Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 4 декабря 2012 г. N Ф07-7085/12 по делу N А42-8982/2011

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Мунтян Л.Б., судей Бурматовой Г.Е., Любченко И.С.,

рассмотрев 27.11.2012 в открытом судебном заседании кассационную жалобу мурманского муниципального бюджетного учреждения "Новые формы управления" на решение Арбитражного суда Мурманской области от 05.05.2012 (судья Варфоломеев С.Б.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.08.2012 (судьи Савицкая И.Г., Зотеева Л.В., Лопато И.Б.) по делу N А42-8982/2011,

установил:

мурманское муниципальное бюджетное учреждение "Новые формы управления", место нахождения: 183052, г. Мурманск, пр. Кольский, д. 129/1, ОГРН 1105190000838, (далее - учреждение, заявитель, ММБУ "Новые формы управления") обратилось в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением о признании незаконными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Мурманской области, место нахождения: 183038, г. Мурманск, ул. Коминтерна, д. 7, ОГРН 1025100848630; (далее - управление, антимонопольный орган, УФАС) от 03.11.2011 по делу N 56.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, суд первой инстанции привлек общество с ограниченной ответственностью "Строительная компания "Центурион", место нахождения: 183038, г. Мурманск, ул. Егорова, д. 19, ОГРН 109519005162; (далее - общество, ООО "СК "Центурион") и закрытое акционерное общество "Управляющая компания "Мурманремстрой", место нахождения: 183014, г. Мурманск, ул. Достоевского, д. 3, (далее - компания, ЗАО "УК "Мурманремстрой").

Решением суда от 05.05.2012 заявление учреждения удовлетворено. Суд признал незаконными как не соответствующие Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ) оспоренные ненормативные акты антимонопольного органа.

Суд апелляционной инстанции постановлением от 23.08.2012 решение Арбитражного суда Мурманской области от 05.05.2012 по делу N А42-8982/2011 отменил. В удовлетворении заявления мурманскому муниципальному бюджетному учреждению "Новые формы управления" отказал.

В кассационной жалобе учреждение просит отменить постановление суда апелляционной инстанции и изменить мотивировочную часть решения суда первой инстанции, исключив из нее выводы, изложенные в абзацах 6, 7 и 8 на четвертой странице и в абзацах 4, 5, 7 и 8 на пятой странице. Податель жалобы полагает что, ни по роду своей деятельности, ни в силу делегированных ему органом местного самоуправления полномочий он не может рассматриваться в качестве субъекта вмененного ему антимонопольного нарушения. Заявитель ссылается на то, что направление писем в адрес сторонних организаций о результатах проведенных общих собраний собственников жилья вытекает из утвержденного Устава учреждения. При этом часть из этих писем представляет собой ответы на запросы государственных органов. Учреждение указывает и на то, что в рамках своей деятельности оно не разрешает вопросы о правомерности (легитимности) проведенных собраний, а лишь информирует о каждом состоявшемся собрании и его итогах. По мнению подателя жалобы, раскрытие соответствующих сведений не может нарушать чьих-либо прав, так как они носят общедоступный характер. Кроме того, заявитель полагает, что фактически им осуществлялась проверка процедуры проведения общих собраний, решения по вопросам повестки дня, никаким правовым анализом учреждение не занималось.

Представители сторон, третьих лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание не явились, в связи с чем дело рассмотрено в их отсутствие в порядке статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

В отзыве на кассационную жалобу УФАС по Мурманской области, изложив свою правовую позицию, просило рассмотреть дело в отсутствие представителя управления и оставить постановление суда апелляционной инстанции без изменения.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, на основании обращения общества по факту создания со стороны заявителя препятствий доступа на рынок по управлению многоквартирными домами города Мурманска антимонопольный орган приказом от 07.10.2011 N 188 возбудил дело N 56 по признакам нарушения учреждением пункта 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

В ходе антимонопольного производства управление установило следующее.

Заявитель создан на основании Постановления Администрации города Мурманска от 31.12.2009 N 1517. Учредителем учреждения является Комитет имущественных отношений города Мурманска, ведомственная подчиненность определена с Комитетом по развитию городского хозяйства администрации города Мурманска.

В соответствии с пунктом 2.1 Устава ММБУ "Новые формы управления" создано в целях представления интересов муниципального образования города Мурманска как собственника жилых и нежилых помещений, находящихся в многоквартирных домах на территории города, организации мониторинга технического состояния жилищного фонда города Мурманска, информирования населения о качестве его обслуживания управляющими организациями, товариществами собственников жилья, жилищными и жилищно-строительными кооперативами, а также в целях развития самоуправления в жилищной сфере, повышения эффективности и качества жилищно-коммунального обслуживания в городе Мурманске.

