Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 25 октября 2012 г. N Ф07-4325/12 по делу N А44-1234/2012

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Асмыковича А.В., судей Мунтян Л.Б., Подвального И.О.,

рассмотрев 24.10.2012 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области на решение Арбитражного суда Новгородской области от 03.05.2012 (судья Ларина И.Г.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.07.2012 (судьи Чельцова Н.С., Мурахина Н.В., Смирнов В.И.) по делу N А44-1234/2012,

установил:

Комитет ветеринарии Новгородской области, место нахождения: Новгородская область, город Великий Новгород, улица Дворцовая, дом 11; основной государственный регистрационный номер 1025300796916 (далее - Комитет), обратился в Арбитражный суд Новгородской области с заявлением о признании незаконными решения от 07.11.2011 по делу N 50 и предписания от 07.11.2011 N 22, вынесенных Управлением Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области, место нахождения: Новгородская область, город Великий Новгород, Воскресенский бульвар, дом 3; основной государственный регистрационный номер 1025300795552 (далее - Управление, УФАС).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены:

- областное бюджетное учреждение "Новгородская областная ветеринарная станция", место нахождения: Новгородская область, город Великий Новгород, улица Дворцовая, дом 11; основной государственный регистрационный номер 1035300304050 (далее - Областная ветстанция);

- областное бюджетное учреждение "Новгородская городская ветеринарная станция", место нахождения: Новгородская область, город Великий Новгород, улица Дворцовая, дом 11; основной государственный регистрационный номер 1035300303774 (далее - Городская ветстанция);

- закрытое акционерное общество "Тандер", место нахождения: Краснодарский край, город Краснодар, улица Леваневского, дом 185; основной государственный регистрационный номер 1022301598549 (далее - ЗАО "Тандер").

Решением суда первой инстанции от 03.05.2012, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 16.07.2012, заявленные Комитетом требования удовлетворены.

В кассационной жалобе Управление, ссылаясь на нарушение судами первой и апелляционной инстанций норм материального права, а также несоответствие выводов судов фактическим обстоятельства дела, просит отменить решение от 03.05.2012 и постановление от 16.07.2012 и принять новый судебный акт - об отказе в удовлетворении заявленных требований. По мнению подателя жалобы, несмотря на то, что функция Комитета по выдаче разрешений не относится к функциям государственного ветеринарного надзора (контроля), действующим законодательством в сфере ветеринарии выполнение данной разрешительной функции возложено именно на орган власти, а не на хозяйствующий субъект. Поэтому, как полагает УФАС, наделение такой функцией подведомственного Комитету бюджетного учреждения как хозяйствующего субъекта неправомерно и предоставляет данному субъекту властные полномочия в отношении участников рынка торговли грузами, подконтрольными государственному ветеринарному надзору. При этом Управление считает, что выдача ветеринарных разрешений должна осуществляться на безвозмездной основе.

Представители сторон и третьих лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание не явились.

От УФАС, Комитета, Областной ветстанции и Городской ветстанции поступили в электронной форме ходатайства о рассмотрении дела в отсутствие представителей указанных лиц. Кроме того, в своих ходатайствах Комитет, Областная ветстанция и Городская ветстанция просят оставить обжалуемые судебные акты без изменения, указывая на их законность и обоснованность.

ЗАО "Тандер" о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещено надлежащим образом, однако его представители в судебное заседание также не явились.

В соответствии со статьей 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) кассационная жалоба рассмотрена в отсутствие представителей сторон и третьих лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке, и суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены.

Как следует из материалов дела, 01.07.2011 в УФАС поступило заявление ЗАО "Тандер" (исх. N 44 от 01.07.2011) с просьбой провести проверку законности требований и действий Областной ветстанции и Городской ветстанции на предмет соблюдения норм антимонопольного законодательства. В своем заявлении ЗАО "Тандер" указывало на необоснованное, по его мнению, воспрепятствование законной деятельности общества по закупке, хранению и транспортировке продуктов животноводства в сеть магазинов "Магнит", а также о навязывании обществу заключения договора на оказание платных услуг по выдаче разрешений руководителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области ветеринарии при перевозке грузов между субъектами Российской Федерации.

