Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 24 декабря 2012 г. N Ф07-6199/12 по делу N А05-7825/2012

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Кудина А.Г., судей Клириковой Т.В. и Самсоновой Л.А.,

рассмотрев 18.12.2012 в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации муниципального образования "Котлас" на решение Арбитражного суда Архангельской области от 09.07.2012 (судья Макаревич И.А.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.09.2012 (судьи Романова А.В., Носач Е.В. и Шадрина А.Н.) по делу N А05-7825/2012,

установил:

Администрация муниципального образования "Котлас", место нахождения: 165300, Архангельская область, г. Котлас, пл. Советов, д. 3, ОГРН 1062904000026 (далее - Администрация), обратилась в Арбитражный суд Архангельской области с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации, место нахождения: 109097, г. Москва, ул. Ильинка, д. 9, стр. 1, ОГРН 1037739085636 (далее - Министерство, Минфин РФ), о взыскании 1 300 000 руб. убытков, возникших в результате предоставления Овчинникову Александру Петровичу однокомнатной квартиры N 19 в доме N 16 по улице Мелентьева в городе Котласе.

Решением суда первой инстанции от 09.07.2012 исковые требования удовлетворены в полном объеме. С Минфина РФ за счет средств казны Российской Федерации в пользу Администрации взыскано 1 300 000 руб. убытков.

Постановлением суда апелляционной инстанции от 04.09.2012 указанное решение отменено. Истцу в удовлетворении заявленных требований отказано.

Администрация не согласилась с постановлением суда апелляционной инстанции и обратилась с кассационной жалобой, в которой просит отменить обжалуемое постановление и оставить в силе решение суда первой инстанции.

По мнению подателя жалобы, суд апелляционной инстанции неправильно применил нормы материального права. Жилое помещение инвалиду предоставлено в соответствии со статьей 17 Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (далее - Закон N 181-ФЗ) и пунктом 3 части 2 статьи 57 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ), поэтому убытки, считает истец, подлежат взысканию с Ответчика.

Минфин РФ представило отзыв на кассационную жалобу, в котором просит оставить без изменения постановление суда апелляционной инстанции, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Стороны, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, своих представителей в суд не направили. Дело рассмотрено в их отсутствие на основании части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Законность принятых по делу судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, вступившим в законную силу решением Котласского городского суда Архангельской области от 17.01.2012 по делу N 2-211 удовлетворены исковые требования Дуловой Е.П., действующей в интересах недееспособного Овчинникова А.П., о предоставлении инвалиду жилого помещения вне очереди.

На Администрацию возложена обязанность вне очереди предоставить Овчинникову А.П. по договору социального найма благоустроенное применительно к условиям г. Котласа, отвечающее санитарным и техническим нормам жилое помещение, находящееся в черте г. Котласа (п. Вычегодский), в виде отдельной квартиры, с учетом права на дополнительную жилую площадь, общей площадью не менее 24 кв.м.

Квартира подлежит предоставлению Овчинникову А.П. как лицу, страдающему психическим заболеванием, включенным в перечень заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан с ним в одной квартире.

Во исполнение решения Котласского городского суда Архангельской области на основании постановления Администрации от 23.05.2012 N 1710 Овчинникову А.П. на условиях договора социального найма предоставлено жилое помещение по адресу: г. Котлас, ул. Мелентьева, д. 16, кв. 19, общей площадью 39,3 кв.м, на состав семьи - 1 человек.

Между муниципальным образованием "Котлас" и Овчинниковым А.П. в лице его опекуна Дуловой Е.П. 31.05.2012 заключен договор социального найма вышеуказанного жилого помещения.

Согласно выполненному оценщиком Максименко Т.П. отчету от 31.05.2012 N 131/Н-12 рыночная стоимость указанной квартиры - 1 300 000 руб.

Ссылаясь на то, что в результате предоставления квартиры инвалиду Овчинникову А.П. Администрация понесла убытки в размере ее стоимости, которые не компенсированы, орган местного самоуправления обратился в арбитражный суд с настоящим иском.

Суд первой инстанции, рассмотрев исковые требования, признал их обоснованными по праву и размеру.

