Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 18 мая 2012 г. N Ф07-2867/12 по делу N А05-11076/2011

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Асмыковича А.В., судей Бурматовой Г.Е., Любченко И.С.,

при участии от некоммерческого партнерства "Союз перевозчиков Северо-Запада" Анисковича Б.М. (доверенность от 16.05.2012), от мэрии города Архангельска Ялуниной Н.Ю. (доверенность от 30.05.2011 N 002-38/549),

рассмотрев 17.05.2012 в открытом судебном заседании кассационную жалобу некоммерческого партнерства "Союз перевозчиков Северо-Запада" на решение Арбитражного суда Архангельской области от 14.02.2012 по делу N А05-11076/2011 (судьи Полуянова Н.М., Ипаев С.Г., Звездина Л.В.),

установил:

Некоммерческое партнерство "Союз перевозчиков Северо-Запада", место нахождения: Архангельская область, город Архангельск, Никольский проспект, дом 15, корпус 4; основной государственный регистрационный номер 1112900000245 (далее - Союз перевозчиков, НП "СПСЗ"), обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), о признании недействующим Положения о порядке проведения конкурса на право заключения договора на осуществление регулярных пассажирских перевозок на территории муниципального образования "Город Архангельск" (далее - Положение), утвержденного решением Архангельской городской Думы, место нахождения: Архангельская область, город Архангельск, площадь Ленина, дом 5; основной государственный регистрационный номер 1022900509510 (далее - Городская Дума), от 02.09.2011 N 319, в части пунктов 3.3, 3.7.1, 3.7.2, 3.7.5, 3.7.6, 6.2 и 6.9 Положения, а также подпунктов 4, 5, 6, 7 и 8 приложения N 3 к Положению.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Управление Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области, место нахождения: Архангельская область, город Архангельск, улица Карла Либкнехта, дом 2; основной государственный регистрационный номер 1022900530696 (далее - УФАС), и мэрия города Архангельска, место нахождения: Архангельская область, город Архангельск, улица Карла Либкнехта, дом 2 (далее - мэрия).

Решением от 14.02.2012 суд первой инстанции признал оспариваемые пункты нормативного правового акта и приложения N 3 к нему соответствующими Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ), в связи с чем полностью отказал Союзу перевозчиков в удовлетворении заявленных требований.

В кассационной жалобе Союз перевозчиков, ссылаясь на необоснованность выводов суда первой инстанции, просит отменить решение от 14.02.2012 и удовлетворить заявленные требования в полном объеме. Податель жалобы считает, что оспариваемые им пункты нормативного правового акта нарушают соответствующие нормы антимонопольного законодательства, поскольку фактически приводят к ограничению прав перевозчиков и монополизации рынка перевозок пассажиров.

В отзыве на кассационную жалобу Мэрия города Архангельска просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения, указывая на то, что все оспариваемые по настоящему делу пункты нормативного правового акта распространяются в равной степени на всех участников конкурса и поэтому не могут нарушать права заявителя.

В отзыве на кассационную жалобу УФАС также считает решение суда первой инстанции от 14.02.2012 законным и обоснованным.

В судебном заседании представитель НП "СПСЗ" поддержал доводы, приведенные в кассационной жалобе, а представитель Городской Думы просил отказать в их удовлетворении, ссылаясь на приведенные в отзыве доводы.

УФАС и Архангельской городской Думы о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, однако их представители в судебное заседание не явились, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие.

В соответствии с частями 1 и 5 статьи 52 АПК РФ суд кассационной инстанции уведомил прокуратуру Архангельской области и прокуратуру города Санкт-Петербурга о принятии кассационной жалобы к производству.

Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, решением Городской Думы от 02.09.2011 N 319 утверждено Положение о проведении конкурса на право заключения договора на осуществление регулярных пассажирских перевозок на территории муниципального образования "Город Архангельск".

Названное Положение определяет порядок организации и проведения конкурса на право заключения договора на осуществление регулярных пассажирских перевозок на территории муниципального образования "Город Архангельск" (пункт 1.1 Положения).

В пункте 1.3 Положения указано, что цель конкурса - включение перевозчиков в конкретный регулярный маршрут для наиболее полного удовлетворения потребностей населения в регулярных пассажирских перевозках, повышения качества и безопасности обслуживания пассажиров, свободного развития рынка пассажирских автотранспортных услуг, защиты прав потребителей этих услуг, сокращения расходов городского бюджета на покрытие убытков от регулярных пассажирских перевозок на территории муниципального образования "Город Архангельск".

Согласно пункту 3.3 Положения претендент вправе подать заявки на участие в конкурсе по нескольким лотам, выставленным на конкурс, при условии подачи на каждый лот отдельной заявки с перечнем транспортных средств, не представленным в заявках на участие в конкурсе по другим лотам.

