Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 15 мая 2013 г. N Ф07-1499/13 по делу N А56-71381/2012

15 мая 2013 г.

Дело N А56-71381/2012

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе

председательствующего Бурматовой Г.Е.,

судей Любченко И.С., Подвального И.О.,

при участии от Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу представителей Асташенковой Е.И. (доверенность от 10.10.2012 N АБ/12173) и Вовкивской Л.В. (доверенность от 13.05.2013),

от губернатора Санкт-Петербурга представителя Николаенко Е.А. (доверенность от 18.12.12 N 07-125/777),

от Законодательного собрания Санкт-Петербурга представителя Кузнецовой Т.А. (доверенность от 10.01.2013 N 12-юр),

рассмотрев 13.05.2013 в открытом судебном заседании кассационную жалобу губернатора Санкт-Петербурга на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 15.02.2013 по делу N А56-71381/2012 (судьи Галкина Т.В., Синицына Е.В., Трохова М.В.),

установил:

Управление Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу, место нахождения: 191186, Санкт-Петербург, Невский проспект, дом 7-9, литера А, помещение 3-н, ОГРН 1027809242933 (далее - Управление), обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением к Законодательному собранию Санкт-Петербурга, место нахождения: 190107, Санкт-Петербург, Исаакиевская площадь, дом 6, ОГРН 1027810340887, губернатору Санкт-Петербурга, место нахождения: 191060, Санкт-Петербург, Смольный, ОГРН 1027809257178, о признании недействующими пункта 4 статьи 2, пунктов 1, 2, 4 части 2 статьи 5, а также пункта 1 части 3 статьи 5 Закона Санкт-Петербурга от 17.06.2004 N 282-43 "О порядке предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга, для строительства и реконструкции", как не соответствующих Земельному кодексу Российской Федерации, Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", Федеральному закону от 25.02.1999 N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений".

Определением суда первой инстанции от 25.12.2012 заявление прокуратуры Санкт-Петербурга, место нахождения: 190000, Санкт-Петербург, Почтамтская ул., 2/9, ОГРН 1027810243350, поданное в порядке статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), удовлетворено, прокуратура вступила в дело.

Решением суда от 15.02.2013 заявление Управления удовлетворено. Суд признал оспариваемые антимонопольным органом положения Закона Санкт-Петербурга от 17.06.2004 N 282-43 "О порядке предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга, для строительства и реконструкции" (далее - Закон N 282-43) недействующими как не соответствующие Земельному кодексу Российской Федерации, Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ), Федеральному закону от 25.02.1999 N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" (далее - Закон N 39-ФЗ). Пункт 1 части 3 статьи 5 Закона N 282-43 признан судом недействующим в части слов "стратегическими инвесторами" как не соответствующий Земельному кодексу Российской Федерации, Федеральному Закону N 135-ФЗ, Закону N 39-ФЗ.

В кассационной жалобе губернатор Санкт-Петербурга просит отменить решение суда от 15.02.2013 и принять по делу новый судебный акт - об отказе в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального и процессуального права. По мнению подателя жалобы, суд не учел, что положения статьи 17.1 и 19 Закона N 135-ФЗ не распространяются на случаи заключения инвестиционных договоров, поскольку предоставление имущества на инвестиционных условиях целевым назначением не противоречит статье 15 указанного Закона. Реализация положений Закона N 282-43, по утверждению подателя, не приводит к избирательному предоставлению объектов недвижимости отдельным хозяйствующим субъектам.

Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке.

Управление оспорило в арбитражном суде некоторые положения Закона Санкт-Петербурга N 282-43, принятого Законодательным собранием Санкт-Петербурга 26.05.2004, подписанного губернатором Санкт-Петербурга 17.06.2004. Закон опубликован в печатном издании "Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга" от 09.08.2004 N 7.

Законом N 282-43 устанавливается порядок и условия предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга, для целей осуществления градостроительной деятельности, определяется порядок предоставления лицам, имеющим имущественные права на объекты недвижимости, находящиеся в собственности Санкт-Петербурга, разрешений на их реконструкцию и строительство.

Управление обратилось в арбитражный суд с заявлением об оспаривании ряда положений Закона N 282-43, полагая, что они не соответствуют федеральным законам, нарушают права и законные интересы субъектов инвестиционной деятельности, поскольку допускают возможность предоставления государственного имущества стратегическим инвесторам без проведения торгов.

Рассмотрев дело по правилам главы 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд первой инстанции заявление удовлетворил.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судом норм материального и процессуального права, не нашла оснований для удовлетворения жалобы и отмены обжалуемого судебного акта.

В соответствии с частью 1 статьи 192 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Реализуя полномочия, предусмотренные статьей 23 Закона N 135-ФЗ, антимонопольный орган может обратиться в арбитражный суд с исками, заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства, в частности с исками, заявлениями о признании недействующими либо недействительными полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству, в том числе создающих необоснованные препятствия для осуществления предпринимательской деятельности, нормативных правовых актов или ненормативных актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации.

