Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 5 марта 2012 г. N Ф07-2204/11 по делу N А56-28470/2011

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Самсоновой Л.А., судей Клириковой Т.В., Кудина А.Г.,

при участии от общества с ограниченной ответственностью "Шишкин лес-торг СПб" Шиферсона М.М. (доверенность от 10.05.2011), от Комитета по труду и занятости населения Санкт-Петербурга Ёлкина И.С. (доверенность от 24.01.2012 N 11),

рассмотрев 27.02.2012 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Комитета по труду и занятости населения Санкт-Петербурга на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 30.06.2011 (судья Баталова Л.А.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.11.2011 (судьи Савицкая И.Г., Лопато И.Б., Семенова А.Б.) по делу N А56-28470/2011,

установил

Общество с ограниченной ответственностью "Шишкин лес-торг СПб", место нахождения: 197183, Санкт-Петербург, Заусадебная ул., д. 31, ОГРН 1057813059501 (далее - ООО "Шишкин лес-торг СПб", Общество), обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконным решения Комитета по труду и занятости населения Санкт-Петербурга, место нахождения: 190000, Санкт-Петербург, Галерная ул., д. 7, ОГРН 1079847017910 (далее - Комитет), от 14.02.2011 по делу N 3-19-239 и решения Управления Федеральной миграционной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, место нахождения: 191028, Санкт-Петербург, Кирочная ул., д. 4, ОГРН 1057813098914 (далее - Управление, УФМС), от 16.02.2011 N 64, а также об обязании Комитета выдать заключение о целесообразности привлечения Обществом иностранных работников и направить его в УФМС и об обязании УФМС выдать ООО "Шишкин лес-торг СПб" разрешение на привлечение иностранных работников в соответствии с заявлением от 10.02.2011.

Решением от 30.06.2011 суд заявленные требования удовлетворил частично: признал незаконными решение Комитета от 14.02.2011 N 3-19-239 и решение Управления от 16.02.2011 N 64. Суд обязал Комитет в течение 10 дней со дня вступления решения по настоящему делу в законную силу выдать заключение по заявке о потребности в привлечении иностранных работников на 2011 год от 10.02.2011 и "Запросу о выдаче заключения о привлечении и об использовании иностранных работников Управления ФМС России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области от 10.02.2011 N 227867-78 о целесообразности привлечения иностранных работников". Кроме того, суд обязал Управление оформить разрешение на привлечение иностранных работников ООО "Шишкин лес-торг СПб" в течение 10 дней с даты получения заключения Комитета.

Постановлением от 22.11.2011 апелляционная инстанция оставила решение суда первой инстанции без изменения.

В кассационной жалобе Комитет, ссылаясь на неправильное применение норм материального права и несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела, просит отменить судебные акты и вынести новое решение.

Податель жалобы считает, что для получения разрешения на использование иностранного гражданина для трудовой деятельности на территории Российской Федерации работодатель обязан обратиться в Комитет с заявкой на предоставление государственной услуги по содействию в подборе необходимых работников.

В отзыве на кассационную жалобу ООО "Шишкин лес-торг СПб" просит оставить принятые судебные акты без изменения.

В судебном заседании представитель Комитета поддержал доводы, приведенные в кассационной жалобе, а представитель Общества возражал против ее удовлетворения.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела, 10.02.2011 Общество обратилось в УФМС с заявлением о выдаче разрешения на привлечение и использование иностранного работника - гражданина Польши в качестве генерального директора.

Управление направило запрос в Комитет о выдаче заключения о привлечении и об использовании иностранных работников ООО "Шишкин лес-торг СПб".

Комитет 14.02.2011 вынес заключение N 3-19-239 о нецелесообразности привлечения и использования иностранных работников по должности "Генеральный директор предприятия" в связи с отсутствием в регистре получателей государственных услуг в сфере занятости населения сведений о потребности ООО "Шишкин лес-торг СПб" в работниках для замещения вакансии: "генеральный директор предприятия".