Для достижения перечисленных целей учреждение выполняет, в частности следующие функции:

- осуществление от лица собственников помещений (не от лица муниципального образования город Мурманск) в многоквартирных домах по их поручению и в их интересах контроля за деятельностью организаций (управляющих организаций, товариществ собственников жилья, жилищных строительных кооперативов), управляющих многоквартирными домами (пункт 2.2.3 Устава);

- оценка эффективности работы управляющих организаций, ТСЖ, ЖСК с формированием рейтинга действующих и потенциальных поставщиков жилищно-коммунальных услуг с точки зрения интересов потребителей (пункт 2.2.7 Устава);

- рассмотрение обращений граждан и юридических лиц, а также предприятий, организаций, учреждений, органов местного самоуправления (пункт 2.2.8 Устава);

- информирование населения города Мурманска об эффективности работы и рейтингах управляющих организаций, ТСЖ, ЖСК, о событиях, изменениях и перспективах развития рынка жилищно-коммунальных услуг через средства массовой информации и сеть "Интернет" (пункт 2.2.9 Устава);

- осуществление контроля за выполнением условий договоров пользования муниципальным имуществом в части, касающейся вопросов обслуживания, содержания и эксплуатации жилищного и нежилого фонда (пункт 2.2.15 Устава).

Реализация перечисленных целей осуществляется на основании доверенности от 22.02.2011 N 05-42/466, выданной администрацией города Мурманска учреждению, на представление интересов муниципального образования город Мурманск, как собственника муниципальных жилых и нежилых помещений, находящихся в многоквартирных домах города Мурманска.

В мае 2011 года заявитель направил в адрес Комитета по развитию городского хозяйства администрации города Мурманска, муниципального унитарного предприятия "МРИВЦ", мурманского муниципального унитарного предприятия "ЕДДС 051", общества с ограниченной ответственностью "КЭС", государственного областного унитарного предприятия "Мурманскводоканал", открытого акционерного общества "Мурманская ТЭЦ", Управления Первомайского административного округа г. Мурманска, ООО "СК Центурион", ЗАО "Мурманремстрой" письма. Указанными письмами учреждение уведомило перечисленных лиц о том, что им был проведен правовой анализ протокола общего собрания и листов решений собственников по вопросам расторжения договора управления с действующей управляющей организацией - ООО "СК Центурион" и выбора ЗАО "Мурманремстрой" в качестве управляющей организации соответствующих многоквартирных домов. Учреждение также сообщало, что при заключении договоров со всеми необходимыми ресурсоснабжающими организациями ЗАО "Мурманремстрой" может приступить к управлению многоквартирным домом с 01.06.2011.

Такое поведение учреждения привело к отказу со стороны ряда организаций и учреждений при обращении в их адрес управляющих компаний в предоставлении документов, необходимых для заключения договоров, а также к отказу о внесении изменений в адресную программу, и, как следствие, невозможности заниматься соответствующей деятельностью.

С учетом изложенного, управление пришло к выводу о том, что своими действиями по направлению ресурсоснабжающим организациям, иным субъектам и учреждениям писем, содержащих результаты анализа документов о выборе способа управления собственниками помещений в многоквартирных домах и прямые указания управляющим компаниям приступить к управлению домом, заявитель создал необоснованные препятствия осуществлению деятельности таким хозяйствующим субъектам и товариществам собственников жилья на рынке услуг по управлению многоквартирными домами на территории города Мурманска.

Решением от 03.11.2011 по делу N 56 (исх. N 05-03/56-6134) УФАС признало в действиях заявителя нарушение пункта 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, и выдало учреждению предписание от 03.11.2011 (исх. N 05-03/56-6135), которым обязало последнего прекратить выявленное нарушение антимонопольного законодательства, и в срок до 31.12.2011 уведомить об этом контролирующий орган.

Не согласившись с законностью ненормативных актов антимонопольного органа, ММБУ "Новые формы управления" обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что норма части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ по своему субъектному составу распространяется на учреждение как осуществляющее функции и разрешающее вопросы органа местного самоуправления на территории Мурманской области (в городе Мурманске) по управлению муниципальными жилыми и нежилыми помещениями. Оценив материалы дела, суд также посчитал, что учреждение, давая свой правовой анализ результатов общих собраний и самостоятельно определяя статус действующей управляющей организации, действовало публично, поскольку доводило такую информацию до иных лиц посредством направления спорных писем, что необоснованно препятствует осуществлению деятельности соответствующих субъектов на рынке по управлению многоквартирными домами города Мурманска.

Вместе с тем, удовлетворяя заявление и признавая незаконными ненормативные акты УФАС, суд первой инстанции исходил из того, что "управление не выявило конкретных негативных последствий, в чем они выразились, в отношении каких конкретных лиц такие последствия наступили, именно вследствие направления ММБУ "Новые формы управления" проанализированных в рамках проверки писем от 06.05.2011 N 1543, от 10.05.2011 N 1574, от 25.05.2011 N 1905".

Суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции о том, что на учреждение распространяется норма части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, а также с тем, что учреждение своими действиями необоснованно препятствовало осуществлению деятельности соответствующих субъектов на рынке по управлению многоквартирными домами города Мурманска.