В силу пункта 3.7 Положения претендент не допускается к участию в конкурсе, в том числе, в случаях: если заявка в отношении определенного лота предоставлена с нарушением требований, установленных пунктами 3.3, 3.4 и 3.5 названного Положения (пункт 3.7.1); в течение года, предшествующего дате проведения конкурса, мэрия города Архангельска в одностороннем порядке расторгала с претендентом действующий договор на оказание услуг по перевозке пассажиров в связи с нарушением существенных условий договора (пункт 3.7.2); транспортные средства, представленные претендентом в перечне к заявке на участие в конкурсе в отношении определенного лота, представлены претендентом в перечне к заявке на участие в конкурсе в отношении иного лота (пункт 3.7.5); транспортные средства, представленные претендентом в заявке на участие в конкурсе в отношении определенного лота, используются для перевозки пассажиров по ранее заключенным с мэрией города Архангельска и действующим договорам на оказание услуг по перевозке пассажиров. Исключением является представление претендентом в заявке на участие в конкурсе в отношении определенного лота транспортных средств, используемых для перевозки пассажиров по ранее заключенным с мэрией города Архангельска договорам с истекающим сроком действия, если конкурс на определенный лот объявлен организатором в связи с окончанием срока действия данных договоров (пункт 3.7.6).

В соответствии с пунктом 6.2 Положения договор заключается на срок, указанный в информационном сообщении, который не может быть менее трех и более шести лет.

Согласно пункту 6.9 Положения, в случае если конкурс признан несостоявшимся в отношении определенного лота, когда только один претендент, подавший заявку на участие в конкурсе в отношении такого лота, допущен к участию в конкурсе, организатор в течение десяти дней со дня подписания протокола обязан передать ему договор по такому лоту. Претендент в течение десяти дней после получения договора в отношении определенного лота обязан представить организатору подготовленные к работе по договору транспортные средства, заявленные на конкурс. Наличие и готовность к работе представленных транспортных средств организатор фиксирует в акте осмотра транспортных средств (приложение N 4).

Кроме того, в приложении N 3 к вышеназванному Положению установлен перечень показателей оценки заявок претендентов, допущенных к участию в конкурсе на право заключения договора на осуществление регулярных пассажирских перевозок на территории муниципального образования "Город Архангельск". В частности, в подпунктах 4-8 приложения N 3 перечислены такие критерии, как наличие ремонтно-технической базы, опыт работы на маршрутах городского пассажирского транспорта по договорам, заключенным с органами местного самоуправления, наличие нарушений ранее заключенных договоров на оказание услуг по перевозке пассажиров, наличие нарушений Правил дорожного движения, допущенных претендентом, наличие дорожно-транспортных происшествий, совершенных по вине претендента.

Не согласившись с пунктами 3.3, 3.7.1, 3.7.2, 3.7.5, 3.7.6, 6.2 и 6.9 Положения, а также подпунктами 4-8 приложения N 3 к нему, НП "СПСЗ" обратилось с заявлением в арбитражный суд.

По мнению заявителя, нормативный правовой акт в оспариваемой части не соответствует подпункту 2 пункта 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, статье 2 Закона Архангельской области от 26.05.1999 N 125-22-ОЗ "О порядке обслуживания перевозчиками автобусных маршрутов общего пользования в Архангельской области" (далее - Закон N 125-22-ОЗ), статьям 8, 20 и пункту 2.1 статьи 21 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ), а также нарушает права НП "СПСЗ" в области предпринимательской деятельности.

Рассмотрев дело по правилам главы 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и не усмотрев оснований для признания оспариваемых пунктов Положения и приложения N 3 к нему не соответствующими Закону N 135-ФЗ, суд первой инстанции в удовлетворении заявления отказал.

При этом суд сослался также на необоснованность позиции заявителя относительно противоречия оспариваемого Положения нормам Закона N 94-ФЗ и Закона Архангельской области N 125-22-0З.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судом норм материального и процессуального права, не находит оснований для удовлетворения жалобы и отмены обжалуемого судебного акта.

Согласно статье 13 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, предусмотренных законом, нормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

В соответствии с частью 1 статьи 192 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Суд первой инстанции правомерно отнес оспариваемое Положение (с приложением N 3 к нему), регулирующее отношения, связанные с проведением конкурсов на право заключения договоров на осуществление регулярных пассажирских перевозок на территории муниципального образования "Город Архангельск", к числу нормативных правовых актов и рассмотрел настоящий спор по правилам, установленным главой 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Согласно части 4 статьи 194 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, наличия у органа или должностного лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган, должностное лицо, которые приняли акт (часть 6 статьи 194 АПК РФ).