УФМС на основании данного заключения Комитета в соответствии с пунктом 29.1 Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные полномочия Российской Федерации в области содействия занятости населения, Федеральным агентством морского и речного транспорта и Федеральным агентством по рыболовству государственной услуги по выдаче заключений о привлечении и об использовании иностранных работников, разрешений на привлечение и использование иностранных работников, а также разрешений на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства, утвержденного приказом Федеральной миграционной службы N 1, Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации N 4, Министерства транспорта Российской Федерации N 1, Государственного комитета Российской Федерации по рыболовству N 2 от 11.01.2008 (далее - Административный регламент), отказало Обществу в предоставлении государственной услуги по выдаче разрешения на привлечение и использование иностранных работников, о чем вынесло отказ от 16.02.2011 N 64.

ООО "Шишкин лес-торг СПб" обжаловало заключение Комитета от 14.02.2011 N 3-19-239 губернатору Санкт-Петербурга.

Письмом вице-губернатора от 22.04.2011 N 03-37-3127/11-0-1 оспариваемое заключение Комитета признано законным.

Общество оспорило заключение Комитета от 14.02.2011 N 3-19-239 и отказ УФМС от 16.02.2011 N 64 в арбитражный суд.

Суды первой и апелляционной инстанций удовлетворили требования Общества, отметив, что формальное заключение Комитета о нецелесообразности привлечения иностранного работника не основано на законе.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и доводы жалобы, пришла к следующим выводам.

Согласно пункту 4 статьи 13 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" работодатель и заказчик работ (услуг) имеют право привлекать и использовать иностранных работников при наличии разрешения на привлечение и использование иностранных работников.

В силу пункта 51 Административного регламента основанием для начала предоставления получателям государственной услуги по выдаче заключений о привлечении и об использовании иностранных работников является обращение работодателя, заказчика работ (услуг) в Федеральную миграционную службу (ФМС России) с заявлением о выдаче разрешения на привлечение и использование иностранных работников и с документами, предусмотренными Административным регламентом.

В соответствии с пунктом 54 Административного регламента при предоставлении государственной услуги сотрудник ФМС России или ее территориального органа, ответственный за прием документов, не позднее дня, следующего за днем приема документов, оформляет и направляет в орган государственной службы занятости населения субъекта Российской Федерации, на территории которого (которых) предполагается использование иностранных работников, запрос о выдаче заключения о привлечении и об использовании иностранных работников, оформленный в соответствии с приложением N 3 к Административному регламенту.

Согласно пункту 57 Административного регламента в случае получения от органа государственной службы занятости населения субъекта Российской Федерации заключения о привлечении и об использовании иностранных работников, содержащего решение о нецелесообразности привлечения и использования иностранных работников, сотрудник ФМС России или ее территориального органа в течение 3 рабочих дней оформляет и направляет работодателю, заказчику работ (услуг) отказ в выдаче разрешения на привлечение и использование иностранных работников.

Пунктом 60.1 Административного регламента предусмотрено, что заключение о привлечении и об использовании иностранных работников, содержащее решение о нецелесообразности привлечения и использования иностранных работников по соответствующим профессиям, специальностям, должностям, выдается органами государственной службы занятости населения субъекта Российской Федерации с учетом Методики оценки эффективности использования иностранной рабочей силы в случае отсутствия в регистре получателей государственных услуг в сфере занятости населения сведений о потребности работодателя, заказчика работ (услуг) в работниках для замещения свободных рабочих мест (вакантных должностей), по которым работодателем подано заявление о выдаче разрешения на привлечение и использование иностранных работников.

Следовательно, заключение о нецелесообразности привлечения и использования иностранных работников по соответствующим профессиям, специальностям, должностям выдается в случае отсутствия в регистре получателей государственных услуг в сфере занятости населения сведений о потребности работодателя в работниках для замещения свободных рабочих мест (вакантных должностей).

