Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 ноября 2011 г. N 13АП-14048/11

г. Санкт-Петербург

22 ноября 2011 г.

Дело N А56-28470/2011

Резолютивная часть постановления объявлена 15 ноября 2011 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 22 ноября 2011 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Савицкой И.Г.,

судей Семеновой А.Б., Лопато И.Б.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Крыловой А.С.

при участии:

от заявителя: Шиферсон М.М. по доверенности от 10.05.2011;

от заинтересованных лиц: Комитет: Ёлкин И.С. по доверенности от 14.03.2011 N 14; УФМС: Кунина С.В. по доверенности от 22.12.2010 N 1/5-8302;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы общества с ограниченной ответственностью "Шишкин Лес - торг СПб", Комитета по труду и занятости населения Санкт-Петербурга, Управления Федеральной миграционной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 30.06.2011 по делу N А56-28470/2011 (судья Баталова Л.А.), принятое

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Шишкин лес - торг СПб"

к Комитету по труду и занятости населения Санкт-Петербурга, Управлению Федеральной миграционной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области

о признании незаконными решений

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Шишкин лес - торг СПб" (место нахождения: 197183, Санкт-Петербург, улица Заусадебная, дом 31, основной государственный регистрационный номер 1057813059501; далее - общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконным решения Комитета по труду и занятости населения Санкт-Петербурга (место нахождения: 190000, Санкт-Петербург, улица Галерная, дом 7, основной государственный регистрационный номер 1079847017910; далее - комитет) от 14.02.2011 по делу N 3-19-239 и решения Управления Федеральной миграционной службы по Санкт-Петербурга и Ленинградской области (место нахождения: 191028, Санкт-Петербург, улица Кирочная, дом 4, основной государственный регистрационный номер 1057813098914; далее - управление, УФМС) от 16.02.2011 N 64, об обязании комитета выдать заключение о целесообразности привлечения иностранных работников и направить его в УФМС, а также об обязании УФМС выдать ООО "Шишкин лес - торг СПб" разрешение на привлечении иностранных работников в соответствии с заявлением от 10.02.2011.

В рамках судебного разбирательства в суде первой инстанции общество заявило письменное ходатайство об изменении предмета предъявленных требований, в котором просило суд признать незаконными действия комитета, совершенные в ходе принятия решения от 14.02.2011 N 3-19-239, о выдаче заключения о нецелесообразности привлечения и использования иностранных работников, о признании незаконными указанного решения комитета и решения управления от 16.02.2011 N 64 об отказе в предоставлении государственной услуги по выдаче разрешения на привлечение и использование иностранных работников. В порядке устранения допущенных прав и законных интересов заявителя последний просил суд обязать комитет выдать заключение о целесообразности привлечения и использования ООО "Шишкин лес - торг СПб" иностранных работников и направить его в УФМС, а также обязать управление выдать обществу разрешение на привлечение иностранных работников в соответствии с заявлением от 10.02.2011 (листы дела 73-74).

Решением от 30.06.2011 суд первой инстанции заявленные требования удовлетворил частично и признал незаконными обжалованные ненормативные акты уполномоченных органов, обязав комитет в течение десяти дней со дня вступления решения по настоящему делу в законную силу выдать заключение по заявке о потребности в привлечении иностранных работников на 2011 год от 10.02.2011 и "Запросу о выдаче заключения о привлечении и об использовании иностранных работников Управления ФМС России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области от 10.02.2011 N 227867-78 о целесообразности привлечения иностранных работников", а управление - оформить разрешение на привлечение иностранных работников ООО "Шишкин лес - торг СПб" в течение десяти дней с даты получения заключения Комитета по труду и занятости населения Санкт-Петербурга. Ходатайство общества об изменении предмета требований судом отклонено.

В апелляционной жалобе комитет, ссылаясь на неправильное применение судом первой инстанции норм материального права и на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, просит решение суда от 30.06.2011 по настоящему делу отменить и принять новый судебный акт. По мнению подателя жалобы, вынесенное им решение в полной мере согласуется с требованиями действующего законодательства, так как в Регистре получателей государственных услуг в сфере занятости населения (банке вакансий и работодателей) отсутствуют сведения о потребности заявителя в работниках для замещения вакантных свободных мест рабочих мест (вакантных должностей), в отношении которых работодателем ежегодно должно быть подано заявление о выдаче разрешения на привлечение и использование иностранной рабочей силы.

