Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 19 ноября 2012 г. N Ф07-6346/12 по делу N А05-3406/2012

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Клириковой Т.В., судей Кудина А.Г., Самсоновой Л.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Отдела надзорной деятельности города Новодвинска Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Архангельской области на решение Арбитражного суда Архангельской области от 05.05.2012 (судья Шадрина Е.Н.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.07.2012 (судьи Тарасова О.А., Пестерева О.Ю., Ралько О.Б.) по делу N А05-3406/2012,

установил:

Муниципальное дошкольное образовательное учреждение "Детский сад N 14 "Родничок" общеразвивающего вида", место нахождения: 164903, Архангельская область, город Новодвинск, улица Советов, дом 33, ОГРН 1022901005049 (далее - Учреждение), обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением о признании недействительным предписания Отдела надзорной деятельности города Новодвинска Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Архангельской области (далее - Отдел) от 10.02.2012 N 1/4/1-14 по устранению нарушений установленных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Решением суда от 05.05.2012, оставленным без изменения постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.07.2012, заявленные Учреждением требования удовлетворены.

В кассационной жалобе Отдел просит отменить решение и постановление судов, указывая на неправильное применение судами норм материального права.

Учреждение и Отдел о месте и времени судебного разбирательства извещены надлежащим образом, их представители в судебное заседание не явились, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие.

Законность решения и постановления судов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, должностными лицами Отдела на основании распоряжения от 10.01.2012 N 1 в период с 16.01.2012 по 10.02.2012 в отношении Учреждения проведена плановая выездная проверка выполнения установленных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и принятия мер по ее результатам, о чем составлен акт от 10.02.2012 N 1/4/1-14.

На основании результатов проверки в адрес Учреждения вынесено предписание от 10.02.2012 N 1/4/1-14, в соответствии с которым Учреждению предписано в срок до 01.11.2012 устранить выявленные в ходе проверки нарушения установленных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе следующие: не создано структурное подразделение организации, уполномоченное на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (пункт 1); не разработано положение о структурном подразделении организации, уполномоченном на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (пункт 2); не создана комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности организации (далее - КЧС и ПБ; пункт 3); не определен порядок принятия решений и компетенция КЧС и ПБ организации, не разработано положение (решение об образовании) о КЧС и ПБ организации (пункт 4); не создана группа по повышению устойчивости функционирования (далее - ПУФ) в чрезвычайных ситуациях мирного и военного времени, не определен приказом руководителя организации состав комиссии по ПУФ (пункт 5); не определена деятельность комиссии по ПУФ, не разработано и не утверждено положение о комиссии по ПУФ руководителем организации (пункт 6); не разработан план мероприятий по повышению устойчивого функционирования в условиях чрезвычайных ситуаций (пункт 7); не созданы резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций; не определен порядок создания, использования и восполнения резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций; не установлены номенклатура и объемы материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций (пункт 8); не осуществлены необходимые меры в области защиты работников организации от чрезвычайных ситуаций, работники организации не обеспечены средствами индивидуальной защиты от чрезвычайных ситуаций (пункт 9); руководитель организации, а также лицо, уполномоченное на решение задач в области чрезвычайных ситуаций не прошли подготовку (повышение квалификации) в области защиты от чрезвычайных ситуаций, не проводятся занятия с работниками организации в области защиты от чрезвычайных ситуаций (пункт 10); не создана дежурно-диспетчерская служба (пункт 11); не разработано положение о дежурно-диспетчерской службе (пункт 12); не организовано оповещение работников организации об угрозе возникновения или возникновении чрезвычайных ситуаций (пункт 13); работники организации не обеспечены медицинскими средствами индивидуальной защиты (пункт 14).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2005 N 712 утверждено Положение о государственном надзоре в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, осуществляемом Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, в силу пункта 1 которого государственный надзор в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера осуществляется в соответствии с задачами, возложенными на единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в целях проверки полноты выполнения мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций и готовности должностных лиц, сил и средств к действиям в случае их возникновения.

Согласно подпунктам "а" и "д" пункта 4 этого же Положения органы государственного надзора в области защиты от чрезвычайных ситуаций в пределах своих полномочий организуют и осуществляют надзор за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями и гражданами установленных требований в области защиты от чрезвычайных ситуаций, требований в области предупреждения чрезвычайных ситуаций на потенциально опасных объектах и объектах жизнеобеспечения населения, а также за готовностью должностных лиц, сил и средств к действиям в случае их возникновения; организуют и проводят плановые и внеплановые проверки выполнения требований в области защиты от чрезвычайных ситуаций в части повышения уровня безопасности объектов, устранения угроз возникновения чрезвычайных ситуаций и выполнения решений органов государственной власти.

Общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера определены Федеральным законом от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Закон N 68-ФЗ). В частности, названным Законом в целях предупреждения возникновения и развития чрезвычайных ситуаций предусмотрено создание единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Статьей 4 Закона N 68-ФЗ установлено, что единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе по обеспечению безопасности людей на водных объектах. Одной из основных задач единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций является разработка и реализация правовых и экономических норм по обеспечению защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Порядок организации и функционирования единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций определен Положением о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2003 N 794 (далее - Положение N 794), в силу пункта 2 которого единая система объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, в полномочия которых входит решение вопросов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, и осуществляет свою деятельность в целях выполнения задач, предусмотренных Законом N 68-ФЗ.

Согласно пункту 3 Положения N 794 единая система, состоящая из функциональных и территориальных подсистем, действует на федеральном, межрегиональном, региональном, муниципальном и объектовом уровнях.

Пунктом 6 этого же Положения предусмотрено, что на каждом уровне единой системы создаются координационные органы, постоянно действующие органы управления, органы повседневного управления, силы и средства, резервы финансовых и материальных ресурсов, системы связи, оповещения и информационного обеспечения.

В соответствии с пунктом 7 Положения N 794 координационным органом единой системы на объектовом уровне является комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности организации. Компетенция комиссий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности, а также порядок принятия решений определяются в положениях о них или в решениях об их образовании (пункт 8 Положения N 794).

Согласно пунктам 10 и 11 Положения N 794 постоянно действующим органом управления единой системы на объектовом уровне является структурные подразделения организаций, уполномоченных на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и (или) гражданской обороны; органом повседневного управления единой системы на объектовом уровне - дежурно-диспетчерские службы организаций (объектов). Компетенция и полномочия постоянно действующих органов управления и органов повседневного управления единой системы определяются соответствующими положениями о них или уставами указанных органов управления.

При проверке Отделом установлено, что в нарушение пунктов 7, 8, 9, 10 и 11 Положения N 794 в Учреждении не созданы комиссия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности организации, структурное подразделение организации, уполномоченное на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и дежурно-диспетчерская служба, а также не разработаны положения об этих органах управления (пункты 1, 2, 3, 4, 11 и 12 предписания).

Признавая недействительным оспариваемое предписание Отдела в этой части судебные инстанции обоснованно исходили из того, что обязанности по созданию органов управления могут быть отнесены только на специально уполномоченные в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, входящие в единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Вместе с тем, доказательств того, что Учреждение является звеном единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в частности, организацией, в полномочия которой входит решение вопросов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, Отделом в материалы дела не представлено.

По мнению Отдела, Учреждение относится к объектам, к которым установлены требования в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в связи с чем оно обязано выполнять установленные законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации обязанности и требования по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В обоснование этого довода податель жалобы ссылается на пункт 4 и подпункт "г" пункта 5 Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по исполнению государственной функции по надзору за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами установленных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденного приказом МЧС России от 09.08.2010 N 382 (далее - Административный регламент).

В соответствии с пунктом 4 действовавшего в период спорных правоотношений Административного регламента объектами надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера являются: федеральные органы исполнительной власти и их территориальные органы, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, организации, имеющие потенциально опасные объекты, на которых используются, производятся, перерабатываются, хранятся и транспортируются пожаровзрывоопасные, опасные химические и биологические вещества, объекты экономики, обеспечивающие жизнедеятельность населения (объекты водоснабжения и канализации, очистки сточных вод, тепло- и электроснабжения, гидротехнические сооружения), а также объекты, к которым установлены требования в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Подпунктом "г" пункта 5 Административного регламента предметом проверки в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций является для организаций, расположенных в непосредственной близости к потенциально опасным объектам (ядерно, радиационно, химически опасные предприятия и гидросооружения) и попадающих в зоны возможных чрезвычайных ситуаций техногенного характера и катастрофического затопления, - выполнение обязанностей и требований по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

