Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Мунтян Л.Б., судей Бурматовой Г.Е., Подвального И.О.,
при участии от Министерства транспорта Тверской области Сырбу Н.В. (доверенность от 19.06.2012 N 04-02/2248),
рассмотрев 04.09.2012 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Министерства транспорта Тверской области на решение Арбитражного суда Тверской области от 16.03.2012 (судья Пугачев А.А.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.05.2012 (судьи Чельцова Н.С., Осокина Н.Н., Смирнов В.И.) по делу N А66-12737/2011,
установил:
Министерство транспорта Тверской области, место нахождения: 170100, г. Тверь, Свободный пер., д. 5, ОГРН 1026900562370 (далее - Министерство), обратилось в Арбитражный суд Тверской области с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Тверской области, место нахождения: 170100, г. Тверь, ул. Советская, д. 23, ОГРН 1036900080722 (далее - УФАС), от 06.10.2011 N 04-6/48-2011.
Определениями суда от 20.11.2011 и от 15.02.2012 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены муниципальное унитарное предприятие "ПАТП-1", общества с ограниченной ответственностью "Интершина", "Транспортная компания "Афанасий Никитин" и "Авторемсервис" (далее - третьи лица, МУП "ПАТП-1", ООО "Интершина", ООО "ТК "Афанасий Никитин" и ООО "Авторемсервис", соответственно).
Решением суда первой инстанции от 16.03.2012, оставленным без изменений постановлением апелляционной инстанции от 30.05.2012, заявленные требования удовлетворены частично: признаны недействительными пункты 1, 2 и 3 оспариваемого решения УФАС и связанный с их исполнением пункт 2 предписания от 06.10.2011 N 04-6/48-2011. В части признания недействительными пункта 4 решения от 06.10.2011 N 04-6/48-2011 и пункта 1 предписания от 06.10.2011 N 04-6/48-2011 в удовлетворении требований отказано.
В кассационной жалобе Министерство, ссылаясь на неправильное применение норм материального права, просит отменить решение и постановление судов двух инстанций и направить дело на новое рассмотрение. Податель жалобы считает несостоятельными ссылки УФАС на часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закона N 135-ФЗ), поскольку заключение договоров с перевозчиками на основе конкурса не является государственной услугой. По мнению подателя жалобы, положения конкурсной документации, признанные антимонопольным органом несоответствующими названному Закону, на самом деле не создают другим лицам преимущественных условий участия в торгах, поскольку эти требования не носят персонифицированный характер и распространяют свое действие на всех без исключения возможных участников торгов. Кроме того, Министерство отмечает неуказание административным органом в оспариваемом предписании предельного срока для прекращения выявленного нарушения.
В отзыве на жалобу УФАС, отмечая "недословное цитирование" Министерством статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выражает свое несогласие с позицией подателя жалобы о том, что содержащиеся в данной норме запреты распространяются на акты и действия только органов и организаций, участвующих в предоставлении государственных и муниципальных услуг. Антимонопольный орган считает также, что приводимые в кассационной жалобе доводы в отношении критериев участия в конкурсе со ссылкой на часть 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ не имеют отношения к обжалуемым судебным актам. УФАС считает, что Министерство правомерно признано нарушившим часть 2 статьи 17 Закона N 135-ФЗ по эпизоду необоснованного отказа ООО "ТК "Афанасий Никитин" в допуске к участию в конкурсах от 20.06.2011 по спорным лотам.
В судебном заседании представитель Министерства поддержал доводы, приведенные в кассационной жалобе. Ходатайства УФАС (изложено в отзыве на жалобу от 24.08.2012 N 04-13/2585ЛП) и ООО "ТК "Афанасий Никитин" (поступило в Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в электронном виде 03.09.2012) о рассмотрении кассационной жалобы в отсутствие их представителей удовлетворены судом кассационной инстанции в соответствии с частью 2 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ). Представители МУП "ПАТП-1", ООО "Интершина" и ООО "Авторемсервис", надлежащим образом извещенных о времени и месте рассмотрения жалобы, в судебное заседание не явились, что в силу части 3 статьи 284 АПК РФ не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.
Как следует из материалов дела, в результате рассмотрения материалов дела N 04-6/48-2011, возбужденного на основании полученных от третьих лиц заявлений, комиссия антимонопольного органа признала Департамент транспорта и связи Тверской области (после переименования - Министерство) нарушившим часть 1 статьи 15 и часть 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ по эпизодам установления в документациях к конкурсам на право заключения договора на организацию перевозок по межмуниципальным маршрутам перевозок Тверской области; конкурсных документаций на социальные и коммерческие маршруты различий в оценке в зависимости "от прав владения материально-технической базой, обеспечивающей возможность хранения, технического обслуживания и ремонта транспортных средств, используемых для осуществления перевозок", "различий в оценке в зависимости от того, установлено газобаллонное оборудование или нет", а также "различий в оценке опыта работы претендентов на межмуниципальных маршрутах перевозок Тверской области по сравнению с иными претендентами, также имеющими опыт работы в сфере пассажирских перевозок" (пункты 1, 2 и 3 решения УФАС от 06.10.2011).
