Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 5 марта 2012 г. N Ф07-252/12 по делу N А42-3755/2011

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Самсоновой Л.А., судей Клириковой Т.В., Кудина А.Г.,

при участии от государственного областного унитарного теплоэнергетического предприятия "ТЭКОС" Мамугина А.С. (доверенность от 10.01.2012),

рассмотрев 27.02.2012 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Мурманской области на решение Арбитражного суда Мурманской области от 23.08.2011 (Соломонко Л.П.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.11.2011 (судьи Борисова Г.В., Фокина Е.А., Шульга Л.А.) по делу N А42-3755/2011,

установил

Государственное областное унитарное теплоэнергетическое предприятие "ТЭКОС", место нахождения: 183018, г. Мурманск, Промышленная ул., д. 15, ОГРН 1025100874677 (далее - ГОУТП "ТЭКОС", Предприятие), обратилось в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением о признании недействительным предписания Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Мурманской области, место нахождения: 183032, г. Мурманск, Кольский пр., д. 24а, ОГРН 1045100180388 (далее - Управление, Росприроднадзор), от 28.02.2011 N 6151/10 о проведении заявителем корректировки результатов инвентаризации выбросов по процессу слива мазута в проектах предельно допустимых выбросов вредных веществ в атмосферу.

Решением от 23.08.2011 суд удовлетворил заявление Предприятия.

Постановлением от 15.11.2011 апелляционная инстанция оставила решение суда первой инстанции без изменения.

В кассационной жалобе Управление, ссылаясь на неправильное применение норм материального права и несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела, просит отменить судебные акты.

Податель жалобы считает, что нормы действующего законодательства не регламентируют требования к содержанию предписания, а также его нормативное обоснование.

Податель жалобы считает, что государственный инспектор реализует право на выдачу предписания, основываясь на совокупности требований нормативных актов, результатов проверки.

Управление отмечает, что Методическое пособие является основанием для проведения корректировки расчетов, поскольку предназначено для работников подразделений по охране окружающей природной среды предприятий, а также органов и служб по охране окружающей среды.

Управление указывает на то, что в нарушение статьи 11 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" техническая документация по применению технологии газоимпульсной очистки на экологическую экспертизу не представлялась.

Податель жалобы считает, что с него неправомерно взыскана государственная пошлина.

В отзыве на кассационную жалобу ГОУТП "ТЭКОС" просит оставить принятые судебные акты без изменения.

В судебном заседании представитель Предприятия возражал против удовлетворения кассационной жалобы.

Представители Управления, надлежащим образом извещенного о месте и времени слушания дела, в судебное заседание не явились, поэтому кассационная жалоба рассмотрена в их отсутствие согласно статье 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела, в период с 01.02.2011 по 28.02.2011 на основании приказа руководителя Управления от 24.01.2011 N 23 в отношении ГОУТП "ТЭКОС" проведена плановая выездная проверка, о чем составлен акт проверки от 28.02.2011 N 6151/13.

В ходе проверки установлено, что действующие нормативы предельно допустимых выбросов (ПДВ) вредных веществ в атмосферу на котельной "Северная" (проект предельно допустимых выбросов вредных веществ в атмосферу N 289, разрешение на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух от 13.04.2009 N 1830), на котельной "Роста" (проект предельно допустимых выбросов вредных веществ в атмосферу N 1287, разрешение на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух от 25.12.2007 N 1576), на котельной "п. Высокий" (Оленегорск-8) (проект предельно допустимых выбросов вредных веществ в атмосферу N 1290, разрешение на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух от 25.12.2007 N 1582), разработаны в нарушение действующего "Методического пособия по расчету, нормированию и контролю выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух", введенного в действие письмом Управления государственного экологического контроля Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 24.12.2004 N 14-01-333 (далее - Методическое пособие), так как они не учитывают выбросы загрязняющих веществ в атмосферу с неконденсировавшимся (избыточным) паром, выходящим из люков цистерн (пункт 1 акта проверки).

Управление указало в акте проверки на то, что в соответствии с Методическим пособием для оценки выбросов от пропаривания железнодорожных цистерн должна применяться "Методика проведения инвентаризации выбросов загрязняющих веществ в атмосферу на предприятиях железнодорожного транспорта (расчетным методом)", М., 1993 (раздел 7.3).

