Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 25 декабря 2012 г. N Ф07-6166/12 по делу N А05-4122/2012

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Кудина А.Г., судей Клириковой Т.В. и Самсоновой Л.А.,

при участии от государственного учреждения - Архангельского регионального отделения Фонда социального страхования Российской Федерации Яшкова М.А. (доверенность от 27.09.2011 N 11-36/11-41402),

рассмотрев 18.12.2012 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Межрегионального территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Архангельской области на решение Арбитражного суда Архангельской области от 26.06.2012 (судья Быстров И.В.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.08.2012 (судьи Ралько О.Б., Виноградова Т.В. и Пестерева О.Ю.) по делу N А05-4122/2012,

установил:

Государственное учреждение - Архангельское региональное отделение Фонда социального страхования Российской Федерации, место нахождения: 163045, г. Архангельск, пр. Обводный канал, д. 119, ОГРН 1022900516264 (далее - Отделение, Учреждение), обратилось в Арбитражный суд Архангельской области к Межрегиональному территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Архангельской области, место нахождения: 163000, Архангельская обл., г. Архангельск, ул. К. Либкнехта, д. 2, ОГРН 1042900018633 (далее - Управление, МТУ Росфиннадзора), с заявлением о признании недействительным представления от 13.03.2012 N 24-06-10/453 о ненадлежащем исполнении бюджета в части выводов: о незаконном использовании средств бюджета Фонда социального страхования Российской Федерации, не являющемся нецелевым использованием, на сумму 8630 руб. 08 коп.; об иных финансовых нарушениях по средствам бюджета Фонда социального страхования Российской Федерации на сумму 551 194 руб. 40 коп.; о нарушениях порядка ведения бюджетного учета, составления и представления отчетности по средствам федерального бюджета на сумму 2 473 382 руб. 60 коп.; о нарушениях порядка ведения бюджетного учета, составления и представления отчетности по средствам бюджета Фонда социального страхования Российской Федерации на сумму 124 900 руб. 80 коп.

Решением суда первой инстанции от 26.06.2012, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 21.08.2012, заявленные Отделением требования удовлетворены.

Управление в кассационной жалобе просит указанные решение и постановление отменить в связи с неправильным применением судами норм материального права, а также принять по делу новый судебный акт.

Отделение в отзыве на кассационную жалобу и его представитель в судебном заседании с доводами, изложенными в ней, не согласились, решения судов в части нарушения МТУ Росфиннадзора процедуры вынесения представления считают законными и обоснованными.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, Управление на основании письма Федеральной службы финансово-бюджетного надзора от 30.12.2011 N 43-01-02-25/6402 провело проверку правомерности и эффективности использования средств бюджета Фонда социального страхования Российской Федерации, в том числе переданных из федерального бюджета межбюджетных трансфертов, и федерального имущества в Отделении за 2011 год.

По результатам проверки составлен акт от 28.02.2012.

На указанный акт Отделение представило в МТУ Росфиннадзора возражения от 02.03.2012 N 01-06/01-6980.

Управлением в адрес Отделения направило представление от 13.03.2012 N 24-06-10/453 о ненадлежащем исполнении бюджета.

Отделение, не согласившись с указанным представлением в части, обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суды первой и апелляционной инстанций установили нарушение Управлением пунктов 1, 79, 109, 110, 115, 122 и 123 "Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации при использовании средств федерального бюджета, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности" (утвержден Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 04.09.2007 N 75н; далее - Административный регламент). Суды определили это нарушение как имеющее существенный характер. Данное обстоятельство послужило им самостоятельным основанием для удовлетворения заявленных Отделением требований в полном объеме. Суды двух инстанций сделали вывод о том, что оспариваемое представление Управления не может считаться законным, поскольку в нарушение приведенных выше требований Административного регламента оно вынесено до рассмотрения возражений заявителя, то есть до фактического окончания проверки.

Суд кассационной инстанции не может согласиться с настоящим выводом по следующим основаниям.

Согласно пункту 1 статьи 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета Российской Федерации и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов.

В силу пункта 2 статьи 284 БК РФ руководители Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов в порядке, установленном названным Кодексом и иными нормативными правовыми актами, при наличии оснований, установленных статьей 283 этого Кодекса, выносят руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, в том числе о возмещении средств.

Представление от 13.03.2012 N 24-06-10/453 о ненадлежащем исполнении бюджета принято МТУ Росфиннадзора по результатам проверки в качестве меры принуждения и подлежит рассмотрению в арбитражном суде в соответствии с главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу частей 4 и 5 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, возлагается на орган или лицо, которые приняли акт.

Приведенные положения указывают на необходимость судебного контроля ненормативного акта на предмет: его соответствия закону или иному нормативному правовому акту и нарушения им прав и законных интересов заявителей; незаконного возложения обязанностей или создания иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 3.1 статьи 1 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" положения настоящего Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при осуществлении такого вида государственного контроля (надзора), как контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере.

Согласно пункту 1 названного Административного регламента, последний определяет: сроки и последовательность действий (административных процедур) Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и территориальных органов Федеральной службы финансово-бюджетного надзора; порядок взаимодействия между их структурными подразделениями и должностными лицами; а также порядок взаимодействия Федеральной службы и ее территориальных органов с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при осуществлении указанной государственной функции.

Вместе с тем ни сам Административный регламент, ни иной нормативно-правовой акт, подлежащий применению в данном споре, не устанавливают правовых последствий нарушения данного Регламента, не определяют понятий грубых или существенных нарушений при исполнении данной государственной функции.

Из материалов дела видно, что оспариваемое представление МТУ Росфиннадзора вынесено 13.03.2012, однако 05.03.2012 Отделением были представлены возражения от 02.03.2012 N 01-06/01-6980. Письменное заключение по результатам рассмотрения возражений Отделения подготовлено Управлением 11.04.2012.

Вместе с тем, как указывает податель жалобы, указанные возражения Отделения не могли повлиять на содержание выявленных нарушений и как следствие на реализацию материалов проверки.

Судами первой и апелляционной инстанций, в свою очередь, не установлены обстоятельства, указывающие на разный подход Управления при вынесении меры принуждения в виде оспоренного представления и при оценке возражений Отделения.

В отсутствие доказательств, подтверждающих влияние выявленных нарушений Административного регламента на конечный результат проверки, вывод судов о незаконности представления Управления является произвольным и не соответствует указанным выше положениям главы 24 АПК РФ.

Судебные акты подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение.

При новом рассмотрении дела суду в соответствии со статьей 71 АПК РФ надлежит установить все имеющие существенное значение для дела обстоятельства на основании полного и всестороннего исследования представленных сторонами доказательств в их совокупности и взаимосвязи и на основании их правовой оценки вынести законное и обоснованное решение.

Руководствуясь статьей 286 и пунктом 3 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 26.06.2012 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.08.2012 по делу N А05-4122/2012 отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Архангельской области.

Председательствующий

А.Г. Кудин

Судьи

Т.В. Клирикова Л.А. Самсонова