Установив, что Российская Федерация исполнила взятые на себя обязательства в полном объеме, а недостаточность выделенных из федерального бюджета денежных средств на указанные цели документально не подтверждена, апелляционная инстанция отменила названное решение, указав на отсутствие у суда первой инстанции правовых оснований для удовлетворения исковых требований именно за счет средств казны Российской Федерации.

Изучив материалы дела, проверив доводы жалобы, суд кассационной инстанции приходит к следующему.

В силу статьи 17 Закона N 181-ФЗ инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Обеспечение за счет средств федерального бюджета жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 1 января 2005 года, осуществляется в соответствии с положениями статьи 28.2 настоящего Федерального закона.

Как указано в пункте 3 части 2 статьи 57 ЖК РФ, гражданам, страдающим тяжелыми формами хронических заболеваний, жилые помещения по договору социального найма предоставляются вне очереди.

Часть 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации содержит положения о том, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

В соответствии со статьей 28.2 Закона N 181-ФЗ Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по предоставлению мер социальной поддержки инвалидов по оплате жилого помещения и коммунальных услуг и по обеспечению жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 1 января 2005 года. Средства на реализацию передаваемых полномочий по предоставлению указанных мер социальной поддержки предусматриваются в составе Федерального фонда компенсаций, образованного в федеральном бюджете, в виде субвенций. Субвенции зачисляются в установленном для исполнения федерального бюджета порядке на счета бюджетов субъектов Российской Федерации. Порядок расходования и учета средств на предоставление субвенций устанавливается Правительством Российской Федерации. Форма предоставления указанных мер социальной поддержки определяется нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.

Правила предоставления субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию передаваемых полномочий Российской Федерации по обеспечению жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 15.10.2005 N 614 (далее - Правила N 614).

Согласно пункту 2 Правил N 614 финансовое обеспечение расходов, связанных с обеспечением жильем граждан, осуществляется за счет средств федерального бюджета, предусматриваемых на соответствующий год в составе Федерального фонда компенсаций.

При этом пунктом 3 Правил N 614 предусмотрено, что субвенции предоставляются в соответствии со сводной бюджетной росписью федерального бюджета в пределах лимитов бюджетных обязательств, предусмотренных в установленном порядке Министерству регионального развития Российской Федерации на цели, указанные в пункте 1 настоящих Правил, согласно заявке, представляемой органом государственной власти субъекта Российской Федерации по форме и в срок, которые установлены Министерством регионального развития Российской Федерации.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в определении от 17.12.2009 N 1563-О-О, Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) закрепляет, что вопросами местного значения являются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и данным Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно; к таким вопросам относится, в частности, обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении (городском округе) и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда (абзац десятый части 1 статьи 2, пункт 6 части 1 статьи 14, пункт 6 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ); для решения этих вопросов в собственности муниципальных образований может находиться, в частности, жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда (пункт 1 части 1 и пункт 3 части 2 статьи 50 Закона N 131-ФЗ).

Аналогичные положения закреплены и в статьях 14 (часть 1) и 19 (пункт 3 части 2) ЖК РФ. Согласно им органы местного самоуправления осуществляют, в частности, полномочия по учету граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, и по предоставлению в установленном порядке малоимущим гражданам по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда как совокупности жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальным образованиям.

При этом в целях реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения федеральный законодатель предусмотрел, в частности, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) (статьи 135 - 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пункт 5 части 1 статьи 55, статьи 60 и 61 Закона N 131-ФЗ).

Указанная правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации в силу статей 6 и 71 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" является обязательной для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций и должностных лиц.

Согласно положениям пункта 3 статьи 20 Закона N 131-ФЗ органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

Право требования возмещения от государства понесенных расходов по предоставлению жилья не может быть связано с фактом достаточного (недостаточного) бюджетного финансирования за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации. Обязанность государства по возмещению указанных расходов обусловлена самим фактом предоставления жилых помещений определенным в законе лицам.