Отменяя решение суда первой инстанции и отказывая заявителю в удовлетворении заявленных требований, апелляционной суд исходил из того, что обстоятельства дела однозначно свидетельствует о потенциальной угрозе и создании учреждением выявленных антимонопольным органом и подтвержденных материалами дела явных неоправданных административных барьеров в реализации такими лицами своих субъективных прав в специальной сфере предпринимательской деятельности.

Изучив материалы дела, проверив доводы кассационной жалобы, суд кассационной инстанции приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Из данного положения следует, что достаточным основанием для вывода о нарушении требований части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ является создание условий, возможность наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Закрепленные приведенной нормой запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, данным в п. 8 постановления от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел, связанных с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Оспариваемым решением антимонопольного органа учреждению вменяется нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ,

Согласно пункту 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности, запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

В силу пункта 3 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относятся владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа.

Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (часть 1 статьи 51 Закона N 131-ФЗ).

В соответствии с пунктом третьим части 1 статьи 17 Закона N 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений.

Проанализировав постановление администрации города Мурманска от 31.12.2009 N 1517 о создании учреждения и утвержденного для него Устава, суды установили, что заявителю делегирована часть полномочий органа местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью в строго оговоренных пределах.

Учитывая данное обстоятельство, вывод судов первой и апелляционной инстанций о том, что осуществляемая учреждением деятельность в силу Закона обладает публично-правовым элементом, является правильным. Заявитель, будучи подведомственной и подконтрольной комитету организацией, наделен определенными функциями в соответствующей сфере, реализация которых возложена законодателем, прежде всего, на орган исполнительной власти.

Следовательно, на учреждение распространяются запреты части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, то есть заявитель является надлежащим субъектом вмененного ему антимонопольного нарушения.

Вывод судов первой и апелляционной инстанций о том, что направляя спорные письма в адрес ресурсоснабжающих организаций, управляющих компаний и иных учреждений с правовым анализом решений общих собраний собственников жилых помещений, заявитель вышел за пределы предоставленных ему полномочий, подтверждается материалами дела (Устав). Содержание писем, направленных исключительно конкретным субъектам, непосредственно вступающим в договорные отношения с управляющей организацией для обеспечения ее функций по управлению многоквартирным домом, свидетельствует о наличии прямого влияния заявителя на общее состояние конкуренции на соответствующем товарном рынке.

Доводы заявителя об изменении мотивировочной части решения суда первой инстанции, всесторонне и полно исследованы судом апелляционной инстанции, получили надлежащую правовую оценку. Выводы суда основаны на правильном применении норм материального права и соответствуют фактическим обстоятельствам дела.

Отменяя решение суда первой инстанции, апелляционный суд обоснованно указал, что в рамках выявления нарушения части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ подлежит установлению следующее: принятый органом или иным поименованным субъектом акт (совершенное им действие, допущенное им бездействие) приводит или может привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции; отсутствует федеральный закон, разрешивший непосредственно такому лицу принять конкретный акт (совершить действие, допустить бездействие), приводящий или могущий привести к указанным последствиям. При этом первое обстоятельство подлежит доказыванию антимонопольным органом, а второе презюмируется до тех пор, пока орган либо соответствующий субъект, принявший акт (совершивший действие, допустивший бездействие), не докажет обратное.

Сама возможность поведения применительно к настоящему спору лица, осуществляющего полномочия органа местного самоуправления, рассматривается законодателем как общественно опасное деяние, имеющее квалифицирующее (определяющее) значение для констатации факта нарушения антимонопольного законодательства. Наличие либо угроза наступления негативных последствий в результате таких действий предполагается, и закон в таком случае не требует специального доказывания этого контролирующим органом.

Судом установлено, что иные организации в случае получения информации от ММБУ "Новые формы управления" о той или иной управляющей компании руководствуются именно этими сведениями при заключении договоров без проверки их достоверности. При этом другие хозяйствующие субъекты при обращении в соответствующие организации о предоставлении документов, необходимых для заключения договора, по основанию отсутствия о них информации от учреждения получают необоснованный отказ. При этом сама законность предоставленных сведений, распространяемых заявителем в виде писем, ничем не подтверждена в отношении конкретного субъекта, например, при конфликте интересов нескольких управляющих организаций, выбранных собственниками жилых помещений, и фактически является частным мнением этого субъекта.

При таких обстоятельствах обоснованным является вывод суда о доказанности антимонопольным органом в действиях учреждения нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

С учетом изложенного суд кассационной инстанции не находит оснований для отмены обжалуемого постановления суда апелляционной инстанции и удовлетворения жалобы учреждения.

Руководствуясь статьями 286 и 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.08.2012 по делу N А42-8982/2011 оставить без изменения, а кассационную жалобу мурманского муниципального бюджетного учреждения "Новые формы управления" - без удовлетворения.

Председательствующий

Л.Б. Мунтян

Судьи

Г.Е. Бурматова И.С. Любченко