Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 10 июня 2013 г. N Ф07-2358/13 по делу N А56-47286/2012

10 июня 2013 г.

Дело N А56-47286/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 3 июня 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 10 июня 2013 года.

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Сапоткиной Т.И., судей Рудницкого Г.М. и Сергеевой И.В.,

при участии от Правительства Санкт-Петербурга Курганова С.В. (доверенность от 09.01.2013), от ОАО "СТАРТ Девелопмент" Штабной Е.В. (доверенность от 27.12.2012) и Корниченко А.А. (доверенность от 20.05.2013),

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Правительства Санкт-Петербурга на постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.03.2013 по делу N А56-47286/2012 (судьи Тимухина И.А., Барканова Я.В., Жиляева Е.В.),

установил:

Открытое акционерное общество "СТАРТ Девелопмент", место нахождения: 197022, Санкт-Петербург, Аптекарская наб., д. 20, лит. А, ОГРН 1077847413819 (далее - ОАО "СТАРТ Девелопмент", общество), обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконным бездействия Правительства Санкт-Петербурга, место нахождения: 191060, Санкт-Петербург, Смольный, ОГРН 1027809257178, выразившегося в непринятии решения об утверждении проекта планировки с проектом межевания территории, ограниченной Московским переулком, Софийским бульваром, Советским переулком, Набережной улицей, Госпитальной улицей в Пушкинском районе Санкт-Петербурга; об обязании Правительства Санкт-Петербурга принять решение об утверждении данного проекта путем издания соответствующего постановления.

Решением суда от 02.11.2012 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением апелляционного суда от 05.03.2013 решение отменено, требования удовлетворены.

В кассационной жалобе Правительство Санкт-Петербурга просит постановление отменить и оставить в силе решение суда первой инстанции.

Податель жалобы ссылается на то, что апелляционный суд неправомерно обязал Правительство принять решение об утверждении проекта планировки территории с проектом межевания, судом апелляционной инстанции нарушен конституционный принцип самостоятельности властей, ссылается на статью 10 Конституции Российской Федерации, пункт 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2009 N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих".

Податель жалобы считает, что судом апелляционной инстанции неправильно истолкован пункт 13 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, не применен закон, подлежащий применению, ссылается на постановление Правительства Санкт-Петербурга от 16.12.2003 N 100 "Об утверждении Регламента Правительства Санкт-Петербурга" (далее - Регламент Правительства), указывает, что 11.12.2012 проведено заседание Правительства в порядке, установленном регламентом, согласно пункту 6.2 протокола N 21 заседания Правительства проект планировки с проектом межевания территории отклонен, поскольку заседание проведено позже, чем состоялось решение суда первой инстанции, в суд апелляционной инстанции представлена заверенная копия указанного протокол заседания Правительства, однако данное действие расценено апелляционным судом как бездействие.

В отзыве на кассационную жалобу общество просит оставить постановление без изменения.

Законность решения и постановления проверена в кассационном порядке.

В судебном заседании представитель Правительства Санкт-Петербурга подтвердил доводы, изложенные в кассационной жалобе. Представители общества обратились с просьбой отказать в удовлетворении жалобы.

В судебном заседании кассационной инстанции объявлен перерыв до 12 час. 50 мин. 03.06.2013.

После перерыва судебное заседание продолжено.

Суд кассационной инстанции полагает, что жалоба не подлежит удовлетворению.

Материалами дела подтверждается следующее.

Распоряжением Комитета по строительству от 30.05.2011 N 150 утвержден акт о выборе земельного участка для строительства по адресу: г. Пушкин, Московский переулок, участок 1 (западнее пересечения с Софийским бульваром) общей площадью 12 360 кв. м, функциональное назначение объекта недвижимости - гостиница (гостиничный комплекс); потенциальный инвестор (лицо, заинтересованное в предоставлении земельного участка для строительства) - ОАО "СТАРТ Девелопмент".

Распоряжением Комитета по градостроительству и архитектуре (далее - КГА) от 19.12.2011 N 3520 на основании обращения общества принято решение осуществить в срок до 30.04.2012 подготовку проекта планировки и проекта межевания территории, ограниченной Московский пер., Софийским бульваром, Советским пер., Набережной ул., в Пушкинском районе Санкт-Петербурга, в соответствии со схемой границ согласно приложению 1 к данному распоряжению, определены требования к подлежащим подготовке проекту планировки и проекту межевания территории согласно приложению 2.

30.03.2012 проект планировки территории с проектом межевания представлен обществом в КГА.

