альбатрос", ООО "ОСК" управлением возбуждено дело N К03-04/11 по признакам нарушения Правительством СПб и Фонд имущества антимонопольного законодательства (статьи 15 и 17 Закона о защите конкуренции). В ходе рассмотрения дела заявления поступили также от иных гаражных кооперативов (коллективных стоянок), хозяйствующих субъектов и граждан (всего 70 заявлений).

Приказом Фонда от 27.01.2011 N 18-п конкурс на право заключения договора аренды земельных участков на инвестиционных условиях для проектирования и строительства многоэтажных гаражей, объявленный в соответствии с постановлением Правительства СПб N 1823, отменен.

Постановлением Правительства СПб от 28.01.2011 N 93 постановление Правительства СПб N 1823 признано утратившим силу.

По итогам рассмотрения дела N К03-04/11 антимонопольным органом принято решение от 14.02.2011 (его резолютивная часть оглашена 02.02.2011), согласно которому: 1) в действиях Правительства СПб признано нарушение пункта 3 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выразившееся в издании акта (постановления N 1823), которым принято решение о проведении торгов на право заключения договора аренды 462 земельных участков единым лотом, что может привести к ограничению прав хозяйствующих субъектов на покупку товара - приобретение права аренды одного земельного участка, к ограничению конкуренции при приобретении права заключения договора аренды земельного участка и может ограничить конкуренцию на рынке инвестиционно-строительных работ (услуг); 2) в действиях Фонда признано нарушение части 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ, выразившееся в проведении аукциона на право заключения договора аренды 462 земельных участков единым лотом, что может нарушить принцип равнодоступности при проведении торгов, исключить возможность участия в торгах отдельных инвесторов, ограничить возможность соперничества на аукционе за право заключения договора аренды земельного участка на инвестиционных условиях для проектирования и строительства многоэтажных гаражей и привести к ограничению конкуренции при проведении торгов.

Рассмотрение дела N К03-04/11 управлением прекращено (пункт 3 оспариваемого решения) в связи с добровольным устранением Правительством СПб и Фондом имущества нарушений антимонопольного законодательства.

Определением УФАС от 17.05.2011 в решении по делу N К03-04/11 исправлены опечатки: в установочной и резолютивной частях решения слово "аукцион" заменено на слово "конкурс".

Не согласившись с решением антимонопольного органа, Правительство СПб и Фонд имущества обратились в арбитражный суд.

Суды двух инстанций исследовали и оценили представленные участниками спора доказательства, их доводы, установили обстоятельства дела и указали на наличие в сложившейся ситуации у управления правовых и фактических оснований для принятия оспариваемого решения, избранного антимонопольным органом вменения, ввиду целей антимонопольного регулирования и необходимости эффективного использования государственной (муниципальной) собственности.

Изучив материалы дела и доводы жалоб, суд кассационной инстанции не находит оснований для их удовлетворения. Выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, основаны на правильном применении норм материального права, отвечают правилам доказывания и оценки доказательств (часть 1 статьи 65, часть 5 статьи 200, части 1 - 5 статьи 71 АПК РФ).

В силу статьи 1 Закона о защите конкуренции этот Закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями (часть 1); его целями являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2).

Согласно пункту 3 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия) запрещается установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров.

Вместе с тем в силу части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе создание участнику торгов или нескольким участникам торгов преимущественных условий участия в торгах, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом.

Как правомерно отметили суды, исходя из буквального толкования и смысла положений статьи 17 Закона N 135-ФЗ запрещаются любые действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции при проведении торгов. Перечень нарушений, перечисленный в указанной статье, не является исчерпывающим и для квалификации действий по организации и проведению торгов как нарушающих требования антимонопольного законодательства необходимы установление и оценка последствий тех или иных нарушений Закона о защите конкуренции с точки зрения их фактического либо возможного влияния на конкурентную среду в конкретном случае.

В данном случае антимонопольный орган вменяет заявителям неправомерное включение в один лот свыше 400 земельных участков при проведении конкурса на право заключения договора аренды земельных участков, что, по мнению УФАС и судов, могло привести к ограничению конкуренции на рынке инвестиционно-строительных работ (услуг), нарушить принцип равнодоступности при проведении торгов.

По настоящему делу буквальное толкование положений гражданского и земельного законодательства Российской Федерации (во взаимной связи с задачами и целями антимонопольного регулирования и контроля) позволило судам обоснованно признать соответствующие антимонопольные запреты нарушенными.