В связи с поступившим вышеназванным заявлением Управление возбудило в отношении Комитета и Областной ветстанции дела по признакам нарушений, предусмотренных частями 1 и 3 статьи 15 Федерального закона 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ).

Рассмотрев дело N 50 о нарушении антимонопольного законодательства, комиссия УФАС пришла к выводу о наличии в действиях Комитета нарушения части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выразившегося в неправомерном наделении Комитетом своего подведомственного учреждения функциями и правами органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, и вынесло связи с этим решение от 07.11.2011 по делу N 50.

Кроме того, в адрес Комитета было вынесено предписание от 07.11.2011 N 22 о прекращении нарушения, а именно: Комитету предписано самостоятельно осуществлять выдачу разрешений на перевозку грузов между субъектами Российской Федерации, в том числе проведение необходимых мероприятий по подготовке, оформлению и учету разрешений.

Не согласившись с названными решением и предписанием, Комитет обратился с заявлением в арбитражный суд.

Суды первой и апелляционной инстанций удовлетворили заявленные требования, не усмотрев в действиях Комитета нарушений части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и доводы жалобы, не находит оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Согласно части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 01.12.2007 N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Федеральным законом от 30.10.2007 N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта".

В статье 3 Закона Российской Федерации от 14.05.1993 N 4979-1 "О ветеринарии" (далее - Закон о ветеринарии) предусмотрены полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области ветеринарии. При этом к полномочиям субъекта Российской Федерации в области ветеринарии относятся решение вопросов в области ветеринарии, как прямо поименованных в данной статье, так и иных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации. Вопросы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов на платной основе к исключительному ведению Российской Федерации не относятся.

Таким образом, поскольку статьей 3 Закона о ветеринарии не отнесены к исключительному ведению Российской Федерации в области ветеринарии вопросы выдачи ветеринарных сопроводительных документов на платной основе, данные вопросы могут быть урегулированы на уровне субъекта Российской Федерации, без нарушения частей 1 и 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Закон о ветеринарии не исключает предоставление платных ветеринарных услуг подразделением государственного ветеринарного надзора в соответствии с условиями заключенного договора.

Пунктом 1 статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) определено, что учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Некоммерческие организации вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, если это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствует этим целям (абзац второй пункта 3 статьи 50 ГК РФ).

Таким образом, Областная ветстанция, являясь некоммерческой организацией, вправе оказывать платные услуги в рамках той деятельности, которая служит достижению целей этой организации.

Согласно пунктам 1 и 4 Положения о государственном ветеринарном надзоре в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19.06.1994 N 706 (далее - Положение о государственном ветеринарном надзоре), в соответствии со статьей 8 Закона о ветеринарии, должностные лица Государственной ветеринарной службы Российской Федерации осуществляют в пределах обслуживаемой территории государственный ветеринарный надзор за соблюдением ветеринарных правил при производстве, заготовках, хранении, перевозках и реализации продуктов и сырья животного происхождения.

Основным содержанием государственного ветеринарного надзора является профилактика заразных и массовых незаразных болезней животных и обеспечение безопасности продуктов животноводства в ветеринарном отношении путем предупреждения, обнаружения и пресечения нарушений ветеринарного законодательства (пункт 5 Положения о государственном ветеринарном надзоре).