Отменяя решение суда первой инстанции, апелляционный суд обоснованно указал на то, что в данном случае не были приняты во внимание обстоятельства, свидетельствующие об исполнении Российской Федерацией в лице Минфина РФ, своих обязательств по перечислению из федерального бюджета денежных средств на обеспечение жильем отдельных льготных категорий граждан, вставших на учет до 01.01.2005.

Как следует из приложения 28 (таблица 18) Федерального закона от 30.11.2011 N 371-ФЗ "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов", бюджету Архангельской области на 2012 год на осуществление полномочий по обеспечению жильем отдельных категорий граждан, установленных Федеральным законом от 12.01.1995 N 5-ФЗ "О ветеранах" и Законом N 181-ФЗ, было распределено субвенций в размере 36 015,6 тыс. руб.

Согласно таблице 23 приложения 30 Федерального закона от 13.12.2010 N 357-ФЗ "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" при распределении субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на 2011 год на осуществление полномочий по обеспечению жильем отдельных категорий граждан, установленных Федеральным законом от 12.01.1995 N 5-ФЗ "О ветеранах" и Законом N 181-ФЗ, Архангельской области, в частности, было выделено 27 767,0 тыс. руб.

Как установлено судом апелляционной инстанции, денежные средства из федерального бюджета выделены Архангельской области в полном объеме, что подтверждается материалами дела.

Согласно пункту 5 Правил N 614 форма и порядок предоставления гражданам мер социальной поддержки по обеспечению жильем устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Пунктом 9 Правил N 614 установлено, что ответственность за несоблюдение настоящих Правил и недостоверность представляемых в Министерство финансов Российской Федерации, Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации и Министерство регионального развития Российской Федерации сведений возлагается на органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 23.2 Федерального закона от 12.01.1995 N 5-ФЗ "О ветеранах" и со статьей 28.2 Закона N 181-ФЗ, и в целях реализации мер социальной поддержки по обеспечению жильем нуждающихся в улучшении жилищных условий ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, проживающих в Архангельской области, администрацией Архангельской области утвержден "Порядок предоставления мер социальной поддержки по обеспечению жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий" от 02.04.2007 N 58-па (далее - Порядок N 58-па).

Пунктом 2 Порядка предусмотрено, что меры социальной поддержки предоставляются по выбору гражданина в форме:

безвозмездных субсидий для приобретения жилого помещения (квартиры, комнаты, индивидуального жилого дома или их части) (далее - субсидия);

предоставления в соответствии с жилищным законодательством жилых помещений, построенных (приобретенных) за счет бюджетных ассигнований, по договорам социального найма.

На основании пункта 8 Порядка N 58-па субсидии предоставляются гражданам, указанным в пунктах 6 и 7 настоящего Порядка, для приобретения ими жилого помещения (в том числе инвалидам).

Согласно пункту 12 Порядка N 58-па государственное учреждение - отделение социальной защиты населения по месту жительства (далее - отделение социальной защиты населения) формирует на каждого гражданина, указанного в пунктах 6 и 7 настоящего Порядка, нуждающегося в улучшении жилищных условий, личное дело.

В соответствии с пунктом 14 Порядка N 58-па отделение социальной защиты населения формирует регистры граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий.

Согласно пункту 16 Порядка N 58-па Министерство на основании регистров, указанных в пункте 14 настоящего Порядка, формирует единые областные регистры граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, исходя из времени постановки граждан на учет.

В силу пункта 18 Порядка N 58-па Министерство на основании областных регистров и объема средств, предоставленных из федерального бюджета на соответствующий финансовый год, формирует списки получателей субсидии.

При формировании списка получателей субсидии Министерством проверяются личные дела граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий.

Как установлено вступившим в законную силу решением Котласского городского суда Архангельской области от 17.01.2012 по делу N 2-211, Овчинников А.П. состоял на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий с 17.07.2003 (то есть до 1 января 2005 года) как имеющий право на безвозмездную субсидию за счет средств федерального бюджета для приобретения жилья по категории "Инвалид"; следовательно, он включен отделением социальной защиты по месту жительства и Министерством здравоохранения и социального развития в списки получателей субсидии и на него предусматривались денежные средства в федеральном бюджете.