КГА принято распоряжение от 03.04.2012 N 525 "О направлении документации по планировке территории на утверждение". Проект планировки территории с проектом межевания, подготовленный в соответствии с требованиями законодательства, направлен в Правительство Санкт-Петербурга на утверждение в установленном порядке.

Согласно протоколу совещания у вице-губернатора Санкт-Петербурга по вопросу подготовки и принятия решений о предоставлении объектов недвижимости для строительства, реконструкции, приспособления для современного использования от 10.05.2012 N 383 принято решение согласовать проект постановления Правительства Санкт-Петербурга, представленный КГА.

Ссылаясь на то, что в установленный пунктом 14 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации срок проект планировки территории с проектом межевания не утвержден, считая, что Правительством Санкт-Петербурга допущено незаконное бездействие, создающее препятствия для осуществления заявителем предпринимательской деятельности по проектированию и строительству объекта, общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявления, суд первой инстанции, сослался на пункт 13 статьи 45, статью 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункт 3.5 Регламента Правительства, и посчитал, что незаконного бездействия Правительством не допущено.

Апелляционный суд отменил решение, сославшись на следующее.

Апелляционный суд применил статьи 198 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), пункт 13 статьи 45 пункты 12 и 13 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, абзац 8 пункта 1, пункты 2.12, 2.13 и 2.14 Положения о порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти по вопросам подготовки и согласования по планировке территории, утвержденных постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 16.05.2006 N 596 (далее - Положение о взаимодействии), статью 79 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Суд апелляционной инстанции установил, что в нарушение пункта 13 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации и Регламента Правительства к моменту вынесения решения по существу настоящего спора Правительство Санкт-Петербурга не рассмотрело вопрос об утверждении проекта планировки и проекта межевания территории. На основании этого суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что суд первой инстанции неправомерно отказал в удовлетворении требований общества.

Оценивая доводы Правительства Санкт-Петербурга о том, что в соответствии с пунктом 6.2 протокола заседания Правительства от 11.12.2012 N 21 проект постановления Правительства Санкт-Петербурга "Об утверждении проекта перепланировки с проектом межевания территории, ограниченной Московский пер., Софийским бульваром, Советским пер., Набережной ул., в Пушкинском районе Санкт-Петербурга" отклонен, апелляционный суд установил, что протокол заседания Правительства Санкт-Петербурга от 11.12.2012 N 21 не содержит оснований отклонения проекта планировки территории с проектом межевания, равно как не содержит указания о направлении указанной документации на доработку.

Суд апелляционной инстанции применил пункт 13 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации и сослался на то, что указанной нормой права установлена обязанность главы местной администрации городского округа принять решение об утверждении документации или об отклонении такой документации и о направлении её в орган местного самоуправления на доработку с учетом протокола публичных слушаний и заключения о результатах публичных слушаний, возможность немотивированного отклонения представленной на утверждение документации названной нормой не предусмотрена. Апелляционный суд пришёл к выводу о том, что несовершение Правительством Санкт-Петербурга предусмотренных законом действий по утверждению представленного проекта планировки или его мотивированного отклонения с направлением на доработку свидетельствует о незаконном бездействии Правительства, выразившемся в непринятии решения.

Суд апелляционной инстанции также дал оценку представленным в апелляционную инстанцию Правительством Санкт-Петербурга заключению прокуратуры Санкт-Петербурга от 10.12.2012 на проект постановления Правительства Санкт-Петербурга "Об утверждении проекта перепланировки с проектом межевания территории, ограниченной Московский пер., Софийским бульваром, Советским пер., Набережной ул., в Пушкинском районе Санкт-Петербурга" и заключению юридического комитета Правительства Санкт-Петербурга от 01.11.2012, и сделал вывод о том, что указанные документы не являются основаниями для отклонения документации по проекту планировки территории с проектом межевания и направления её на доработку. Апелляционный суд посчитал, что имеющиеся в указанных заключениях ссылки на признание решением Санкт-Петербургского городского суда от 20.12.2010 по делу N 3-311/10 недействующим Закона Санкт-Петербурга от 16.02.2009 N 29-10 "О правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" в части установления градостроительных регламентов для земельных участков, расположенных в зонах охраны объектов культурного наследия, с учетом положений пункта 5 статьи 4 Федерального закона от 29.12.2004 N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 29.06.2012 N 96-ФЗ и пункта 9 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, не свидетельствуют о наличии оснований для отклонения документации и направления её на доработку.

Апелляционный суд применил пункт 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и пришёл к выводу о том, что законность оспариваемого бездействия, а также наличие обстоятельств, послуживших основанием для совершения оспариваемого бездействия, Правительством Санкт-Петербурга не доказано.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, не находит оснований для отмены постановления.