Общество в своей апелляционной жалобе, ссылаясь на нарушение судом первой инстанции норм процессуального права, просит суд апелляционной инстанции изменить мотивировочную часть решение суда от 30.06.2011 и отменить его в части отказа в удовлетворении требования о признании незаконными действия комитета, приняв в этой части новый судебный акт о незаконности действий уполномоченного органа при принятии решения от 14.02.2001 N 3-19-239 о выдаче заключения о нецелесообразности привлечения и использования иностранных работников, совершенные, по мнению подателя жалобы, с нарушением пункта 1 статьи 7 и пункта 5 статьи 9 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг", пунктов 15-17 Постановления Правительства Российской Федерации от 22.12.2006 N 783 "О порядке определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формировании квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации", Положения о Комитете по труду и занятости населения Санкт-Петербурга, утвержденного Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 12.12.2006 N 1542, пунктов 72 и 80 Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные полномочия Российской Федерации в области содействия занятости населения, Федеральным агентством морского и речного транспорта и Федеральным агентством по рыболовству государственной услуги по выдаче заключений о привлечении и об использовании иностранных работников, разрешений на привлечение и использование иностранных работников, а также разрешений на работу иностранным гражданам и лицам без гражданства, утвержденного Приказом ФМС России N 1, Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации N 4, Министерства транспорта Российской Федерации N 1, Госкомрыболовства РФ N2 от 11.01.2008 (далее - Административный регламент). Одновременно заявитель просит указать в мотивировочной части постановления на вышеперечисленные нарушения как основание для признания оспоренных решения комитета и его действий незаконными. Не нашла отражения в судебном акте и позиция общества о принятии комитетом оспоренного решения с превышением предоставленных ему полномочий в части определения целесообразности привлечения лицом иностранного работника. Кроме того, как полагает заявитель, в письменных пояснениях по делу от 20.06.2011 им подробно изложены действия, которые совершены комитетом вопреки действующему законодательству, а потому по своей природе являвшиеся неправомерными. В этой связи общество считает, что суд первой инстанции неправомерно отклонил его ходатайство об изменении заявленных им требований в части признания незаконными действий уполномоченного органа, осуществленных в ходе принятии решения от 14.02.2011 N 3-19-239. В остальной части общество согласно с судебным актом, ввиду чего просит оставить без изменения.

УФМС также подало апелляционную жалобу, в которой, ссылаясь на неправильное применение судом норм процессуального права, просит решение суда от 30.06.2011 по настоящему делу отменить в части признания незаконным решения управления от 16.02.2011 N 64 и принять новый судебный акт. По мнению подателя жалобы, суд не установил несоответствие принятого им решения иному нормативному правовому акту. Как указывает УФМС, возможность вынесения им решения о выдаче разрешения на привлечение и использование иностранных работников при отрицательном заключении органа занятости законодательством не предусмотрена. Кроме того, возложение на управление обязанности оформления разрешения на привлечения иностранных работников заявителем в течение десяти дней с даты получения заключения комитета противоречит срокам предоставления этой государственной услуги, установленным пунктом 25 Административного регламента - в течение 30 календарных дней.

В связи с заменой состава суда рассмотрение апелляционных жалоб в судебном заседании 15.11.2011 в соответствии со статьей 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) начато Тринадцатым арбитражным апелляционным судом сначала.

В судебном заседании податели жалоб настаивали на доводах своих апелляционных жалоб.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Как усматривается из материалов дела, 01.02.2011 общество обратилось в УФМС с заявлением о выдаче разрешения на привлечение и использование иностранного работника - гражданина Польши в качестве генерального директора.

Управление направило запрос в комитет о выдаче заключения о привлечении и об использовании иностранных работников ООО "Шишкин лес-торг СПб".

14.02.2011 уполномоченный орган вынес заключение N 3-19-239 о нецелесообразности привлечения и использования иностранных работников по должности "Генеральный директор предприятия" в связи с отсутствием в регистре получателей государственных услуг в сфере занятости населения сведений о потребности ООО "Шишкин лес-торг СПб" в работниках для замещения вакансии: "генеральный директор предприятия" (лист дела 12).

На основании этого заключения органа занятости УФМС в соответствии с пунктом 29.1 Административного регламента отказало обществу в предоставлении государственной услуги по выдаче разрешения на привлечение и использование иностранных работников (решение от 16.02.2011 N 64; лист дела 13).

Посчитав решение комитета (заключение от 14.02.2011 N 3-19-239) незаконным, заявитель направил жалобу Губернатору Санкт-Петербурга.