По результатам проверки Управление вынесло в адрес ГОУТП "ТЭКОС" предписание от 28.02.2011 N 6151/10, которым Предприятию предложено провести корректировку результатов инвентаризации выбросов по процессу слива мазута в проектах предельно допустимых выбросов вредных веществ в атмосферу по котельным "Северная", "Роста", "п. Высокий" (Оленегорск-8). Срок исполнения предписания установлен до 01.08.2011. Основанием для выдачи предписания Управление указало пункт 5 Методического пособия.

ГОУТП "ТЭКОС" оспорило указанное предписание в арбитражный суд.

Суды первой и апелляционной инстанций удовлетворили заявление Предприятия, признав предписание от 28.02.2011 N 6151/10 недействительным.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и приведенные в жалобе доводы, пришла к следующим выводам.

Согласно пункту 1 статьи 14 Федерального закона от 04.05.1999 N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" (далее - Закон N 96-ФЗ) выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух стационарным источником допускается на основании разрешения, выданного территориальным органом федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды, в порядке, определенном Правительством Российской Федерации.

Пунктом 1 статьи 22 Закона N 96-ФЗ предусмотрено, что юридические лица, имеющие источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него, проводят инвентаризацию выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, вредных физических воздействий на атмосферный воздух и их источников в порядке, определенном федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

В силу пункта 1 статьи 30 Закона N 96-ФЗ юридические лица, имеющие стационарные источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, обязаны обеспечивать проведение инвентаризации выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и разработку предельно допустимых выбросов и предельно допустимых нормативов вредного физического воздействия на атмосферный воздух.

Пунктом 8 постановления Правительства Российской Федерации от 02.03.2000 N 183 "О нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него" предусмотрено, что разработка предельно допустимых и временно согласованных выбросов обеспечивается юридическим лицом, имеющим стационарные источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух на основе данных инвентаризации выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух.

В соответствии с пунктом 2 раздела 1.1 Методического пособия при инвентаризации должны быть выявлены и учтены все возможные источники выделения и выброса загрязняющих веществ в атмосферу, которые постоянно или временно эксплуатируются или хранятся на производственной территории предприятия (в т.ч. и передвижные), а также вредные вещества, которые могут выделиться или образоваться при осуществлении всех процессов, предусмотренных технологическим регламентом производства.

Согласно пункту 3 раздела 1.1 Методического пособия при работах по инвентаризации учитываются в том числе действующие расчетные методики определения выделений (выбросов) в атмосферный воздух различными производствами.

В пункте 5 раздела 1.1 Методического пособия отмечается, что нередко возникает необходимость в проведении корректировки результатов инвентаризации выбросов всего предприятия или его отдельных производств, которая проводится в случаях обнаружения или возникновения несоответствия между существующими характеристиками выбросов предприятия (объекта) и данными последней по времени инвентаризации (в т.ч. на основании которых были установлены нормативы выбросов). К таким случаям, в частности, относятся ситуации, когда контролирующие органы или природопользователи установили наличие неучтенных при инвентаризации источников выброса загрязняющих веществ в атмосферу.

В данном пункте также указано, что корректировка инвентаризации может быть проведена или по решению руководителя предприятия, или по предписанию территориального органа Ростехнадзора с указанием факторов, обусловливающих необходимость корректировки инвентаризации.

Между тем в пункте 6 раздела 1.6.2 Методического пособия отмечается, что рекомендации названного раздела не применимы в случае пуска острого греющего пара внутрь цистерны, поскольку в последнем случае количество выбросов значительно возрастает, а утвержденной методики для их расчета не существует.

При этом в названном пункте отмечено, что "Методика проведения инвентаризации выбросов загрязняющих веществ в атмосферу на предприятиях железнодорожного транспорта (расчетным методом)", М., 1993 (раздел 7.3), является единственной действующей для оценки выбросов от пропаривания железнодорожных цистерн.

Необходимо отметить, что согласно преамбуле Методического пособия данное пособие содержит методические рекомендации, разъяснения и дополнения по основным вопросам воздухоохранной деятельности.

Вместе с тем подпунктом 5.1.14 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 400, установлено, что к полномочиям Росприроднадзора отнесен контроль и надзор за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды, в том числе в области охраны атмосферного воздуха и обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов).