Помимо того, пунктом 4 указанного решения УФАС признало департамент нарушившим часть 2 статьи 17 Закона N 135-ФЗ "в части необоснованного отказа ООО "ТК "Афанасий Никитин" в допуске к участию в конкурсах 20.06.2011 по лоту N 1 (коммерческие маршруты) и лотам N 1, 9, 14, 22, 26 (социальные маршруты) в соответствии с Протоколом от 24.06.2011 N 10, по основаниям, не предусмотренным постановлением администрации Тверской области от 03.03.2011 N 93-па "Об утверждении порядка проведения конкурса на право заключения договора на организацию перевозок по межмуниципальным маршрутам перевозок Тверской области" (далее - постановление Администрации от 03.03.2011 N 93-па) и конкурсными документациями, утвержденными приказами от 27.05.2011 N 58 (коммерческие маршруты) и N 59 (социальные маршруты).
На основании пункта 5 решения УФАС от 06.10.2011 департаменту выдано предписание, в соответствии с которым департаменту надлежало устранить выявленное нарушение антимонопольного законодательства в части необоснованного отказа ООО "ТК "Афанасий Никитин" в допуске к участию в конкурсе 20.06.2011 путем отмены протокола от 24.06.2010 N 10 в части результатов конкурса по лоту N 22 и рассмотрения заявок ООО "ТК "Афанасий Никитин" и ООО "Авторемсервис" в соответствии с требованиями федерального законодательства, постановления Администрации Тверской области от 03.03.2011 N 93-па и конкурсной документации, утвержденной приказом от 27.05.2011 N 59.
Пунктом 2 данного акта департаменту предписано не допускать при проведении конкурсов в 2011 году включения в конкурсную документацию норм, создающих необоснованные препятствования осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами на рынке перевозок пассажиров по межмуниципальным маршрутам, в том числе путем установления преимуществ отдельным перевозчикам и не предусмотренных законодательством РФ требований к хозяйствующим субъектам, которые могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и к уменьшению количества перевозчиков на указанном рынке.
В пункте 3 указан предельный срок для сообщения в антимонопольный орган о выполнении данного предписания - 20.12.2011.
Министерство, не согласившись с выводами УФАС, оспорило решение и предписание от 06.10.2011 по делу N 04-6/48-2011 в арбитражном суде.
Суд первой инстанции удовлетворил заявленные требования в части признания недействительными пунктов 1, 2 и 3 оспариваемого решения и связанного с их исполнением пункта 2 оспариваемого предписания, посчитав, что положения конкурсных документаций, установление которых признано в данных пунктах решения УФАС нарушением части 1 статьи 15 и части 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ, не противоречат антимонопольному законодательству. Суд отметил, что положения конкурсных документаций в части оценки опыта работы участника на межмуниципальных маршрутах перевозок Тверской области, отсутствия у него нарушений Правил дорожного движения и других нарушений, повлекших за собой привлечения участника конкурса к административной ответственности в сфере пассажирских перевозок; наличия материально- технической базы, обеспечивающей возможность хранения, технического обслуживания и ремонта транспортных средств, используемых для осуществления перевозок; возможность использования газомоторного топлива и учета года выпуска транспортных средств не устанавливается какого-либо ограничения на участие в конкурсе для отдельной категории перевозчиков либо на использование конкурсантом транспортных средств; не создается участнику торгов или нескольким участникам торгов преимущественных условий участия в торгах.
Вместе с тем суд отказал в признании недействительным пункта 4 оспариваемого решения и пункта 1 предписания УФАС, согласившись с выводами последнего о неправомерности указания в конкурсной документации (п. 7.2.1 "в") и в Постановлении от N 93-па (п. 27 "в") на то, что к участию в конкурсе в любом случае не будет допущен претендент, не представивший копий бухгалтерских балансов, либо копий налоговых деклараций по УСН.
Апелляционный суд, поддержал выводы суда первой инстанции.
Суд кассационной инстанции, изучив материалы дела и проверив правильность применения норм материального и процессуального права, исходя из доводов подателя жалобы с учетом частичного удовлетворения заявленных требований судами предыдущих инстанций, не находит оснований для отмены обжалуемых судебных актов в силу следующего.
Целями Закона N 135-ФЗ являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1 Закона).
В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ (в редакции, действующей на дату вынесения оспариваемого решения) федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).
Анализ текста приведенной нормы показывает, что установленный в ней запрет распространяется на все федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющим функции указанных органов органы или организации, фонды, а следовательно, и на Министерство.
Наряду с установленными частью 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ запретами при проведении торгов, если организаторами или заказчиками торгов являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, а также при проведении торгов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах (часть 2 статьи 17 Закона N 135-ФЗ).
В данном случае, суды установили, что решение вопросов по организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение) в силу пункта 12 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" относится к компетенции субъекта Российской Федерации относится решение вопросов по организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом (пригородное и межмуниципаль