Так, в соответствии с подпунктом 3 пункта 1 статьи 7.1 Закона Российской Федерации от 19.04.1991 N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации", в редакции, действовавшей в спорный период (далее - Закон N 1032-1), к полномочиям Российской Федерации в области содействия занятости населения, переданным для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, относится оказание в соответствии с законодательством о занятости населения выдача работодателям заключений о привлечении и об использовании иностранных работников в соответствии с законодательством о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации.

В силу пункта 1 статьи 16.1 названного Закона, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие переданные полномочия Российской Федерации в области содействия занятости населения, формируют и ведут регистры получателей государственных услуг в этой сфере.

Пунктом 3 статьи 16.1 Закона N 1032-1 предусмотрено, что в регистр вносится информация о работодателях - получателях государственной услуги по выдаче заключений о привлечении и об использовании иностранных работников.

В соответствии с пунктом 4 Порядка ведения регистров получателей государственных услуг в сфере занятости населения (физических лиц и работодателей), включая порядок, сроки и форму представления в них сведений, утвержденного приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 29.12.2007 N 815 (действовавшего до 12.02.2011), государственные учреждения службы занятости населения передают в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие переданные полномочия в области содействия занятости населения, сведения о получателях государственных услуг в сфере занятости населения (физических лиц и работодателей) (далее - сегменты регистров получателей) ежемесячно в срок до 10 числа месяца, следующего за отчетным периодом, в соответствии с формой, предусмотренной приложением N 1 к этому Порядку.

Аналогичное правило содержится и в пункте 4 действующего с 13.02.2011 Порядка ведения регистров получателей государственных услуг в сфере занятости населения (физических лиц и работодателей), включая порядок, сроки и форму представления в них сведений, утвержденного приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 08.11.2010 N 972н.

При этом согласно пункту 5 Правил о порядке определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.12.2006 N 783 (далее - Правила N 783), в целях организации и координации работы по определению потребности в привлечении иностранных работников и подготовке предложений по объемам квот в субъектах Российской Федерации решением высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) определяются уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Уполномоченным органом по организации и координации работы по определению потребности в привлечении иностранных работников и формированию квот в Санкт-Петербурге постановлением Губернатора Санкт-Петербурга от 18.04.2007 N 16-пг "О мерах по реализации постановления Правительства Российской Федерации от 22.12.2006 N 783" определен Комитет по занятости населения Санкт-Петербурга.

В ведении Комитета в соответствии с постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 16.01.2007 N 9 "О передаче государственных учреждений службы занятости (центров занятости населения) в ведение Комитета по занятости населения Санкт-Петербурга" находятся государственные учреждения службы занятости (центры занятости населения).

Из положений пунктов 68 и 72 Административного регламента следует, что заявку о потребности в рабочей силе для замещения в предстоящем году вакантных и создаваемых рабочих мест иностранными работниками работодатель подает в государственное учреждение службы занятости населения.

В соответствии с пунктом 7 Правил N 783 работодатели ежегодно, до 1 мая, представляют в уполномоченные органы субъектов Российской Федерации заявку о потребности в рабочей силе для замещения в предстоящем году вакантных и создаваемых рабочих мест иностранными работниками (далее - заявка работодателей). Заявки работодателей представляются в уполномоченные органы субъектов Российской Федерации, на территории которых предусматривается осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности (пункт 8 Правил N 783). Согласование потребности в привлечении иностранных работников и предложений по объемам квот осуществляется в субъектах Российской Федерации межведомственными комиссиями по вопросам привлечения и использования иностранных работников (далее - межведомственные комиссии) (пункт 15 Правил N 783). Уполномоченные органы субъектов Российской Федерации ежегодно, до 25 июня, направляют на рассмотрение межведомственных комиссий в числе прочего сведения о потребности работодателей в рабочей силе для замещения в предстоящем году вакантных и создаваемых рабочих мест иностранными работниками; заключения по результатам рассмотрения заявок работодателей территориальными органами Федеральной миграционной службы (пункт 16 Правил N 783). Межведомственные комиссии ежегодно, до 10 июля, рассматривают представленные уполномоченными органами субъектов Российской Федерации материалы и принимают решение о целесообразности предусматриваемых работодателями объемов и профессионально-квалификационной структуры привлечения иностранных работников (пункт 17 Правил N 783). Уполномоченные органы субъектов Российской Федерации на основании решений межведомственных комиссий формируют предложения субъектов Российской Федерации с обоснованиями о потребности в привлечении иностранных работников, в том числе о приоритетных профессиях и специальностях привлекаемых иностранных работников (пункт 21 Правил N 783).