В соответствии с пунктом 1 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации решения о подготовке документации по планировке территории принимаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления. Как следует из пункта 8 указанной статьи, подготовка документации по планировке территории осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления самостоятельно либо на основании государственного или муниципального контракта и может осуществляться физическими и юридическими лицами за счет их средств.

Пунктами 1 и 2 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что градостроительная деятельность в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге регулируется настоящим Кодексом с учетом особенностей, установленных настоящей статьей. В случае, если законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга полномочия в области градостроительной деятельности не отнесены к перечню вопросов местного значения, определенному законами указанных субъектов Российской Федерации в соответствии со статьей 79 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", полномочия, установленные частью 3 статьи 8 настоящего Кодекса, осуществляются органами государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Поскольку законами субъекта Российской Федерации - города Санкт-Петербурга полномочия в области градостроительной деятельности не отнесены к перечню вопросов местного значения, утверждение документации по планировке территории осуществляется органами государственной власти Санкт-Петербурга.

Статьей 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрены особенности подготовки документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решения органа местного самоуправления поселения или органа местного самоуправления городского округа.

Пунктом 1 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что решение о подготовке документации по планировке территории принимается органом местного самоуправления поселения или органом местного самоуправления городского округа по инициативе указанных органов либо на основании предложений физических или юридических лиц о подготовке документации по планировке территории.

Согласно части 10 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки в соответствии с требованиями технических регламентов, градостроительных регламентов с учетом границ территорий объектов культурного наследия, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, границ территорий вновь выявленных объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территорий.

Пунктом 12.1 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что уполномоченные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления осуществляют проверку подготовленной на основании их решений документации по планировке территории на соответствие требованиям, указанным в части 10 настоящей статьи, в течение тридцати дней со дня поступления такой документации и по результатам проверки принимают решения о направлении такой документации соответственно в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, главе местной администрации на утверждение или об отклонении такой документации и о направлении её на доработку.

Как следует из пункта 14 упомянутой нормы права документация по планировке территории, представленная уполномоченными органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления, утверждается соответственно высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, главой местной администрации в течение четырнадцати дней со дня поступления указанной документации.

В соответствии с пунктами 12 и 13 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации орган местного самоуправления поселения или орган местного самоуправления городского округа направляет соответственно главе местной администрации поселения, главе местной администрации городского округа подготовленную документацию по планировке территории, протокол публичных слушаний по проекту планировки территории и проекту межевания территории и заключение о результатах публичных слушаний не позднее чем через пятнадцать дней со дня проведения публичных слушаний. Глава местной администрации поселения или глава местной администрации городского округа с учетом протокола публичных слушаний по проекту планировки территории и проекту межевания территории и заключения о результатах публичных слушаний принимает решение об утверждении документации по планировке территории или об отклонении такой документации и о направлении ее в орган местного самоуправления на доработку с учетом указанных протокола и заключения.

Как следует из абзаца 8 пункта 1 Положения о взаимодействии, КГА является уполномоченным исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга при подготовке и согласовании документации по планировке территории.

Пунктами 1.1 и 1.4 Положения о КГА, утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 19.10.2004 N 1679, предусмотрено, что КГА как исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга подчинен Правительству Санкт-Петербурга.

В силу пунктов 2.12, 2.13 и 2.14 Положения о взаимодействии после получения материалов документации по планировке территории со всеми необходимыми согласованиями КГА осуществляет подготовку проекта постановления Правительства Санкт-Петербурга об утверждении документации по планировке территории. Согласование проекта постановления Правительства Санкт-Петербурга об утверждении документации по планировке территории, в том числе соответствующих разногласий, осуществляется на совещании у вице-губернатора Санкт-Петербурга, отвечающего за решение вопросов капитального строительства и реконструкции объектов недвижимости, дорожного строительства, архитектуры и градостроительства, земельной политики Санкт-Петербурга в целях капитального строительства, в порядке, установленном постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 16.12.2003 N 100 "Об утверждении Регламента Правительства Санкт-Петербурга". Соблюдение названной процедуры является основанием для издания КГА распоряжения в соответствии со статьей 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга от 06.07.2009 N 335-66 "О Правительстве Санкт-Петербурга" Правительство Санкт-Петербурга является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга.