Суд первой инстанции установил, что оспариваемое Положение принято Архангельской городской Думой в пределах предоставленных ей полномочий, поскольку вопросы организации транспортного обслуживания населения муниципального образования находятся в компетенции органов местного самоуправления.

По мнению НП "СПСЗ", оспариваемые пункты Положения противоречат Закону N 125-22-ОЗ, поскольку в статье 2 этого Закона содержится исчерпывающий перечень требований, предъявляемых к лицам, имеющим право осуществлять пассажирские перевозки.

Согласно статье 2 Закона N 125-22-ОЗ для участия в конкурсе юридические и физические лица, имеющие лицензию на пассажирские перевозки, подают в органы местного самоуправления муниципального образования заявку. При этом основанием для осуществления пассажирских перевозок по автобусному маршруту общего пользования является одновременное наличие у перевозчика соответствующего договора, лицензии и утвержденного и согласованного паспорта маршрута.

В соответствии с частью 6 статьи 2 Закона N 125-22-ОЗ при необходимости более полного обеспечения отдельных пассажиропотоков транспортным обслуживанием, повышения качества перевозок пассажиров и культуры их обслуживания органы местного самоуправления муниципального образования объявляют конкурс перевозчиков для работы на данном маршруте. Условия конкурса разрабатываются и утверждаются органом местного самоуправления муниципального образования.

В пункте 6.1 оспариваемого Положения предусмотрено, что по результатам конкурса организатор заключает с победителем конкурса в отношении определенного лота договор, который составляется путем включения условий исполнения договора, предложенных победителем в заявке на участие в конкурсе в отношении данного лота, в проект договора, прилагаемый к конкурсному заданию.

Анализируя вышеназванные нормы, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о соответствии оспариваемого нормативного правового акта положениям Областного Закона Архангельской области.

В отношении пунктов 3.3, 3.7.1, 3.7.2, 3.7.5, 3.7.6, 6.2 и 6.9 Положения заявитель полагает, что они не соответствуют подпункту 2 пункту 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, согласно которому федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

По мнению НП "СПСЗ", пункты 3.3, 3.7.1 и 3.7.5. Положения лишают перевозчиков права участвовать в конкурсе по нескольким лотам одновременно, что нарушает их права.

Суд обоснованно признал эти доводы заявителя несостоятельными, поскольку возможность или невозможность претендента по техническим, финансовым или иным причинам участия в конкурсе по нескольким лотам одновременно или проигрыш участника конкурса по определенному лоту является предпринимательским риском этого участника. Необходимость указания в заявке конкретных транспортных средств, посредством которых претендент планирует исполнять договор, обоснован спецификой данного товарного рынка - автобусного маршрута.

Кроме того, указанные пункты Положения призваны обеспечить защиту интересов жителей города Архангельска и муниципального образования "Город Архангельск". В случае подачи участником конкурса заявок на участие в конкурсе по нескольким лотам одновременно, с указанием одного и того же перечня транспортных средств, и победы по всем лотам, данный участник конкурса сможет выбрать только один лот, по которому будет являться победителем, а по другим лотам отказаться от заключения договора. Если по каким-либо лотам этот участник будет единственным, то по этим лотам конкурс будет признан несостоявшимся и маршруты останутся необеспеченными транспортными средствами, что приведет к негативным последствиям в сфере предоставления транспортных услуг населению города Архангельска. При этом каких-либо препятствий к осуществлению деятельности конкретного перевозчика требование оспариваемого пункта не содержит и относится в равной степени ко всем претендентам.

Суд первой инстанции также обоснованно указал, что пункт 3.7.2 Положения призван защищать интересы жителей города Архангельска и обеспечить безопасность пассажирских перевозок, поскольку препятствует недобросовестным перевозчикам, ранее нарушавшим существенные условия договора, в осуществлении пассажирских перевозок. Данный пункт призван обеспечить соперничество хозяйствующих субъектов, как на стадии проведения конкурса, так и на стадии исполнения соответствующих обязательств по договору. При этом указанная норма не может нарушать права заявителя, поскольку данный пункт распространяется в равной мере на всех участников конкурса.

Пункт 3.7.6 Положения также не препятствует доступу потенциальных участников на товарный рынок пассажирских перевозок на территории города Архангельска, поскольку регулирует порядок участия в конкурсе лиц, которыми ранее были заключены договоры с мэрией, и направлен на обеспечение маршрутов транспортными средствами и на обеспечение гарантий в сфере предоставления транспортных услуг населению города.