На основании материалов дела суды установили, что единственным основанием для вынесения Комитетом решения от 14.02.2011 N 3-19-239 о нецелесообразности привлечения и использования иностранных работников по должности "Генеральный директор предприятия" послужило отсутствие в регистре получателей государственных услуг в сфере занятости населения сведений о потребности ООО "Шишкин лес-торг СПб" в работниках для замещения этой вакансии (том 1, лист 12).

Как правильно указали суды, Общество 20.04.2010 подало в установленном порядке заявку о потребности в рабочей силе для замещения должности "генеральный директор" иностранным работником (том 1 лист 53). Указанная заявка была рассмотрена уполномоченным органом занятости и признана обоснованной, о чем свидетельствует уведомление Санкт-Петербургского государственного учреждения "Центр занятости населению Приморского района Санкт-Петербурга" (том 1, лист 17). Из этого уведомления также следует, что названная заявка Общества признана целесообразной и включена в предложения о потребности Санкт-Петербурга в привлечении иностранных работников и в предложения об объемах квот на 2011 года по спорной должности. В качестве основания указано решение Межведомственной комиссии по вопросам привлечения и использования иностранных работников в Санкт-Петербурге, протокол от 02.07.2010 N 1.

Таким образом, из материалов дела не следует, что Обществом были нарушены положения Правил N 783.

Между тем рассмотрение судами заявления Общества о признании недействительными решений Комитета и УФМС, учитывая требования пункта 60.1 Административного регламента, связано, в том числе и с разрешением вопроса о правомерности невключения сведений о потребности работодателя в работниках для замещения свободных рабочих мест (вакантных должностей) в регистр получателей государственных услуг в сфере занятости населения. Поэтому, разрешая спор о недействительности оспариваемых ненормативных актов Комитета и УФМС, суды обязаны проверить законность тех документов и действий административных органов, на основании которых вынесены оспариваемые ненормативные акты.

В данном случае Комитет не привел основанных на нормах права причин невключения сведений о потребности Общества в работниках для замещения свободных рабочих мест (вакантных должностей) в регистр получателей государственных услуг в сфере занятости населения.

В связи с этим отсутствие в материалах дела сведений о таких причинах свидетельствует о незаконности решения Комитета от 14.02.2011 N 3-19-239 и вынесенного на его основании решения УФМС от 16.02.2011 N 64.

Податель жалобы считает, что для получения разрешения на использование иностранного гражданина для трудовой деятельности на территории Российской Федерации работодатель обязан обратиться в Комитет с заявкой на предоставление государственной услуги по содействию в подборе необходимых работников.

Кассационная инстанция отклоняет данный довод жалобы, поскольку в законодательстве Российской Федерации отсутствуют положения, предусматривающие, что получение работодателем государственной услуги по содействию в подборе необходимых работников является обязательным условием для включения сведений о потребности работодателя в работниках для замещения свободных рабочих мест (вакантных должностей) в регистр получателей государственных услуг в сфере занятости населения.

Кассационная коллегия считает, что суды первой и апелляционной инстанций при рассмотрении дела правильно применили нормы материального и процессуального права, в связи с чем основания для отмены обжалуемых судебных актов отсутствуют.

Руководствуясь статьей 286 и пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 30.06.2011 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.11.2011 по делу N А56-28470/2011 оставить без изменения, а кассационную жалобу Комитета по труду и занятости населения Санкт-Петербурга - без удовлетворения.

Председательствующий

Л.А. Самсонова

Судьи

Т.В. Клирикова А.Г. Кудин