То обстоятельство, что Учреждение попадает в возможную зону химического заражения в случае аварии на химическом предприятии - ОАО "Архангельский ЦБК", исходя из вышеприведенных норм права, не свидетельствует о наличии у Учреждения обязанностей, предусмотренных законодательством для специально уполномоченных в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций организаций, входящих в единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Из пунктов 5, 6, 7 оспариваемого предписания следует, что Учреждением допущены нарушения требований статьи 14 Закона N 68-ФЗ и пунктов 6, 7, 10, 11 и 13 Положения об организации проведения мероприятий по повышению устойчивости функционирования объектов экономики Архангельской области в условиях чрезвычайных ситуаций мирного и военного времени, утвержденного постановлением администрации Архангельской области от 27.08.2007 N 156-па (далее - Положение N 156-па), выразившееся в следующем: не создана группа по повышению устойчивости функционирования (далее - ПУФ) в чрезвычайных ситуациях мирного и военного времени, не определен приказом руководителя организации состав комиссии по ПУФ; не определена деятельность комиссии по ПУФ, не разработано и не утверждено положение о комиссии по ПУФ руководителем организации; не разработан план мероприятий по повышению устойчивого функционирования в условиях чрезвычайных ситуаций.

Статьей 14 Закона N 68-ФЗ установлены обязанности организаций в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Согласно пункту "б" этой статьи организация обязана планировать и проводить мероприятия по повышению устойчивости функционирования организаций и обеспечению жизнедеятельности работников организаций в чрезвычайных ситуациях.

В силу пункта 1 Положения N 156-па оно определяет организацию планирования и проведения мероприятий по повышению устойчивости функционирования объектов экономики Архангельской области в условиях чрезвычайных ситуаций мирного и военного времени. Согласно пунктам 6 и 7 этого Положения для организации и проведения мероприятий по повышению устойчивости функционирования объектов экономики в чрезвычайных ситуациях в организациях в зависимости их численности создаются комиссии или группы по повышению устойчивости функционирования объектов экономики организаций в чрезвычайных ситуациях. Пунктами 8, 10 и 11 Положения N 156-па определены состав комиссий (групп), порядок их деятельности и основные задачи, а пунктом 13 предусмотрено, что на основе проведенной работы комиссиями разрабатываются планы мероприятий по повышению устойчивости функционирования объектов экономики в чрезвычайных ситуациях мирного и военного времени.

Поскольку требования Положения N 156-па распространяются только на объекты экономики, к которым Учреждение не относится, суды правомерно признали оспариваемое предписание в части пунктов 5, 6, 7 незаконным.

В пункте 8 оспариваемого предписания зафиксировано, что Учреждением не созданы резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций; не определен порядок создания, использования и восполнения резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций; не установлены номенклатура и объемы материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций, в чем усмотрено нарушение заявителем пункта "ж" статьи 14 Закона N 68-ФЗ, пункта 45 приказа МЧС России от 28.02.2003 N 105 "Об утверждении Требований по предупреждению чрезвычайных ситуаций на потенциально опасных объектах и объектах жизнеобеспечения" (далее - Приказ МЧС N 105), пунктов 2 и 3 Порядка создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 10.11.1996 N 1340 (далее - Порядок N 1340), подпункта "г" пункта 5 Административного регламента.

В соответствии с пунктом "ж" статьи 14 Закона N 14-ФЗ организации обязаны создавать резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Согласно пункту 45 Приказа МЧС N 105 к основным требованиям по предупреждению чрезвычайных ситуаций на потенциально опасных объектах и объектах жизнеобеспечения относится, в том числе создание объектовых резервов материальных и финансовых ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Суды признали пункт 8 предписания незаконным как несоответствующий указанным в нем нормативным актам, обоснованно указав на то, что Учреждение не относится к потенциально опасным объектам и объектам жизнеобеспечения, а также на то, что предписание не содержит конкретных указаний, касающихся создания резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций применительно к Учреждению.

В пункте 10 оспариваемого предписания Отделом указано на то, что в нарушение подпункта "д" пункта 4, пункта 5 и подпункта "б" пункта 6 Положения о подготовке населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 04.09.2003 N 547 (далее - Положение N 547), руководитель организации, а также лицо, уполномоченное на решение задач в области защиты от чрезвычайных ситуаций, не прошли подготовку (повышение квалификации) в области защиты от чрезвычайных ситуаций; не проводятся занятия с работниками организации в области защиты от чрезвычайных ситуаций.

Между тем, материалами дела подтверждается, что в Учреждении приказом от 08.02.2012 N 26 утверждена программа обучения работников в области гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Подпунктом "б" пункта 4 Положения N 547 определено, что подготовка в области защиты от чрезвычайных ситуаций предусматривает для председателей комиссий по чрезвычайным ситуациям, руководителей органов местного самоуправления и организаций, уполномоченных работников - повышение квалификации не реже одного раза в 5 лет, проведение самостоятельной работы, а также участие в сборах, учениях и тренировках.