Письмом от 22.04.2011 N 03-37-3127/11-0-1 жалоба организации отклонена, а решение уполномоченного органа от 14.02.2011 N 3-19-239 признано законным как принятое в соответствии с действующим законодательством (листы дела 14-16).

Не согласившись с законностью решений комитета и управления, общество оспорило их в арбитражный суд.

Суд первой инстанции посчитал, что решение комитета вынесено в соответствии с требованиями Административного регламента, однако без учета особенностей рассматриваемого спора, в частности длительности трудовых отношений с гражданином Республики Польша, избранного на должность генерального директора организации. Суд также указал на то, что заявка общества на 2011 год о потребности в рабочей силе для замещения вакантных и создаваемых рабочих мест иностранными работниками принята решением Межведомственной комиссии о целесообразности привлечения заявителем иностранного работника на должность "Генеральный директор предприятия", в связи с чем формальное заключение комитета о нецелесообразности привлечения иностранного работника при отсутствии в соответствующем регистре сведений об отсутствии вакансии должности, на которую Общим собранием участников юридического лица избран иностранный гражданин, не основан на законе. В отношении решения управления суд первой инстанции пришел к выводу о его недействительности как основанного на незаконном заключении комитета от 14.02.2011 N 3-19-239.

Одновременно, отклоняя ходатайство общества о признании незаконными действий уполномоченного органа, совершенных им в ходе принятия решения от 14.02.2011 N 3-19-239 о выдаче заключения о нецелесообразности привлечения и использования иностранных работников, суд указал на их соответствие административному регламенту, а также на то, что заявителем не конкретизировано, какие именно действия в рамках названной процедуры нарушают права организации.

Изучив материалы дела, проверив доводы апелляционных жалоб, заслушав мнение представителей сторон, суд апелляционной инстанции считает решение суда не подлежащим отмене на основании следующего.

Отбор заявок от работодателей о потребности в рабочей силе для замещения в предстоящем году вакантных и создаваемых рабочих мест иностранными работниками осуществляется комитетом в соответствии Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.12.2006 N 783 "О порядке определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации".

Согласно подпункту 3 пункта 1 статьи 7 Закона Российской Федерации от 19.04.1991 N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" к полномочиям федеральных органов государственной власти в области содействия занятости населения относится выдача работодателям заключений о привлечении и об использовании иностранных работников в соответствии с законодательством о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации.

Исходя из пункта 1 статьи 16.1 названного Закона, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие переданные полномочия Российской Федерации в области содействия занятости населения, формируют и ведут регистры получателей государственных услуг в этой сфере.

В силу пункта 3 приведенной нормы в регистр вносится информация о работодателях-получателях государственной услуги по содействию работодателям в подборе необходимых работников, оказываемой государственными учреждениями службы занятости (центрами занятости населения).

Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 29.12.2007 N 815 был утвержден Порядок ведения регистров получателей государственных услуг в сфере занятости населения (физических лиц и работодателей), включая порядок, сроки и форму представления в них сведений (действовал до 12.02.2011).

В соответствии с пунктом 4 названного Порядка государственные учреждения службы занятости населения передают в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие переданные полномочия в области содействия занятости населения, сведения о получателях государственных услуг в сфере занятости населения (физических лиц и работодателей) (далее - сегменты регистров получателей) ежемесячно в срок до 10 числа месяца, следующего за отчетным периодом, в соответствии с формой, предусмотренной приложением N 1 к этому Порядку

Аналогичное правило содержится и в действующем с 13.02.2011 Порядке ведения регистров получателей государственных услуг в сфере занятости населения (физических лиц и работодателей), включая порядок, сроки и форму представления в них сведений, утвержденном Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 08.11.2010 N 972н (пункт 4).

В соответствии с пунктом 36 Административного регламента Федеральной службы по труду и занятости по предоставлению государственной услуги содействия гражданам в поиске подходящей работы, а работодателям в подборе необходимых работников, утвержденного приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 03.07.2006 N 513, государственная услуга содействия в подборе необходимых работников может быть предоставлена работодателям, сведения о которых содержатся в регистре получателей государственных услуг в сфере занятости населения (банке работников) в качестве получателей государственной услуги содействия в подборе необходимых работников, заявившим в государственные учреждения службы занятости (центры занятости населения) сведения о потребности в работниках, наличии свободных рабочих мест (вакантных должностей), с использованием средств телефонной или электронной связи при обращении гражданина, уровень профессиональной подготовки которого соответствует требованиям работодателя к исполнению трудовой функции (работе по определенной профессии (специальности), квалификации или должности).