С учетом приведенных норм и обстоятельств подготовки обществом проекта планировки с проектом межевания территории суд апелляционной инстанции сделал правильный вывод о том, что при наличии положительного заключения КГА и решения КГА о направлении проекта планировки территории на утверждение в Правительство Санкт-Петербурга, согласования проекта постановления Правительства Санкт-Петербурга об утверждении документации по планировке территории, на совещании у вице-губернатора Санкт-Петербурга бездействие Правительства Санкт-Петербурга, выразившееся в немотивированном уклонении от утверждения проекта планировки территории, противоречит установленному Порядку взаимодействия исполнительных органов государственной власти по вопросам подготовки и согласования документации по планировке территорий и пунктам 12.1, 14 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Суд апелляционной инстанции обоснованно не согласился с выводом суда первой инстанции о том, что не установлено бездействие Правительства Санкт-Петербурга при решении вопроса об утверждении проекта планировки территории. Из материалов дела следует, что КГА в соответствии с приведенными нормативными правовыми актами подготовил проект постановления Правительства об утверждении проекта планировки территории и в соответствии с принятым им распоряжением от 03.04.2012 N 525 направил указанную документацию на утверждение Правительства Санкт-Петербурга. Из материалов подготовленного проекта планировки и проекта межевания территории (том 5 Исходные данные, согласования, распоряжения) следует, что проект планировки и проект межевания территории прошёл все необходимые согласования, а также получил положительное заключение по результатам публичных слушаний. Таким образом, вывод суда первой инстанции об отсутствии оснований для признания незаконным бездействие Правительства, выразившемся в непринятии решения об утверждении проекта планировки с проектом межевания территории, является необоснованным. Ссылка суда первой инстанции о том, что Регламентом Правительства установлены сроки действия виз согласующих органов, не может быть принята во внимание, поскольку направление документации на повторное согласование вызвано несоблюдением сроков принятия решения об утверждении проекта планировки территории, следовательно, является несоответствующим закону и нарушающим права заявителя.

Довод подателя жалобы о том, что пункт 14 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации не подлежит применению к спорным правоотношениям, поскольку документация по планировке территории разрабатывалась на основании решения органа местного самоуправления в порядке статьи 46 упомянутого кодекса, не может быть признан обоснованным. Статья 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, устанавливающая особенности подготовки документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решения органа местного самоуправления поселения или органа местного самоуправления городского округа, не содержит иных сроков, утверждения документации, чем указанные в пункте 14 статьи 45 этого же кодекса. Следовательно, к спорным правоотношениям в части срока утверждения документации по планировке территории применяются общие правила, установленные статьей 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Ссылка подателя жалобы на пункт 6.2 протокола N 21 заседания Правительства Санкт-Петербурга от 11.12.2012, обоснованно отклонена судом апелляционной инстанции, поскольку указанное заседание Правительства имело место после принятия решения судом первой инстанции по существу спора, а кроме того, не свидетельствует о том, что несоответствующее закону бездействие органа государственной власти устранено, а нарушенное право заявителя восстановлено. При этом суд апелляционной инстанции правомерно в соответствии с пунктом 12.1 статьи 45 и пунктом 13 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации исходил из того, что закон возлагает обязанность на орган государственной власти по утверждению документации или её отклонению с направлением на доработку, и не допускает немотивированное её отклонение.

Довод подателя жалобы о том, что апелляционный суд неправомерно обязал Правительство Санкт-Петербурга принять решение об утверждении проекта планировки территории с проектом межевания не может быть принят в связи со следующим. В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными. Согласно пункту 3 части 5 этой же статьи резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, об отказе в совершении действий, в принятии решений должны содержаться указание на признание оспариваемых действий (бездействия) незаконными и обязанность соответствующих органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части. Упомянутые нормы в случае установления факта незаконного бездействия, нарушающего законные интересы заявителя, предусматривают право суда определить конкретный вариант поведения органа или должностного лица, предписать ему совершение конкретных действий. Решение вопроса о возможности суда обязать принять решение об утверждении проекта планировки территории с проектом межевания будет зависить от того, существует ли у этого органа такая обязанность, установленная правовым актом. Поскольку такая обязанность установлена пунктом 14 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции обоснованно возложил на орган, допустивший незаконное бездействие, обязанность принять решение, предусмотренное этой нормой права.

В соответствии с частью 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие). Поскольку Правительство Санкт-Петербурга не доказало законность оспариваемого бездействия, суд апелляционной инстанции правомерно обязал лицо, допустившее бездействие, устранить допущенное нарушение прав заявителя.

При таких обстоятельствах оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта не имеется.

С учетом изложенного, руководствуясь статьями 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.03.2013 по делу N А56-47286/2012 оставить без изменения, а кассационную жалобу Правительства Санкт-Петербурга - без удовлетворения.

Приостановление исполнения постановления Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.03.2013 по делу N А56-47286/2012 отменить.

Председательствующий

Т. И. Сапоткина

Судьи

Г.М. Рудницкий И.В. Сергеева