Оценивая пункт 6.2 Положения (о сроке, на который заключается договор), в том числе в его взаимосвязи с пунктом 2.2.6 этого же Положения, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что согласно названным нормам любой претендент имеет возможность ознакомиться со всеми существенными условиями договора и данное условие в равной степени распространяется на всех потенциальных участников конкурса.

Позиция НП "СПСЗ" в отношении пункта 6.9 Положения обоснованно признана судом ошибочной, поскольку заключение договора с единственным участником конкурса, признанного несостоявшимся в отношении определенного лота, не противоречит положениям Закона N 94-ФЗ (в частности, пункту 5 статьи 27).

Кассационная инстанция считает также обоснованной позицию суда первой инстанции, отклонившего довод заявителя о несоответствии подпунктов 4-8 приложения N 3 к Положению Федеральному закону "О конкуренции".

Указанные подпункты приложения N 3 являются одними из показателей оценки претендентов и свидетельствуют об их надежности. Показатели оценки претендентов относятся к условиям конкурса и не устанавливают какого-либо ограничения на участие в конкурсе для отдельной категории перевозчиков. Победителем конкурса становится претендент, набравший наибольшее количество баллов по всем критериям оценки, то есть наиболее конкурентоспособный хозяйствующий субъект.

Введение оспариваемых критериев способствует улучшению качества (комфортности) оказываемых перевозчиками услуг при обслуживании конкретного маршрута, отвечающих требованиям безопасности, поскольку позволяет оценить степень организации перевозчиком безопасных условий перевозки пассажиров.

Конкурс носит открытый характер, является доступным для всех субъектов предпринимательской деятельности в сфере пассажирских перевозок автомобильным транспортом. При этом потеря участником конкурса баллов по оспариваемым подпунктам не может быть расценена как ограничение конкуренции, поскольку определение победителя конкурса осуществляется на основании оценки всех критериев, установленных в приложении N 3, которые в одинаковой степени относятся ко всем участникам конкурса.

Также суд первой инстанции обоснованно учел правовую позицию УФАС, который в отзыве также указал на то, что оспариваемые заявителем отдельные пункты названных нормативных правовых актов не противоречат положения Закона N 135-ФЗ, не свидетельствуют о возможности наступления негативных последствий для конкуренции и предоставлении преимуществ отдельному хозяйствующему субъекту. Оспариваемые критерии оценки и сопоставления заявок в равной степени распространяются на всех участников торгов и в своей совокупности не препятствуют доступу потенциальных участников на товарный рынок пассажирских перевозок на территории города Архангельска.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции обоснованно отказал Союзу перевозчиков в удовлетворении заявленных требований, поскольку оспариваемый в части нормативный правовой акт не противоречит действующему законодательству. При этом суд правомерно указал, что конкурсный отбор перевозчиков на определенные маршруты не оказывает влияние на конкуренцию, поскольку носит открытый характер и допускает всех потенциальных желающих, имеющих право на занятие данной деятельностью, принять в нем участие, а саму по себе возможность проиграть в этом конкурсе нельзя расценить как ограничение доступа к этой деятельности.

Фактически доводы жалобы сводятся к переоценке тех доказательств, которым суд первой инстанции дал надлежащую правовую оценку. Однако в силу положений статьи 286 АПК РФ кассационной инстанции такие полномочия не предоставлены.

С учетом изложенного кассационная инстанция считает, что судом первой инстанции правильно применены нормы материального права и не нарушены нормы процессуального права, в связи с чем основания для удовлетворения жалобы Союза перевозчиков отсутствуют.

При подаче кассационной жалобы президент Союза перевозчиков Сухопаров Александр Николаевич уплатил государственную пошлину в сумме 2000 руб. (квитанция от 14.03.2012 N 1798062287). Вместе с тем по делам об оспаривании нормативных актов государственная пошлина уплачивается в размере 50 процентов от 2000 руб. для юридических лиц (подпункт 3 пункта 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации) и составляет 1000 руб. При таких обстоятельствах лицу, уплатившему государственную пошлину, следует вернуть 1000 руб. излишне уплаченной суммы.

Руководствуясь статьей 286 и пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 14.02.2012 по делу N А05-11076/2011 оставить без изменения, а кассационную жалобу некоммерческого партнерства "Союз перевозчиков Северо-Запада" - без удовлетворения.

Возвратить Сухопарову Александру Николаевичу (место жительства: город Архангельск) из федерального бюджета 1000 руб. государственной пошлины, излишне уплаченной по квитанции от 14.03.2012 N 1798062287 за рассмотрение кассационной жалобы некоммерческого партнерства "Союз перевозчиков Северо-Запада".

Председательствующий

А.В. Асмыкович

Судьи

Г.Е. Бурматова И.С. Любченко