Из пункта 5 этого же Положения следует, что для лиц, впервые назначенных на должность, связанную с выполнением обязанностей в области защиты от чрезвычайных ситуаций, переподготовка или повышение квалификации в течение первого года работы является обязательной.

В подпункте "б" пункта 6 Положения N 547 названного постановления определено, что повышение квалификации в области защиты от чрезвычайных ситуаций проходят руководители и председатели комиссий по чрезвычайным ситуациям органов местного самоуправления и организаций - в учебно-методических центрах по гражданской обороне и чрезвычайным ситуациям субъектов Российской Федерации.

Однако ни из акта проверки, ни из предписания не следует, что Отделом в ходе проверки выяснялся вопрос о том, что заведующая Учреждением Абрамовская Н.В. (приступила к работе из отпуска по уходу за ребенком с 01.09.2010 на основании распоряжения от 25.08.2010) и уполномоченное лицо Борзенкова Л.М. (назначена приказом от 28.09.2011) более пяти лет не проходили обучение на курсах повышения квалификации. Кассационная жалоба также н содержит доводов в этой части.

Из пункта 13 оспариваемого предписания следует, что Учреждением в нарушение пункта "з" статьи 14 Закона N 68-ФЗ не организовано оповещение работников организации об угрозе возникновения или возникновении чрезвычайных ситуаций.

Согласно пункту "з" статьи 14 Закона N 68-ФЗ организации обязаны предоставлять в установленном порядке информацию в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а также оповещать работников организаций об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций.

Как установлено судебными инстанциями, оповещение работников Учреждения осуществляется централизованно через местную систему оповещения (на муниципальном уровне) и локальную систему оповещения (потенциально опасный объект - ОАО "Архангельский ЦБК") на основании Положения об обеспечении оповещения и информирования населения муниципального образования "Город Новодвинск" об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденного постановлением главы муниципального образования "Город Новодвинск" от 01.09.2008 N 993; для этих целей заявитель имеет технические средства оповещения: телефоны проводной связи, телевизоры, радиоточки и т.д.

При таких обстоятельствах, учитывая, что действующим законодательством не установлены требования к созданию системы оповещения, суды правильно признали это пункт предписания незаконным.

При проверке Отделом также установлено, что Учреждением допущены нарушения пунктов 4, 7 и 9 Положения об организации обеспечения населения средствами индивидуальной защиты, утвержденного приказом МЧС России от 21.12.2005 N 993 (далее - Положение N 993), выразившиеся в том, что не осуществлены необходимые меры в области защиты работников организации от чрезвычайных ситуаций, работники организации не обеспечены средствами индивидуальной защиты от чрезвычайных ситуаций (пункт 9); работники организации не обеспечены медицинскими средствами индивидуальной защиты (пункт 14).

Признавая указанные пункты оспариваемого предписания незаконными, суды правомерно исходили из того, что заявитель является муниципальным учреждением, а в силу пункта 4 Положения N 993 обеспечение работников созданных органами местного самоуправления муниципальных предприятий и учреждений средствами индивидуальной защиты осуществляется органами местного самоуправления, в данном случае - муниципальным образованием "Город Новодвинск".

Поскольку вмененные Учреждению в оспариваемом предписании нарушения установленных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций не нашли своего подтверждения, суды правомерно удовлетворили заявленные Учреждением требования, признав незаконным оспариваемое предписание Отдела.

Довод подателя жалобы о том, что в силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации он как государственный орган, выступающий по делам, рассматриваемым в арбитражных судах, в качестве ответчика, освобожден от уплаты государственной пошлины, в связи с чем с него неправомерно взысканы решением суда первой инстанции судебные расходы в виде государственной пошлины, уплаченной Учреждением при подаче заявления в арбитражный суд, несостоятелен. Освобождение от уплаты государственной пошлины по названному основанию не влияет на порядок распределения судебных расходов, установленный частью 1 статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, согласно которой судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются с другой стороны.

Таким образом, решение и постановление судов соответствуют нормам материального и процессуального права и оснований для их отмены нет.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьей 286 и пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 05.05.2012 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.07.2012 по делу N А05-3406/2012 оставить без изменения, а кассационную жалобу Отдела надзорной деятельности города Новодвинска Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Архангельской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Т.В. Клирикова

Судьи

А.Г. Кудин Л.А. Самсонова