Правила организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов (далее - Правила), утвержденные приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, утвержденные приказом Минсельхоза России от 16.11.2006 N 422 (далее - Приказ N 422), предусматривают, что ветеринарные сопроводительные документы, характеризующие территориальное и видовое происхождение, ветеринарно-санитарное состояние сопровождаемого груза, эпизоотическое состояние места его выхода и позволяющие идентифицировать груз, выдаются на все виды животных, продукции животного происхождения, кормов и кормовых добавок (далее - грузы), подлежащих заготовке, перевозке, переработке, хранению и реализации (пункт 1.2 названных Правил). Партии грузов, перечисленных в Приложении N 19 к настоящим Правилам, должны сопровождаться: ветеринарными свидетельствами форм N 1, 2, 3 - при перевозке грузов за пределы района (города) по территории Российской Федерации; ветеринарными справками формы N 4 - при перевозке грузов в пределах района (города) (пункт 1.3). Ветеринарные свидетельства форм N 1, 2, 3 и ветеринарные справки формы N 4 выдают учреждения, подведомственные органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области ветеринарии (пункт 2.1).

Пунктом 2.4 Правил, утвержденных Приказом N 422, определено, что при перевозке грузов между субъектами Российской Федерации в графе "Особые отметки" ветеринарного свидетельства указывают номер и дату разрешения руководителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области ветеринарии, а также номер ветеринарного сопроводительного документа, в сопровождении которого груз поступил на хранение.

В связи с принятием Закона Российской Федерации от 07.02.1992 N 2300-1 "О защите прав потребителей" постановлением Правительства Российской Федерации от 06.08.1998 N 898 в соответствии с Законом о ветеринарии разработаны и утверждены Правила оказания платных ветеринарных услуг, которые определяют порядок и условия предоставления платных ветеринарных услуг владельцам (физическим лицам) животных, продуктов животноводства и других видов продукции, подконтрольной ветеринарной службе.

В силу пункта 2.7 действующего Перечня платных и бесплатных услуг, оказываемых бюджетными организациями и учреждениями государственной ветеринарной службы Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, утвержденного Министерством сельского хозяйства Российской Федерации 20.01.1992 N 2-27-145 (далее - Перечень N 2-27-145) и согласованным с Министерством экономики и финансов Российской Федерации 28.01.1992 N 5-ф, в числе платных ветеринарных услуг, оказываемых продуктивным и непродуктивным животным в хозяйствах и предприятиях независимо от подчиненности и форм собственности, указана выдача ветеринарных документов (ветеринарные свидетельства, справки, паспорта и регистрационные удостоверения).

Платные ветеринарные услуги оказываются исполнителем, в том числе на основе заключения договора (пункт 10 Правил оказания платных ветеринарных услуг).

Таким образом, выдача Областной ветстанцией ветеринарных справок не относится к мероприятиям по государственному ветеринарному контролю (надзору).

Из оспариваемого решения УФАС следует, что Комитету вменяется именно передача функций по выдаче разрешения руководителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области ветеринарии при перевозке грузов между субъектами Российской Федерации Областной ветстанции как хозяйствующему субъекту.

Суды первой и апелляционной инстанций установили, что Городская ветстанция действительно выдавала ЗАО "Тандер" ветеринарные сопроводительные документы за плату на основании договора возмездного оказания услуг от 23.03.2011 N 73/2.

Вместе с тем, как правильно указали суды первой и апелляционной инстанций, осуществление бюджетным учреждением полномочий по оформлению и подготовительной работе, необходимой для выдачи разрешений, предусмотренных пунктом 2.4 Приказа N 422, не противоречит вышеприведенным нормам, в связи с чем Комитет не нарушает запрет, установленный частью 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ. Кроме того, сам по себе факт выдачи подведомственным Комитету учреждением платных ветеринарных сопроводительных документов не влияет на конкуренцию на рынке производства, переработки, перевозки, хранения и реализации продукции животного происхождения и не является нарушением антимонопольного законодательства, поскольку иного УФАС не доказано.

Основы правового регулирования в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов на территории Российской Федерации установлены Федеральным законом от 02.01.2000 N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов" (далее - Закон N 29-ФЗ).

В силу пункта 1 статьи 20 Закона N 29-ФЗ при реализации пищевых продуктов, материалов и изделий граждане (в том числе индивидуальные предприниматели) и юридические лица обязаны соблюдать требования нормативных документов.