В соответствии с пунктом 1 статьи 66 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (в редакции, действовавшей до вступления в силу 01.08.2011 Федерального закона от 18.07.2011 N 242-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля") государственные инспекторы в области охраны окружающей среды при исполнении своих должностных обязанностей в пределах своих полномочий имеют право в установленном порядке предъявлять требования и выдавать предписания юридическим и физическим лицам об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований, выявленных при осуществлении государственного экологического контроля.

Приказом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 28.04.2005 N 85 "О совершенствовании порядка оформления результатов контрольной деятельности территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере природопользования в сфере природопользования" (действовавшим в период выдачи спорного предписания), регламентировано, что пункты непосредственно предписания вносятся в табличную форму с отражением конкретного мероприятия, которое должно выполнить юридическое лицо либо, ссылки на нормативно-правовой акт, предусматривающий предписываемую обязанность, и предельного срока исполнения.

Понятие нормативного акта приведено в постановлении Президиума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 16.01.2007 N 12547/06, согласно которому под нормативным правовым актом понимается письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм, под правовой нормой - общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение.

Таким образом, с учетом приведенных выше положений законодательства на момент вынесения Управлением 28.02.2011 предписания требования должны были быть законодательно обоснованы, в предписании должно было быть указано, какое положение закона нарушено, в чем заключается нарушение.

Между тем в данном случае спорное предписание основано исключительно на положениях Методического пособия, не являющегося нормативно-правовым актом.

Как правильно отметили суды, Методическое пособие носит в том числе рекомендательный характер. В настоящее время утвержденная методика для расчета выбросов загрязняющих веществ в случае пуска острого генерирующего пара внутрь цистерны при сливе мазута из цистерн не разработана, отсутствует и программа, позволяющая учесть данные выбросы при рассеивании загрязняющих веществ в атмосферном воздухе.

Кроме того, суды установили, что при проведении инвентаризации выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и их источников и установления нормативов выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух для котельных "Северная", "Роста" и "п. Высокий" Предприятием использовались "Методические указания по определению выбросов загрязняющих веществ в атмосферу из резервуаров" (Новополоцк, 1997, с учетом дополнений 1999) и "Методика расчетов выбросов вредных веществ для предприятий нефтепереработки и нефтехимии" (ВНИИУС, 1987) Данные методики допущены к применению в установленном порядке и включены в Перечень методик расчета выбросов загрязняющих веществ в атмосферу, используемых при нормировании и определении величин выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, разработанный ФГУП НИИ "Атмосфера" (введены в действие Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации в 2006 и 2009 годах).

При таких обстоятельствах, учитывая, что оспариваемое предписание, основанное лишь на положениях Методического пособия, не являющегося нормативным правовым актом, не соответствует положениям статьи 66 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" и нарушает права и законные интересы заявителя, суды пришли к правильному выводу о том, что предписание Управления от 28.02.2011 является недействительным.

Довод Росприроднадзора о неправомерном взыскании с него государственной пошлины отклоняется в связи со следующим.

В данном случае с Управления взыскана не государственная пошлина, а судебные расходы по уплате государственной пошлины, которые понесло Предприятие при обращении в арбитражный суд.

По смыслу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации и в силу пункта 5 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 13.03.2007 N 117 "Об отдельных вопросах практики применения главы 25.3 Налогового кодекса Российской Федерации" (в редакции информационного письма от 11.05.2010 N 139) государственные органы освобождаются от уплаты государственной пошлины, а не судебных расходов.

Если судебный акт принят не в пользу государственного органа (органа местного самоуправления), расходы заявителя по уплате государственной пошлины подлежат возмещению этим органом в составе судебных расходов (часть 1 статьи 110 АПК РФ).

Кассационная инстанция считает, что суды первой и апелляционной инстанций при рассмотрении дела правильно применили нормы материального и процессуального права, в связи с чем основания для отмены обжалуемых судебных актов отсутствуют.

Руководствуясь статьей 286 и пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил

решение Арбитражного суда Мурманской области от 23.08.2011 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.11.2011 по делу N А42-3755/2011 оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Мурманской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Л.А. Самсонова

Судьи

Т.В. Клирикова А.Г. Кудин