Как указано в пункте 2 статьи 607 ГК РФ, законом могут быть установлены особенности сдачи в аренду земельных участков и других обособленных природных объектов.

Приобретение земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, или права на заключение договора аренды такого земельного участка на торгах (конкурсах, аукционах) регламентировано статьей 38 ЗК РФ.

В соответствии с пунктом 1 обозначенной статьи предметом торгов (конкурсов, аукционов) может быть сформированный в соответствии с подпунктом 1 пункта 4 статьи 30 ЗК РФ земельный участок с установленными границами или право на заключение договора аренды такого земельного участка.

В соответствии с пунктом 4 статьи 38 ЗК РФ и Правилами организации и проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 11.11.2002 N 808 (далее - Правила), предусмотрен порядок организации и проведения торгов (конкурсов, аукционов), в том числе сведения о предстоящих торгах, подлежащие обязательному опубликованию (пункт 8 Правил).

Суды констатировали, что ни Гражданский, ни Земельный кодексы Российской Федерации, ни Правила не содержат запрета на передачу в аренду нескольких земельных участков единым лотом по одному договору аренды, а Закон N 135-ФЗ также не содержит требований к порядку формирования лотов при организации торгов на право заключения договора аренды земельных участков, находящихся в государственной (муниципальной) собственности.

Однако при формировании условий конкурса (аукциона) заказчик не должен игнорировать предмет и цели Закона N 135-ФЗ, Земельного кодекса Российской Федерации и Правил, направленные на эффективное использование государственной (муниципальной) собственности, на достижение публичности, открытости и прозрачности предоставления земельных участков, эффективности использования бюджетных средств и развитие добросовестной конкуренции, а также должен соблюдать требования статьи 17 Закона N 135-ФЗ, запрещающей совершение любых действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции при проведении торгов.

При решении вопроса о наличии признаков вмененных заявителям нарушений антимонопольного законодательства, УФАС и судами оценены количество объединенных в один лот участков, их расположение и данные кадастрового учета, сведения о трех поданных заявках на участие в торгах, количество желающих приобрести включенные в единый лот земельные участки по отдельности. При этом приняты во внимание организационная, социальная и экономическая целесообразность такого объединения (соответствующие последствия).

Согласно пункту 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Материалы дела свидетельствуют о том, что управление и суды правомерно и обоснованно сочли заявителей нарушившими статьи 15 и 17 Закона о защите конкуренции.

Суды указали, что в рассматриваемой ситуации негативное влияние на конкуренцию путем необоснованного укрупнения лотов проявляет себя в вытеснении малых, экономически слабых хозяйствующих субъектов, не способных либо освоить такой крупный лот, либо выполнить требование об обеспечении исполнения контракта. Обладая индивидуально-определенными потребительскими свойствами, каждый земельный участок привлекает к торгам специфический круг потребителей. Объединение в один лот земельных участков, обладающих индивидуальными, различными потребительскими свойствами, ведет к отказу от участия в торгах лиц, заинтересованных в земельном участке с определенным месторасположением и характеристиками. Это свидетельствует об ограничении конкуренции на рынке строительно-инвестиционной деятельности, приводит к сокращению числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке (пункт 17 статьи 4 Закона N 135-ФЗ).

Издание Правительством СПб постановления N 1823 и совершение Фондом имущества определенных действий по его реализации не согласуются с требованиями федерального законодательства и принципами права. Вопрос о правомерности распоряжения уполномоченным субъектом собственностью публично-правового образования не может быть решен без учета насущных потребностей граждан (публичных интересов), экономического и социального эффекта от вероятной перспективы строительства объектов определенного назначения, а равно без учета баланса интересов значительного круга лиц и условий, обеспечивающих должную конкурентную среду и должное функционирование товарных рынков.

Основания для переоценки выводов судебных инстанций, изменения либо отмены обжалуемых судебных актов отсутствуют (статья 288 АПК РФ).

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 21.07.2011 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.10.2011 по делу N А56-18722/2011 оставить без изменения, а кассационные жалобы Комитета по управлению городским имуществом, Правительства Санкт-Петербурга, открытого акционерного общества "Фонд имущества Санкт-Петербурга" - без удовлетворения.

Председательствующий

И.О. Подвальный

Судьи

А.В. Асмыкович Г.Е. Бурматова