В силу пункта 86 указанного выше Административного регламента работник государственного учреждения службы занятости (центра занятости населения) на основании полученного от гражданина или работодателя подтверждения о приеме на работу или о замещении свободного рабочего места (вакантной должности) вносит информацию о заполнении вакансии в регистр получателей государственных услуг в сфере занятости населения (банк работников, банк вакансий и работодателей).

Согласно пункту 60.1 Административного регламента от 11.01.2008 заключение о привлечении и об использовании иностранных работников, содержащее решение о нецелесообразности привлечения и использования иностранных работников по соответствующим профессиям, специальностям, должностям, выдается органами государственной службы занятости населения субъекта Российской Федерации с учетом Методики оценки эффективности использования иностранной рабочей силы в случаях отсутствия в регистре получателей государственных услуг в сфере занятости населения сведений о потребности работодателя, заказчика работ (услуг) в работниках для замещения свободных рабочих мест (вакантных должностей), по которым работодателем подано заявление о выдаче разрешения на привлечение и использование иностранных работников.

Следовательно, одним из обязательных условий выдачи комитетом работодателю положительного заключения о привлечении и об использовании иностранных работников является наличие соответствующих сведений в регистре получателей государственных услуг в сфере занятости населения (банке вакансий и работодателей), обязанность по внесению которых возложена, прежде всего, на государственные учреждения службы занятости населения.

Как следует из материалов дела, единственным основанием для вынесения комитетом обжалованного обществом решения от 14.02.2011 N 3-19-239 о нецелесообразности привлечения и использования иностранных работников по должности "Генеральный директор предприятия" послужило отсутствие в регистре получателей государственных услуг в сфере занятости населения сведений о потребности ООО "Шишкин лес-торг СПб" в работниках для замещения этой вакансии.

Вместе с тем, как правильно указал суд первой инстанции, на основании имеющихся в материалах дела документах организация 20.04.2010 подала в установленном порядке заявку о потребности в рабочей силе для замещения должности генеральный директор иностранным работником. Указанная заявка была рассмотрена уполномоченным органом занятости и признана обоснованной, о чем свидетельствует уведомление Санкт-Петербургского государственного учреждения "Центр занятости населению Приморского района Санкт-Петербурга". Из этого уведомления также следует, что названная заявка общества признана целесообразной и включена в предложения потребности Санкт-Петербурга в привлечении иностранных работников и в предложения об объемах квот на 2011 года по спорной должности (лист дела 17). В качестве основания указано решение Межведомственной комиссии по вопросам привлечения и использования иностранных работников в Санкт-Петербурге, протокол от 02.07.2010 N 1.

Ввиду вышеизложенного следует признать, что общество как участник соответствующих правоотношений, касающихся привлечения к трудоустройству иностранного гражданина, в полном объеме выполнило возложенные на него действующим законодательством обязанности.

Поэтому, подавая заявление в УФМС о выдаче разрешения на привлечение и использование иностранного работника, организация не знала и не могла предположить, что названное выше решение службы занятости не только не исполнено посредством фиксирования в Регистре потребности организации, признанной приемлемой, но необходимая информация вопреки требованиям Приказа N 972н вообще не доведена обязанным учреждением до сведения комитета.

При этом в ходе судебного разбирательства настоящего спора комитет не привел ни одного довода в обоснование того, каким образом лицо, заинтересованное в привлечении к труду иностранного работника, при наличии у него положительного решения центра занятости может ил способно контролировать последующие действия этого учреждения по включению его заявки в спорный Регистр. Наоборот, исходя из пояснений комитета, полученных в ходе рассмотрения апелляционных жалоб, государственные учреждения центров занятости населения в своей деятельности подчиняются комитету. Следовательно, за неисполнение или ненадлежащее исполнение службой занятости возложенных на нее обязанностей ответственность несет, в том числе и сам комитет.

Более того, из материалов дела видно, что в запросе, направленном в адрес комитета, УФМС прямо указало на обращение работодателя в Центр занятости населения Приморского района (лист дела 54 оборот) из которого следует факт обращения общества (работодателя) 10.02.2011 с подачей сведений о планируемом привлечении и использовании иностранных работников. Вместе с тем, без каких-либо мотивированных объяснений комитет не проверил и не дал никакой оценки этому обстоятельству, в том числе на действительность подобного обращения со стороны общества. В то же время в соответствии с пунктами 65, 69, 70 Административного регламента, в частности, в случае несовпадения идентификационных данных о работодателе (отсутствие в регистре получателя государственных услуг) на орган государственной службы занятости населения возложена обязанность по направлению соответствующих запросов в соответствии с приложениями N 4 и 5 регламента для устранения противоречий. Данная обязанность комитетом не исполнена.