Частями 4 и 5 статьи 194 АПК РФ предусмотрено, что при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт. Арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативного правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме.

Законом N 282-43 установлены порядок и условия предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга, для целей осуществления инвестиционной деятельности.

Согласно части 2 статьи 3 Закона N 282-43 объекты недвижимости предоставляются на торгах. В случаях, установленных статьей 5 названного Закона, объекты недвижимости могут быть предоставлены целевым назначением.

Пунктами 1, 2, 4, части 2 статьи 5 Закона N 282-43 предусмотрена возможность предоставления зданий, строений, сооружений и объектов незавершенного строительства целевым назначением в следующих случаях: если здание является общежитием; если здание, строение, сооружение признано в установленном порядке аварийным; для целей осуществления инвестиционной деятельности в области культуры, науки, здравоохранения, экологии, образования, физической культуры и спорта, развития гостиничной и туристической инфраструктуры.

В соответствии с пунктом 1 части 3 статьи 5 Закона N 282-43 допускается предоставление объектов недвижимости (земельных участков, зданий, сооружений, строений, объектов незавершенного строительства) целевым назначением стратегическим инвесторам.

Понятие стратегического инвестора приведено в пункте 4 статьи 2 Закона N 282-43. Стратегический инвестор - это инвестор, принимающий участие в реализации инвестиционных проектов, имеющих особое значение для социального, экономического, культурного и иного развития Санкт-Петербурга.

Приведенные нормы устанавливают механизм предоставления объектов недвижимости целевым назначением, с которым не согласен антимонопольный орган. Антимонопольный орган считает, что заключение инвестиционных договоров без проведения торгов создает стратегическому инвестору определенные преимущества по сравнению с другими инвесторами, что не согласуется с требованиями статей 15 и 17.1 Закона N 135-ФЗ.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). Признаки ограничения конкуренции нормативно закреплены в пункте 17 статьи 4 Закона N 135-ФЗ.

Согласно части 1 статьи 17.1 Закона N 135-ФЗ заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров, за исключением предоставления указанных прав на такое имущество.

Случаи предоставления государственного имущества без проведения торгов установлены в пунктах 1-16 части 1 статьи 17.1 Закона N 135-ФЗ. Кроме того, данные вопросы регулируются статьей 19 Закона N 135-ФЗ.

В статье 5 Закона N 282-43, принятого до вступления в силу Закона N 135-ФЗ, определены случаи предоставления государственного имущества без проведения торгов, не указанные в названном федеральном законе.

Проверяя соответствие оспариваемых положений статьи 5 Закона N 282-43 федеральному законодательству, суд первой инстанции обоснованно заключил, что перечень оснований, по которым государственное имущество может быть передано без торгов, расширен приведенной нормой, что в настоящее время не отвечает положениям статей 17.1 и 19 Закона N 135-ФЗ, не предусматривающих таких оснований.

В силу положений Закона N 39 инвестиционная деятельность представляет собой вложение инвестиций и осуществление практических действий в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного результата.

Статьями 6 и 15 Закона N 39 гарантируются равные права всем инвесторам на осуществление инвестиционной деятельности.

Установление для стратегических инвесторов особого статуса и возможности целевого предоставления им государственного имущества, как это предусмотрено Законом N 282-43, создает стратегическим инвесторам преимущества, которые не имеют другие инвесторы.

В статье 30 Земельного кодекса Российской Федерации закреплено, что предоставление земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта осуществляется на торгах.

Предоставление земельных участков без проведения торгов стратегическим инвесторам противоречит Земельному кодексу Российской Федерации, поскольку указанным кодексом не предусмотрено, что статус инвестора является определяющим критерием предоставления земельного участка без проведения торгов.

Создание альтернативного механизма целевого предоставления государственного имущества стратегическим инвесторам не соответствует федеральному законодательству, нарушает права и законные интересы субъектов инвестиционной деятельности, что приводит к ограничению конкуренции.

Аналогичные выводы приводятся в экспертном заключении Министерства юстиции от 08.11.2012 N ПЭ-116з по результатам проведенной правовой экспертизы Закона N 282-43.

В заключении указано, что предоставление объектов недвижимости стратегическим инвесторам обеспечивает им более выгодные условия деятельности, что в силу пункта 20 статьи 4 Закона N 135-ФЗ квалифицируется как предоставление государственной преференции.

Ввиду изложенного суд первой инстанции правомерно признал, что оспариваемые положения Закона N 282-43 в части установления случаев предоставления объектов недвижимости, находящихся в собственности Санкт-Петербурга, без проведения торгов не соответствуют законам, имеющим большую юридическую силу, нарушают антимонопольное законодательство.

Решение суда первой инстанции вынесено в соответствии с требованиями главы 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, с учетом подлежащих применению норм материального и процессуального права.

Оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 15.02.2013 по делу N А56-71381/2012 оставить без изменения, а кассационную жалобу губернатора Санкт-Петербурга - без удовлетворения.

Председательствующий

Г.Е. Бурматова

Судьи

И.С. Любченко И.О. Подвальный