Правилами, утвержденными Приказом N 422, определен порядок организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов.

В силу пункта 1.1 этих Правил являются обязательными для исполнения должностными лицами, уполномоченными осуществлять оформление и выдачу ветеринарных сопроводительных документов, юридическими лицами любой организационно-правовой формы и гражданами, занятыми содержанием, ловлей, добычей животных (в том числе птиц, рыб (других гидробионтов), пчел), а также производством, заготовкой, переработкой, перевозкой, хранением и реализацией продукции животного происхождения, кормов и кормовых добавок.

В соответствии с пунктом 1.2 этих же Правил ветеринарные сопроводительные документы, характеризующие территориальное и видовое происхождение, ветеринарно-санитарное состояние сопровождаемого груза, эпизоотическое состояние места его выхода и позволяющие идентифицировать груз, выдаются на все виды животных, продукции животного происхождения, кормов и кормовых добавок, подлежащих заготовке, перевозке, переработке, хранению и реализации.

Согласно пункту 1.3 Правил партии грузов, перечисленных в приложении N 19 к Правилам, должны сопровождаться ветеринарным свидетельством формы N 2 в случаях перевозки грузов за пределы района (города) по территории Российской Федерации, либо ветеринарной справкой формы N 4, в случаях перевозки грузов в пределах района (города). В пункте 2.1 Перечня грузов, подлежащих сопровождению ветеринарными сопроводительными документами, указаны мясные продукты.

Таким образом, судебные инстанции пришли к правильному выводу о том, что выдача ветеринарных свидетельств и ветеринарной справки не может быть отнесена к функциям государственного ветеринарного надзора (контроля), так как по смыслу определения государственного ветеринарного надзора, содержащегося в Законе о ветеринарии и Положении о государственном ветеринарном надзоре в Российской Федерации, контрольно-надзорными функциями являются мероприятия по проверке наличия правильности оформления ветеринарных сопроводительных документов, а не их выдача, при этом в соответствии с пунктом 8 Положения о государственном ветеринарном надзоре в Российской Федерации документами, оформленными при проведении госветнадзора, являются акты, протоколы, постановления и предписания. Ветеринарные сопроводительные документы в этом отношении здесь не поименованы.

Сопроводительные ветеринарные документы характеризуют ветеринарно-санитарное состояние сопровождаемого груза и не устанавливают факты наличия либо отсутствия нарушений ветеринарного законодательства, не содержат мер, направленных на предупреждение и пресечение таких нарушений.

Таким образом, мероприятия по проведению государственного ветеринарного надзора и мероприятия по выдаче ветеринарных сопроводительных документов различны как по своему содержанию и направленности, так и по субъектам, уполномоченным осуществлять данные мероприятия.

Следовательно, суды правильно указали, что выдача ветеринарных сопроводительных документов не является формой государственного ветеринарного надзора, так как имеет целью лишь подтверждение факта ветеринарного благополучия территории и груза на основании проведения необходимых экспертиз, исследований, обследований, измерений и т.д., которые осуществляются на платной основе и носят характер услуг.

Кассационная инстанция считает несостоятельным довод УФАС о том, что ветеринарные услуги, оказываемые Областной ветстанцией, должны предоставляться бесплатно, поскольку такая позиция подателя жалобы не основана на нормах материального права.

Поскольку услуги по выдаче на основании обращений юридических и физических лиц ветеринарных сопроводительных документов не относятся к мероприятиям по ветеринарному контролю (надзору), то они могут быть осуществлены на платной основе.

Поскольку фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судами первой и апелляционной инстанций на основе полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, нормы материального и процессуального права не нарушены, у суда кассационной инстанции отсутствуют основания для отмены обжалуемых судебных актов.

Руководствуясь статьей 286 и пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Новгородской области от 03.05.2012 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.07.2012 по делу N А44-1234/2012 оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области - без удовлетворения.

Председательствующий

А.В. Асмыкович

Судьи

Л.Б. Мунтян И.О. Подвальный