При таком положении апелляционная инстанция считает, что в рассматриваемой ситуации оспоренный заявителем отказ комитета носит формальный характер, ввиду чего не может быть признан законным по ссылкой на пункт 60.1 Административного регламента.

При этом апелляционная инстанция принимает в расчет и то, что нормативное регулирование спорных правоотношений не изменялось в течение всей процедуры получения заявителем разрешений на привлечение и использование иностранного работника на должности генерального директора в предыдущие периоды.

Принимая во внимание вышеизложенное, апелляционная жалоба комитета подлежит отклонению.

Обжалованное заявителем решение УФМС обоснованно признано судом первой инстанции незаконным как основанное на неправомерном решении комитета.

Апелляционный суд не может согласиться с позицией управления о том, что возложение на него обязанности оформления разрешения на привлечения иностранных работников заявителем в течение десяти дней с даты получения заключения комитета противоречит срокам предоставления этой государственной услуги, установленным пунктом 25 Административного регламента - в течение 30 календарных дней.

В соответствии с приведенной нормой решение о выдаче работодателю, заказчику работ (услуг) или отказе в выдаче разрешения на привлечение и использование иностранных работников принимается в течение 30 календарных дней со дня приема документов.

По смыслу пункта 25 Административного регламента закрепленный в нем тридцатидневный срок для принятия соответствующего решения является пресекательным как обеспечивающий права и законные интересы лица, претендующего на получение подобной государственной услуги. Одновременно названная норма не ограничивает право уполномоченного органа вынести такое решение в более короткие сроки.

Таким образом, возложение судом на управление обязанности по принятию решения в течение десяти дней в отношении заявления общества не только не противоречит вышеназванной норме, а наоборот, направлено на скорейшее устранение имеющего место нарушения интересов организации в сфере ее предпринимательской деятельности.

В силу приведенных выше обстоятельств суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для удовлетворения апелляционной жалобы УФМС.

Рассмотрев апелляционную жалобу общества, апелляционный суд приходит к следующему.

В судебном заседании апелляционной инстанции от 08.11.2011 представитель заявителя пояснил, что не настаивает на требовании о признании незаконными действий комитета, совершенных в ходе принятия решения от 14.02.2011 N 3-19-239 о выдаче заключения о нецелесообразности привлечения и использования иностранных работников (14 минута аудиозаписи судебного заседания). Вместе с тем, по мнению представителя организации, в судебном акте необходимо отразить допущенные со стороны комитета при вынесении названного ненормативного акта нарушения требований действующего законодательства, а именно: пункта 1 статьи 7 и пункта 5 статьи 9 Закона N 210-ФЗ, пунктов 15-17 Постановления Правительства Российской Федерации от 22.12.2006 N 783, Положения о Комитете по труду и занятости населения Санкт-Петербурга, утвержденного Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 12.12.2006 N 1542, пунктов 72 и 80 Административного регламента.

Данные доводы заявителя не могут быть приняты во внимание, поскольку при рассмотрении настоящего дела суд обоснованно руководствовался положениями статьей 133 и 168 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, возлагающих на суд обязанность самостоятельно определять характер спорного правоотношения, возникшего между сторонами по делу, а также нормы законодательства, подлежащие применению, что соответствует правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении по делу N 8467/10 от 16.11.2010.

Несостоятельно и утверждение общества об отсутствии у комитета права на оценку целесообразности или нецелесообразности привлечения и использования иностранных работников при наличии положительного решения межведомственной комиссии по этому вопросу. Такое полномочие соответствующего органа прямо вытекает из пункта 60 Административного регламента во взаимосвязи с пунктом 60.1 этого подзаконного нормативного акта.

Принимая во внимание вышеизложенное, суд апелляционной инстанции считает вынесенное судом первой инстанции решение законным и обоснованным, оснований, включая процессуальных, для отмены которого не имеется.

В соответствии со статьей 110 АПК РФ судебные расходы по апелляционной жалобе общества относятся на последнего.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 30.06.2011 по делу N А56-28470/2011 оставить без изменения, апелляционные жалобы общества с ограниченной ответственностью "Шишкин Лес - торг СПб", Комитета по труду и занятости населения Санкт-Петербурга, Управления Федеральной миграционной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области - без удовлетворения.

Председательствующий

И.Г. Савицкая

Судьи

А.Б. Семенова И.Б. Лопато