Из отчета об использовании межбюджетных трансфертов из федерального бюджета субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями и территориальным государственным внебюджетным фондом на 01.01.2012 следует, что остаток на начало отчетного периода у Архангельской области составлял 19 560 000 руб., остаток на конец отчетного периода у субъекта Российской Федерации составлял 24 047 600 руб.

Судом апелляционной инстанции установлено, что по состоянию на 01.01.2012 остаток денежных средств, поступивших из федерального бюджета для приобретения жилья инвалидам, составил 24 047 600 руб. В 2012 году на указанные цели поступили денежные средства в размере 36 015 600 руб.

На основании статьи 24 Федерального закона от 30.11.2011 N 371-ФЗ "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов" не использованные по состоянию на 01.01.2012 остатки межбюджетных трансфертов, предоставленных из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в форме субвенций (за исключением субвенций на реализацию передаваемых полномочий Российской Федерации по обеспечению жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, граждан, уволенных с военной службы (службы), и приравненных к ним лиц, вставших на учет до 1 января 2005 года в муниципальных образованиях, по обеспечению инвалидов техническими средствами реабилитации, включая изготовление и ремонт протезно-ортопедических изделий, по оказанию государственной социальной помощи отдельным категориям граждан в части оплаты санаторно-курортного лечения, а также проезда на междугородном транспорте к месту лечения и обратно), субсидий (за исключением субсидий на софинансирование объектов капитального строительства государственной собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности, а также капитального ремонта и ремонта автомобильных дорог общего пользования административных центров субъектов Российской Федерации), иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, подлежат возврату в федеральный бюджет в течение первых 15 рабочих дней 2012 года.

Учитывая изложенное, следует согласиться с выводом суда апелляционной инстанции о том, что Российская Федерация исполнила взятые на себя обязательства в полном объеме, а недостаточность выделенных из федерального бюджета денежных средств на указанные цели документально истцом не подтверждена, в связи с чем правовые основания для удовлетворения исковых требований Администрации за счет средств казны Российской Федерации у суда первой инстанции отсутствовали.

Исходя из данного обстоятельства в силу части 3 статьи 266 АПК РФ в апелляционном суде не применяются правила о замене ненадлежащего ответчика, суд апелляционной инстанции отказал в удовлетворении заявленных требований.

Вместе с тем суды двух инстанций не учли следующее.

В силу части 6 статьи 46 АПК РФ в случае, если федеральным законом предусмотрено обязательное участие в деле другого лица в качестве ответчика, а также по делам, вытекающим из административных или иных публичных правоотношений, арбитражный суд первой инстанции по своей инициативе привлекает его к участию в деле в качестве соответчика.

В соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации спорные правоотношения носят публичный характер.

Кроме того, в соответствии со статьей 28.2 Закона N 181-ФЗ Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по предоставлению мер социальной поддержки инвалидов по оплате жилого помещения и коммунальных услуг и по обеспечению жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 01.01.2005.

Таким образом, указанным федеральным законом полномочия по обеспечению жильем инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет до 01.01.2005, переданы органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

С учетом приведенных нормативных положений следует признать, что в рассматриваемом случае суду первой инстанции следовало привлечь к участию в деле в качестве соответчика субъект Российской Федерации - Архангельскую область в лице соответствующего органа государственной власти субъекта.

В свою очередь, суд апелляционной инстанции, отменяя решение суда первой инстанции, не применил положения части 6 статьи 268 АПК РФ.

При таких обстоятельствах принятые судебные акты подлежат отмене, а дело - направлению в суд первой инстанции на новое рассмотрение с целью привлечения к участию в нем в качестве соответчика субъекта Российской Федерации - Архангельскую область в лице соответствующего органа государственной власти субъекта.

Суду следует учесть изложенное и рассмотреть заявленные исковые требования Администрации при соблюдении принципов равноправия сторон и состязательности процесса в целях принятия законного и обоснованного решения.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 3 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 09.07.2012 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.09.2012 по делу N А05-7825/2012 отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Архангельской области.

Председательствующий

А.Г. Кудин

Судьи

Т.В. Клирикова Л.А. Самсонова